楊天波 蔣 睿

（1.中國政法大學 北京 100088；2.黃河科技學院 鄭州 450000）

我國的“十四五”規(guī)劃明確提出，要加強公共數(shù)據(jù)開放共享，推動政務信息化共建共用[1]。政務信息的公開與共享，保障公民高效便捷地獲取政務信息，已經(jīng)成為下一個五年規(guī)劃中提高政府數(shù)字化服務水平必須面對的問題。

提供信息服務不僅是圖書館的歷史使命，更是在信息化社會圖書館應承擔的新的時代任務。為了使公民更好地參與國家管理，必須讓公民通過便捷有效的渠道，準確快捷地獲取政務信息，而圖書館理應肩負起為公民提供政務信息的重要職責。2019年修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》第25條特別明確了“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館、政務服務場所設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人和其他組織獲取政府信息提供便利”。這就從法律層面確認了行政機關、圖書館和公民個人三方在公民信息獲取體系中的重要地位。

進入信息化時代后，信息資源共享成為新時代的核心特征，如何在完善高效的信息共享體系中對行政機關、圖書館和公民個人進行準確定位，協(xié)調(diào)好三者之間的關系，從而充分保障公民政務信息獲取的權利，將成為圖書館更好服務大眾的重要課題。

1 “政務信息”的概念辨析

“政務信息”和“政府信息”相伴產(chǎn)生于20世紀80年代，隨著全國政府系統(tǒng)信息工作的開展，開始見于政府內(nèi)部的報刊、內(nèi)參和資料中，與之同時出現(xiàn)的概念還有“黨政機關信息”“政府部門信息”“辦公部門信息”[2]。1986年，河北、湖北和遼寧三省政府的信息工作者在武漢籌備全國省級政府信息網(wǎng)絡的年會上，正式提出把“政府信息”稱為“政務信息”，自此，“政務信息”這一概念開始在社會上普遍使用，多次出現(xiàn)在中央領導人講話、中央和地方政府部門發(fā)布的規(guī)范性文件中。1998年全國省級政務信息網(wǎng)絡第三次年會研討了政務信息的定義為“反映政府主體工作運轉情況及為政府領導決策和指揮工作所需要的信息稱之為政務信息”[3]。

而“政府信息”正式見諸于法律法規(guī)中，源于2007年公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，在《條例》中明確對“政府信息”做出如下界定：是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

通過對比二者定義發(fā)現(xiàn)，“政府信息”的構成有著諸多限定條件，包括主體要素、職能要素、產(chǎn)生或是來源要素；而“政務信息”則只需符合兩個特征，能夠反映政府主體工作運轉情況及為政府領導決策和指揮工作所需要。其次，從內(nèi)容角度來看，有學者認為政務信息則可以理解為政務活動所涉及的信息資源的集合，它既包括信息的內(nèi)容資源，還包括與之相關的人員信息、設備信息、系統(tǒng)信息和技術信息等[4]。而政府信息則僅限于行政活動涉及的信息內(nèi)容本身。信息資源通常從廣義和狹義兩方面來解讀，狹義的信息資源僅指信息內(nèi)容本身，廣義的信息資源除所處理的信息本身外，還包括與信息相關的人、設備、系統(tǒng)和技術等[5]?！罢招畔ⅰ备鼉A向于廣義的信息資源，“政府信息”屬于狹義上的信息資源。此外，學界在對“政務公開”概念的研究中，認為“政務公開”存在廣義、狹義和綜合三種意義上的理解[6]38。狹義上將政務公開限定于政府公共行政事務管理公開的做法是不夠全面的，由于目前在實踐中存在泛行政化的趨勢，所以將政黨黨務、政府事務、公共服務部門的公權力行使納入政務公開，這樣一種綜合意義上的解讀，更能體現(xiàn)民主與法治的原則，以加強對以上諸領域的公權力進行監(jiān)督和制約[6]39。由此，可以初步認為，“政府信息”是一種狹義意義上的“政務信息”，“政務信息”的范圍應當比“政府信息”更廣泛。

在實踐中，“政府信息”見于行政法規(guī)的表述中，而“政務信息”見于國務院發(fā)布的一些規(guī)范性文件中。政府信息是目前明確的法律概念，而政務信息是一個政策上的概念。正因如此，“政府信息”的界定，將直接確定信息公開范圍，同時會課以行政機關相應的法律義務，所以目前對“政府信息”的認定依然是謹慎和保守的。在政府信息公開中存在一類可以不予公開的情形，經(jīng)常會將政府信息的認定帶入一個難以界定的灰色地帶。例如行政機關內(nèi)部事務信息、過程性信息、行政執(zhí)法案卷信息等，在實踐中認定這些信息是否屬于政府信息存在一定困難，有時需要結合其內(nèi)容、效力以及與政府部門職能的關聯(lián)性等多重因素進行綜合判斷，但這樣操作可能給行政機關以不屬于政府信息為由推諉留下空間?！罢招畔ⅰ弊鳛橐粋€外延更廣的概念，優(yōu)勢在于能對公民信息獲取權進行概括性容納或是兜底，但如果具體適用于實踐中，如何進一步解析、分類從而實現(xiàn)精準認定依然是一個難題，留待學界進一步探索。

綜上所述，文章針對公民信息獲取權問題，暫時采用外延范圍更廣泛的“政務信息”，一方面為日后擴大政府信息公開的范圍留下空間，另一方面更符合進一步保護公民信息獲取權的理念導向。

2 以知情權為核心的政務信息獲取權

政務信息公開是行政公開的重要要求，如今已經(jīng)成為世界各國建設法治國家的重要原則。在普通法系國家，美國通過頒布并多次修訂《信息自由法》，推動了美國信息公開運動的發(fā)展[7]；在大陸法系國家，以建立“透明政府”為目標的意大利，將政務信息公開下的政府稱作“玻璃房中的行政機關”，致力于保護公民的行政信息獲取權。即使在信息公開領域保持審慎態(tài)度的德國，其開放程度不及歐盟其他成員國，但依然以“公民請愿權”作為憲法基礎保護公民獲取知悉行政機關信息的權利[6]364。而在我國，政府信息公開是人民主權這一憲法性原則在國家行政領域的具體體現(xiàn)[8]，2007年公布的《中華人民共和國信息公開條例》便是這一階段性成果的體現(xiàn)。

這一成果得以落地，除了實踐中的需求，還源于學界對于知情權持續(xù)不斷的討論。政務信息的知悉與獲取在學理上以知情權為基礎，傳統(tǒng)信息權主要在于保障個人不受阻隔地獲取政府所掌握的公共信息，由此來實現(xiàn)公眾對公共事務的有效參與和對政府活動的有效監(jiān)督，這項權利在美國相關法律中被具體概括為知情權[9]。在此之前我國關于知情權的呼聲很高，不論是要求知情權入憲，或是要求將知情權制度化，將知情權從一個法學概念轉化成為法律概念，一直是學界的熱點。知情權應該以什么形式、什么性質(zhì)的實體權利呈現(xiàn)在公眾面前，成為爭論的重點。而《條例》的公布，標志著關于知情權的努力取得了初步成效，但作為主角的知情權，卻不見蹤影，這其中可能是由于受到中國立法和司法實踐中種種客觀因素的影響。

其一，在我國憲法基本權利體系未做大的改變的前提下，作為行政法規(guī)的《條例》不能超越憲法的框架創(chuàng)設新的權利。其二，縱觀其他各國的立法實踐，雖然知情權作為人權不斷出現(xiàn)在一些國際公約和宣言中，但在各國立法例中真正出現(xiàn)的卻很少。其三，知情權如果要轉化成為法律概念，往往需要法學概念經(jīng)過個體選擇、群體共識并最終被立法吸納[10]。這個過程并不是一蹴而就的，就現(xiàn)階段而言，知情權的內(nèi)涵、外延和邊界還無法確定，所以《條例》并未直接吸收知情權這一表達，而采用概括加列舉的方式相對更為穩(wěn)妥。

在2019年《條例》修訂后，知情權仍未出現(xiàn)在法律文本中，但相較于2007年的《條例》，這次重要修改依然可以用知情權理論進行解釋，而且，這種解釋可以將整個信息公開體系放入一個更加合適的架構中。2019年修訂后的《條例》取消了對信息公開申請人的限制,廢除了“自身特殊需要”作為申請政府信息公開的前提。以往舊《條例》規(guī)定的“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，一直飽受詬病，經(jīng)常成為行政機關借故不公開的理由。而學界通過將知情權賦予主觀權利和客觀秩序的特征，將過去“自身特殊需要”解釋為主觀權利面向，將修改后的取消限制解釋為客觀秩序面向，并將知情權理論完美嵌入其中。在中國的信息立法中，知情權雖從未正式登臺，但一直是推動立法進展的重要隱線，而且是信息公開體系中公民政務信息獲取權的最重要的理論基礎。

3 政務信息獲取權的兩種面向

作為信息公開核心權利的知情權，它既不在憲法規(guī)定的基本權利之列，也并未被法律法規(guī)所明確規(guī)定，僅在一些內(nèi)部規(guī)范性文件或地方政府規(guī)章中被提及[11]147。知情權的性質(zhì)該如何認定有著不同說法，例如，早期有學者認為知情權是一個高度抽象的關于公民獲知信息的一般權利的統(tǒng)稱[12]，之后也有學者認為知情權是與其他基本人權密切相關的獨立權利[13]1，但都普遍接受其具有基本權利的特征，知情權的發(fā)展切合人權本質(zhì)，是一項基礎性人權[14]。雖然學界賦予知情權基本權利性質(zhì)，但這一努力在實體法中的進展卻困難重重。

首先，在國家和市民社會二元分化下，基本權利的目的在于防止國家公權力對公民自由的侵害，形成以防御功能為主的基本權利體系[15]。而公民對政府活動的知情與監(jiān)督是實現(xiàn)自身防御公權力的前提，知情權成為公民實現(xiàn)自身權益防護的有效手段。同時，隨著20世紀以來行政權的擴張，行政活動呈現(xiàn)出一種泛行政化的趨勢，尤其是基于公共權力的行政權擴張強化了其干預公民生活的隱蔽性[16]，這種趨勢逐漸模糊了公民個人自由的邊界，而知情權的價值在于幫助公民確定個人自由的輪廓。

其次，知情權應是從自由權延伸出的應有之義?！稇椃ā返?5條規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”。學界認為，公民行使這六項憲法規(guī)范確認的自由權時，其基本前提是能夠獲取足夠的信息以做出行動的判斷[11]149，所以知情權應是實現(xiàn)自由權的必要前提。

最后，參考域外立法實踐，從國際法層面來看，如聯(lián)合國第59號決議，稱“信息自由是一項基本人權，也是聯(lián)合國所追求的所有自由的基石”[13]8。還有《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》等。從國內(nèi)法層面來看，德國、瑞典、葡萄牙、俄羅斯等已明確將其作為一種憲法性權利[17]。

雖然在立法層面沒有創(chuàng)設新的權利類型，但是可以將知情權作為具有基本權利性質(zhì)的權利來看待，并以此構建以主觀權利為基礎的政務公開請求權體系。如果肯定了知情權具備憲法基本權利的性質(zhì)，則在此基礎上的邏輯展開便會順理成章。

參照德國憲法的理論與實踐，基本權利被認為具有“主觀權利”和“客觀法”的雙重性質(zhì)[18]。在主觀權利面向上，個人享有向國家主張的個人請求權；而在客觀法面向上，基本權利要求公權力必須遵循客觀價值秩序，窮盡行政機關所能幫助公民實現(xiàn)基本權利的內(nèi)容。而知情權在這兩個方面均體現(xiàn)出重要價值。在舊《條例》中規(guī)定的“自身特殊需要”以“自身”為前提，代表著行政相對人獲取政府信息的目的只能是為了滿足自己的需要，“這一限定將政府信息獲取權直接定性為一種 ‘主觀權利’”[19]。按照毛雷爾給出的定義，“主觀公權利——從公民的角度看——是指公法賦予個人為實現(xiàn)其權益而要求國家為或者不為特定行為的權能”[20]，由于政務信息獲取權是行政法規(guī)所賦予，通過公民個體為自身利益而向國家主張請求權而獲得，符合現(xiàn)代公法意義上的“主觀公權利”概念[21]。而在修訂后的《條例》中，公民不需要證明基于自身利益而申請，也有可能涉及他人或是公共利益而提出申請，此時的信息公開便符合維護客觀價值秩序的特征，“信息公開制度作為客觀法上的制度的意義在于，通過公開行政信息，使行政置于國民控制之下，以此實現(xiàn)公共利益，因此可以說信息公開制度是以實現(xiàn)公益、實現(xiàn)民主為目的的制度”[22]。由此可見，我國目前的信息公開立法有著明確的公益性質(zhì)的導向，因此在這場由傳統(tǒng)權利向主觀權利兼具客觀秩序的轉向中，以知情權作為理論基礎的政務信息獲取權也應擁有主觀權利和客觀秩序的雙重屬性。

4 政務信息獲取權體系的多元結構

4.1 圖書館的公益服務體現(xiàn)客觀秩序價值

公共圖書館的服務宗旨與政務信息獲取權在客觀秩序價值上是一致的，其公益屬性成為圖書館保障公民政務信息獲取權的理論基礎。中國圖書館學會發(fā)布的《圖書館服務宣言》的第1條就指出：“圖書館以公益性服務為基本原則?！倍吨腥A人民共和國公共圖書館法》將圖書館設立的目標確定為免費為社會公眾提供信息資源，保障公民基本文化權益。這表明公共圖書館的服務宗旨與公民政務信息獲取權的客觀秩序價值相同，都以維護公益為宗旨，其公益屬性具體表現(xiàn)為以下幾點。

第一，平等服務每個人體現(xiàn)圖書館服務人民大眾的公益本質(zhì)。由聯(lián)合國教科文組織通過、國際圖聯(lián)修訂的《聯(lián)合國教科文組織公共圖書館宣言（1994）》中提到：“每一個人都有平等享受公共圖書館服務的權利，而不受年齡、種族、性別、宗教信仰、國籍、語言或社會地位的限制。”而且，公共圖書館重視維護弱勢群體的利益，圖書館所提供的文獻信息應該無差別地由社會的每個成員共同享用[23]。這都表明公共圖書館始終致力于讓每一位公民平等地享受其信息服務。

第二，以無償服務為主的非營利模式彰顯公共圖書館的公益特征。歷史上，西方圖書館界曾對公共圖書館收費或是免費進行過討論。但《公共圖書館宣言》在1972年和1994年經(jīng)歷過兩次修改后，政府費用支持、免費服務等精神依然在新的宣言中有所體現(xiàn)[24]。在我國，公共圖書館得到國家立法專項支持，圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，公共圖書館建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級政府預算。

第三，以人為本的理念追求保障圖書館公益服務的質(zhì)量。在圖書館建設上，其地理位置、結構設計、布局和環(huán)境等都將以人為本作為前提。圖書館的業(yè)務和服務，也是在用戶的需求中產(chǎn)生, 在不斷順應用戶的需求中得到發(fā)展的[25]。

4.2 政府數(shù)據(jù)開放視野下圖書館的職能定位

作為公益事業(yè)單位的公共圖書館在政府數(shù)據(jù)開放中承擔著更重要的職能。我國“十四五”規(guī)劃提出：“擴大基礎公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放，探索將公共數(shù)據(jù)服務納入公共服務體系”，公共圖書館作為公共數(shù)據(jù)重要的存儲者和提供者，需要重新審視其在政府數(shù)據(jù)開放背景下的職能定位，發(fā)揮其應有作用。

以往單純強調(diào)政府有信息公開義務，公民享有信息獲取權，并未體現(xiàn)包含圖書館在內(nèi)的信息資源服務提供者的重要地位，弱化了圖書館在信息公開中的作用。同時，在以往圖書館自身建設中，公共圖書館沒有足夠重視政務信息公開的價值，沒有充分開發(fā)與利用政務信息資源。例如許多圖書館沒有政府機構或職能部門的網(wǎng)站鏈接，政府信息資源的特色數(shù)據(jù)庫建設不完善，政府信息資源數(shù)據(jù)庫的采集不充分，許多圖書館不重視收藏政府出版物，沒有設立單獨的政府出版物閱覽室[26]，這些都反映出圖書館在信息公開中還有更多可作為的空間。

政務信息獲取權體系是一個多元開放的結構，要將以維護公共利益、保障公眾知情權的更多主體納入進來。作為信息資源提供者代表的圖書館，可以積極融入這一體系中，而不僅僅是作為信息公開的一個場所或者是公民獲取信息的一個窗口，應努力成為信息公開中除政府、公民個人之外重要的協(xié)助力量，形成一個以政府主動公開和公民申請公開相結合，圖書館提供助力，聯(lián)合公民形成對政務信息公開共同監(jiān)督的多元體系。

4.3 政務信息獲取權多元體系的重要價值

公民政務信息獲取權體系有著雙重意義，對于政務信息公開而言，它有利于保障公民個人的政務信息獲取權；對于圖書館而言，它可以形成一種良性互動，促進圖書館的發(fā)展。

目前許多公共圖書館在政務信息獲取方面發(fā)揮的作用并沒有得到足夠體現(xiàn)，公民有知悉政府活動的意愿，但通常不了解信息獲取的渠道，一般只會通過政府網(wǎng)站進行簡單查詢。因此，圖書館可把政府信息公開作為提高圖書館社會地位的良好機會，重視與政府合作，通過積極參與政府信息公開活動，完善政府信息資源網(wǎng)的建設、增加政府信息出版物、優(yōu)化信息共享資源體系建設等，努力滿足公民對政務信息獲取的需求，提高圖書館在公眾心目中的地位。

圖書館在保障公民政務信息獲取權方面有著天然的優(yōu)勢。圖書館作為提供國家文獻信息服務的公益性機構，承擔著重要的社會職能和行政輔助職能。作為法定的政府信息公開查閱場所，圖書館除了因其信息資源提供者身份所擁有的服務設施和技術方面等優(yōu)勢外，更重要的是圖書館相對于其他政務信息獲取渠道還有著體系優(yōu)勢?！案骷壒矆D書館遍布全國各地，形成了完善的覆蓋體系，能夠通過信息服務平臺和自有政務服務場所等渠道為公眾提供政府信息，并接受公眾的意見及時反饋給政府，形成政府—圖書館—公眾—圖書館—政府這樣交互式的狀態(tài)”[27]。在信息公開體系中公民個人處于弱勢，而圖書館作為在信息公開環(huán)節(jié)與行政機關對接的機構，可以成為協(xié)助公民強化獲取信息這一方的力量，尤其是在目前建立開放數(shù)據(jù)社會的大背景下，通過加強圖書館共享體系建設，形成圖書館信息公開過程中的監(jiān)督合力，將會有力促進公民政務信息獲取權的實現(xiàn)。

5 圖書館信息共享對政務信息獲取權的保障

圖書館是政務信息公開中的重要一環(huán)，加強圖書館保障公民信息獲取權實現(xiàn)的有效途徑是公民、各級圖書館、各區(qū)域圖書館聯(lián)合起來，形成對政務活動的合力監(jiān)督。目前各級政府和各政府部門通常通過本部門網(wǎng)站單獨公開政務信息，不僅不利于公民獲取信息，某種程度上相當于政務信息公開被分割成信息的孤島，而圖書館政務信息共享體系則是讓這些政務信息的“孤島”連接起來的橋梁。

5.1 完善圖書館政務信息共享體系

新中國成立以來，全國先后建立了許多以公共圖書館為重心的區(qū)域性中心圖書館委員會，21世紀初，國家又實施了以公共圖書館為核心的全國文化信息資源共享工程，強化了信息時代圖書館的服務功能。特別是《中華人民共和國公共圖書館法》第48條明確指出：“國家支持公共圖書館加強與學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館的交流與合作，開展聯(lián)合服務?！边@些都為圖書館政務信息共享體系的建設提供了有力的組織支撐和法律保障。圖書館應繼續(xù)強化政務信息服務平臺的作用，為此，可以先在一定的行政區(qū)域內(nèi)成立政務信息服務聯(lián)盟工作小組，對各成員單位統(tǒng)一安排部署，有計劃有步驟地開展工作；同時，建立工作考核機制，最大限度地調(diào)動行業(yè)人員的創(chuàng)新精神和工作積極性，形成共建共享體系的內(nèi)生動力；還可以制定統(tǒng)一的工作程序和技術標準；在充分調(diào)研的基礎上，充分考慮到各成員館的優(yōu)勢與不足，明確功能定位，制定出一個各成員都認可的、科學合理的發(fā)展目標。

5.2 多渠道籌措資金，保障持續(xù)投入

地方政府應加大資金投入力度，同時爭取上級有關部門的資金支持，切實做到?？顚Ｓ?，確保共享聯(lián)盟正常運轉。同時，也要重視社會投資，《中華人民共和國公共圖書館法》第6條規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈，并依法給予稅收優(yōu)惠?！痹诖藯l規(guī)定的基礎上，通過減、退稅措施來吸引社會上的資金投入。圖書館共享體系要廣泛開展宣傳，吸引社會關注，以此來爭取更多的社會支持。此外還要創(chuàng)新工作思路，提升自身實力，探索嘗試文化產(chǎn)品的開發(fā)以獲得適當商業(yè)收入。

5.3 加強政務服務平臺及團隊建設

首先，廣開渠道征集各類傳統(tǒng)文本及電子數(shù)據(jù)政務文件資料，搞好政務信息資源數(shù)據(jù)庫基礎建設。其次，建設方便查詢的專題閱覽平臺，優(yōu)化圖書館政務信息專題閱覽室環(huán)境及網(wǎng)上專題服務快捷通道。最后，還需要組建一支服務意識強、專業(yè)水平高的政務信息服務團隊。

5.4 強化政務信息服務專業(yè)培訓

“資源共享是服務共享的物質(zhì)基礎；服務共享是資源共享的未來發(fā)展趨向，更是資源共享所要達到的理想目標?！盵28]在這里，自身服務能力是關鍵。圖書館正處于轉型時期，其政務信息服務工作要改變培訓模式，針對政務信息公開的需求，通過不同的途徑開展專職專項培訓，不斷提高館員的服務知識和技能（尤其是公共數(shù)據(jù)數(shù)字化背景下，政務信息公開的相關服務知識和技能）。服務人員要具備一些比較專業(yè)的獨特技能，比如信息分析、咨詢檢索等知識技能以及對政務信息需求者群體及個體需求差異的應對方式等。特別是在政務信息公開的背景下，更強調(diào)公眾參與，要重視公眾體驗，消除公眾政務信息獲取上的障礙，真正做到“圖書館應當向用戶主動宣傳其服務，應當尋找方法將用戶所需的文獻提供給他們，而不是讓人們到圖書館去找”[29]，總之要抓住“服務”這個核心關鍵點，把圖書館自身及圖書館共建共享機制的優(yōu)勢體現(xiàn)出來。

6 結語

“十四五”規(guī)劃中提到的公共數(shù)據(jù)開放共享、政務信息共建共用的愿景，需要政務信息獲取體系中各方的共同努力才可實現(xiàn)。這個體系并非政府和公民之間權利與義務的二元結構，而是包含行政機關、公民個人和圖書館三方主體。從行政機關角度而言，應當以維護公民知情權作為邊界，劃定行政機關行使公權力的范圍；從公民角度出發(fā)，要積極行使法律賦予的權利，積極參與到政務信息獲取體系中，監(jiān)督行政機關的政務活動；而圖書館作為重要的第三方，同樣扮演著不可或缺的角色，應充分發(fā)揮其提供信息服務的職能，建立完善的信息資源共享體系，協(xié)助公民獲取政務信息，共同保障公民政務信息獲取權。