劉志全

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價與排放管理司，北京 100006)

構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，有效整合面向企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理要求，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管內(nèi)容和方式，推動企業(yè)按證排污、政府依證監(jiān)管，實現(xiàn)固定污染源的“一證式”管理，是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵目標(biāo)之一。在前期“摸、排、分、清”和清理整頓的基礎(chǔ)上，排污許可制度體系建設(shè)進(jìn)展順利，基本實現(xiàn)了固定污染源排污許可全覆蓋，排污許可制對各項固定污染源監(jiān)管制度整合的“底座”和“平臺”效應(yīng)逐步呈現(xiàn)，排污許可制在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心地位基本確立。

《排污許可管理條例》的頒布，標(biāo)志著排污許可制度體系建設(shè)在經(jīng)歷了較長的探索、試點和經(jīng)驗的積累、總結(jié)過程之后，進(jìn)入了法治化發(fā)展的新階段。當(dāng)前，應(yīng)以《排污許可管理條例》的實施為契機，將排污許可制度打造成貫穿固定污染源監(jiān)管的全周期、覆蓋全部排污單位和環(huán)境要素、銜接融合生態(tài)環(huán)境管理相關(guān)規(guī)范和要求的核心制度，充分發(fā)揮制度效能，在推動實現(xiàn)固定污染源監(jiān)管流程再造的同時，不斷促進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的提質(zhì)轉(zhuǎn)型，全面服務(wù)保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。

1 我國排污許可制在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心地位基本形成

1.1 構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系是推動實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部署

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。構(gòu)建覆蓋全環(huán)境要素、全部排污單位，銜接融合其他固定污染源環(huán)境管理制度，深度促進(jìn)生態(tài)環(huán)境管理制度全聯(lián)動的排污許可制度，是落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》的重要制度抓手，也是堅持和完善生態(tài)文明法律制度體系、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

1.2 不斷提升排污許可管理的法治化水平，是固化改革成果、穩(wěn)定改革預(yù)期的必經(jīng)環(huán)節(jié)和重要舉措

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確了完善政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的重要目標(biāo)和任務(wù)是實行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場、政府和社會的關(guān)系。《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》明確要求加快排污許可管理條例立法進(jìn)程，依法實行排污許可管理制度?！杜盼墼S可管理條例》在制度設(shè)計中充分吸收了排污許可制推行過程中的改革經(jīng)驗，尊重企業(yè)合規(guī)履責(zé)的自主性和主體性，為推動企業(yè)持證排污、政府依證監(jiān)管，實行清單管理創(chuàng)造了條件。同時也順應(yīng)了環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的趨勢，穩(wěn)定了政府盡職免責(zé)、企業(yè)守法經(jīng)營的改革預(yù)期，固化了排污許可制度建設(shè)改革成果，提升了排污許可管理的法治化水平。

1.3 排污許可制度建設(shè)效能不斷釋放，排污許可制在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心地位逐步確立

自2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》以來，排污許可制改革重點任務(wù)進(jìn)展順利。全國統(tǒng)一信息平臺建設(shè)完成，固定污染源排污許可信息化管理工作穩(wěn)步推進(jìn)，108個行業(yè)發(fā)證登記工作基本完成，75項排污許可技術(shù)規(guī)范制定發(fā)布，固定污染源監(jiān)管各項制度銜接融合不斷深入，排污許可制度體系基本建成。一套頂層設(shè)計完善、技術(shù)支持有力、工作機制高效的經(jīng)驗做法和“一盤棋、一條鏈、一張網(wǎng)”的工作機制逐步形成。排污許可在服務(wù)保障打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，推動實現(xiàn)精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污中的作用和效能不斷釋放，為全面實行排污許可制，服務(wù)保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善奠定了良好的基礎(chǔ)。

2 以提高排污許可證質(zhì)量為抓手，全面服務(wù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善

排污許可證的數(shù)量和質(zhì)量是排污許可制度改革的兩道“生命線”，是排污許可制度發(fā)展完善和數(shù)據(jù)應(yīng)用的根本保障。按照“核發(fā)一個行業(yè)，清理一個行業(yè)，規(guī)范一個行業(yè)，達(dá)標(biāo)一個行業(yè)”的要求，開展“摸、排、分、清”，實現(xiàn)了固定污染源排污許可全覆蓋，排污許可制度改革取得顯著進(jìn)展。截至目前，全國已將273.44萬家固定污染源納入排污許可管理范圍，管控大氣污染物排放口172.9萬個、水污染物排放口128.3萬個，為排污許可制的深入實施奠定了良好的“數(shù)量”基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段，應(yīng)以《排污許可管理條例》實施為契機，在抓好數(shù)量的基礎(chǔ)上狠抓質(zhì)量提高。緊緊圍繞提高排污許可證質(zhì)量總體工作目標(biāo)，各級生態(tài)環(huán)境部門要加強質(zhì)量審核，在底單完整性、分類準(zhǔn)確性和發(fā)證登記質(zhì)量合規(guī)性上重點發(fā)力，做好發(fā)證登記質(zhì)量檢查和復(fù)核，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。

2.1 堅持問題導(dǎo)向，著力補齊短板，加強上下聯(lián)動，做好監(jiān)管與服務(wù)兩手抓，引導(dǎo)企業(yè)持證排污、按證排污，推動排污許可“一證式”監(jiān)管

強化排污單位污染防治的主體責(zé)任和義務(wù)，是排污許可制度建設(shè)和改革的重要方向，也是《排污許可管理條例》制定的重要成果[1]?！杜盼墼S可管理條例》的實施，為厘清政府部門和市場主體在許可證核發(fā)、許可證監(jiān)管執(zhí)法環(huán)節(jié)的責(zé)任邊界明確了法律依據(jù)，排污許可證真正發(fā)揮了排污單位承擔(dān)污染排放控制“義務(wù)清單”和監(jiān)管部門依照許可證載明事項依證監(jiān)管“職責(zé)清單”的功能，為監(jiān)管部門角色調(diào)整，監(jiān)管力量下沉，發(fā)揮引導(dǎo)企業(yè)持證排污、按證排污的監(jiān)管服務(wù)功能，拓寬了空間[2]。

2.2 堅持精細(xì)化科學(xué)化信息化建設(shè)，做好大數(shù)據(jù)挖掘與資源應(yīng)用，全面服務(wù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善

積極探索達(dá)標(biāo)區(qū)域和非達(dá)標(biāo)區(qū)域的分類施策，組織開展精準(zhǔn)治污試點；研究將特殊時段應(yīng)急減排要求等納入排污許可管理。嚴(yán)格落實“放管服”改革要求，從區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)出發(fā)，優(yōu)化排污許可證內(nèi)容，通過排污許可證將污染防治任務(wù)分解、落實到每個企業(yè)、每個排放口。緊密結(jié)合區(qū)域/流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善需求，優(yōu)化排污許可量核定方法，加快制修訂火電、造紙等一批重點行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測技術(shù)指南及污染防治可行技術(shù)指南編制進(jìn)展，推動構(gòu)建更加科學(xué)完善的排污許可技術(shù)規(guī)范體系。充分利用全國排污許可證管理信息平臺提供的排污許可證執(zhí)行報告、環(huán)境管理臺賬、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)及自動監(jiān)測數(shù)據(jù)等材料，加強對排污單位的依證監(jiān)管，加強執(zhí)行報告和臺賬記錄檢查，檢查排污許可證執(zhí)行報告合規(guī)性、完整性、準(zhǔn)確性，排污許可臺賬記錄的完整性、合理性。推動將排污許可制度執(zhí)行過程中存在的突出問題線索納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察范疇。

3 以建成固定污染源監(jiān)管體系核心制度為目標(biāo)，從三個“全”上發(fā)力，發(fā)展完善排污許可制度

所謂核心，意味著中心、統(tǒng)領(lǐng)和基礎(chǔ)性。構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管體系，意味著排污許可制度在固定污染源監(jiān)管制度體系中的基礎(chǔ)性地位，是固定污染源監(jiān)管體系建構(gòu)的“底座”。

要落實好“核心”二字，從“全覆蓋、全聯(lián)動、全周期”上發(fā)力構(gòu)建排污許可制度。

3.1 深度促進(jìn)生態(tài)環(huán)境管理相關(guān)制度與核心制度的全聯(lián)動

第一，按照新老有別、平穩(wěn)過渡原則，實現(xiàn)環(huán)境影響評價制度與排污許可制度深度銜接。從管理類別的銜接，實現(xiàn)固定污染源建設(shè)項目環(huán)境影響登記表備案與排污登記兩項制度深度融合方面，環(huán)境影響評價審批、排污許可“兩證合一”行政審批制度改革方面，工業(yè)類建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告表與簡化管理排污許可證銜接方面，完善建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批基礎(chǔ)清單，實現(xiàn)環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容全部納入排污許可證方面，環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則與排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范有機銜接方面，推動排污許可制度與環(huán)境影響評價制度深度銜接融合。第二，加強與總量控制制度的銜接。全面落實企事業(yè)單位污染物排放總量控制法定義務(wù)，改革完善固定污染源主要污染物排放總量指標(biāo)管理方式，將符合要求的排污許可證執(zhí)行報告主要污染物實際排放量數(shù)據(jù)作為總量減排核算依據(jù)，將污染物排放量削減要求納入排污許可證。第三，加強與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制度銜接。依法制定加強固定污染源排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見，建立健全依證監(jiān)管執(zhí)法工作機制，規(guī)范依證執(zhí)法監(jiān)管方式、內(nèi)容、信息公開等要求，指導(dǎo)做好排污許可證常態(tài)化執(zhí)法監(jiān)管。第四，加強與自行監(jiān)測制度銜接。明確固定污染源排污單位自行監(jiān)測監(jiān)督要求，完善排污單位自行監(jiān)測信息公開管理規(guī)定，加強對排污單位自行監(jiān)測幫扶指導(dǎo)，強化排污單位落實排污許可證規(guī)定的自行監(jiān)測要求。第五，積極探索與生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計制度及其他環(huán)境管理制度的銜接。深化入河入海排污口設(shè)置管理改革，探索入河排污口設(shè)置與排污許可管理銜接路徑與內(nèi)容。啟動溫室氣體環(huán)境管理與排污許可制度銜接探索研究，積極推動健全溫室氣體排放控制相關(guān)制度，完善重點行業(yè)溫室氣體技術(shù)規(guī)范體系。組織開展危險廢物環(huán)境許可證與排污許可證銜接試點研究。

3.2 對排污單位和環(huán)境要素的全覆蓋

按照“核發(fā)一個行業(yè)，清理一個行業(yè)”要求，規(guī)范排污許可證核發(fā)，監(jiān)督并指導(dǎo)開展已到期排污許可證換證工作，持續(xù)做好新增固定污染源排污許可發(fā)證登記；督促并指導(dǎo)地方對存在問題的排污單位，通過發(fā)放限期整改通知書，逐步實現(xiàn)“規(guī)范一個行業(yè)，達(dá)標(biāo)一個行業(yè)”。落實新修訂的固體廢物污染環(huán)境防治法要求，組織開展工業(yè)固體廢物納入排污許可管理試點，出臺工業(yè)固體廢物排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，積極推動將工業(yè)固體廢物環(huán)境要素依法納入排污許可管理。落實土壤污染防治法要求，將土壤污染重點監(jiān)管單位的土壤污染防治義務(wù)等依法納入排污許可管理。啟動海洋工程納入排污許可管理前期研究。積極探索將環(huán)境噪聲、溫室氣體納入排污許可管理的內(nèi)容和實施路徑。

3.3 貫穿固定污染源監(jiān)管的全周期

啟動重點行業(yè)環(huán)境影響評價、排污許可、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的全閉環(huán)試點研究，基本打通“環(huán)評—許可—執(zhí)法”全鏈條管理體系。制定并實施固定污染源事中事后監(jiān)管行動方案，實現(xiàn)從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管，實現(xiàn)“一套銜接方案、一套登記目錄、一套排放清單、一套測算方法、一套監(jiān)管辦法”“五個一”管理模式。研究制訂許可證達(dá)標(biāo)判定工作方案，推動建立嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系。發(fā)布重點行業(yè)排污許可證執(zhí)法指南，整合企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理要求，明確依證執(zhí)法監(jiān)管內(nèi)容、方式及部門職責(zé)要求等，及時更新“雙隨機”數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)一執(zhí)法尺度、公開執(zhí)法信息、規(guī)范“一證式”執(zhí)法監(jiān)管[3]。

4 結(jié)語

隨著生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系和技術(shù)支撐體系的不斷完善，排污許可制作為固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心制度，還面臨健全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系、加強證后監(jiān)管執(zhí)法、強化基礎(chǔ)保障能力等建設(shè)任務(wù)。隨著現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，以及我們對污染防治與治理認(rèn)識的不斷深入，凝聚中國環(huán)境管理經(jīng)驗與智慧的排污許可制度還將繼續(xù)朝精細(xì)化、法治化、科學(xué)化與信息化道路前進(jìn)，建立在基本制度基礎(chǔ)上的排污許可核心制度將不斷完善，排污許可承載的制度效能還將不斷發(fā)揮。