郝朝軍 懷保民 邢 燕

（1.山東建筑大學(xué)圖書館 濟(jì)南 250101； 2.山東建筑大學(xué)人事處 濟(jì)南 250101）

圖書館事業(yè)治理體系與治理能力研究屬于宏觀圖書館學(xué)范疇。圖書館事業(yè)（librarianship）是國家按照社會(huì)發(fā)展需要而組織興辦的各級(jí)各類圖書館的總和，是整個(gè)社會(huì)的有機(jī)組成部分，是關(guān)于圖書館事業(yè)發(fā)展的政策、法律、制度、觀念與機(jī)構(gòu)設(shè)置的總稱。陳源蒸認(rèn)為：“怎樣辦好一個(gè)具體的圖書館，固然需要從微觀上研究一系列具體技術(shù)問題，但必須有宏觀的指導(dǎo)與控制，否則必然影響圖書館的社會(huì)作用的良好發(fā)揮。”[1]考察單個(gè)圖書館的發(fā)展，應(yīng)該從整個(gè)事業(yè)的發(fā)展來觀察。宏觀圖書館學(xué)使研究者避開了微觀圖書館學(xué)的有限眼光，開拓了圖書館學(xué)研究的廣闊視野，圖書館學(xué)研究要把圖書館放到圖書館事業(yè)的整體中來考察，把圖書館事業(yè)納入整個(gè)社會(huì)和國家的系統(tǒng)中來審視。因而，對(duì)圖書館的研究可簡單劃分為微觀和宏觀兩個(gè)層面。本研究就是以圖書館事業(yè)為研究對(duì)象，把圖書館和各層面制度之間的相互聯(lián)系作為一個(gè)整體進(jìn)行考察。十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“完善城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)文化資源配置，推動(dòng)基層文化惠民工程擴(kuò)大覆蓋面”，這為圖書館事業(yè)的治理目標(biāo)指明了方向；《決定》還指出，“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)協(xié)調(diào)”，“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”。這為完善圖書館理事會(huì)、圖書館學(xué)會(huì)的治理功能和加強(qiáng)圖書館行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)研究注入了新動(dòng)力。圖書館事業(yè)作為整個(gè)社會(huì)的有機(jī)組成部分，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，《決定》為圖書館事業(yè)治理與制度建設(shè)提供了重要遵循，為我國圖書館事業(yè)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。宏觀圖書館學(xué)是中國圖書館學(xué)的重要組成部分，深入研究圖書館事業(yè)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，將進(jìn)一步豐富和發(fā)展宏觀圖書館學(xué)。

1 面向現(xiàn)代化強(qiáng)國的中國圖書館事業(yè)的治理目標(biāo)

1.1 圖書館服務(wù)普遍均等全覆蓋的治理目標(biāo)

中國圖書館事業(yè)至今已有一百多年的歷史。改革開放以來，我國圖書館事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了令人矚目的成就?；仡欉@些歷史，通過《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國圖書館年鑒》繪制出數(shù)表，列出一個(gè)個(gè)數(shù)字，各項(xiàng)指標(biāo)無不見證著當(dāng)代中國圖書館事業(yè)的輝煌。新中國成立70多年的偉大功績，使人充滿了對(duì)未來圖書館事業(yè)發(fā)展的美好憧憬、前進(jìn)的動(dòng)力和信心。

十九大報(bào)告作出了“從二〇二〇到本世紀(jì)中葉可以分兩個(gè)階段”的戰(zhàn)略安排，并提出了第一個(gè)階段，從二〇二〇年到二〇三五年，“基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”的具體要求，指出我們已處在“開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍”的新階段。站在歷史的新起點(diǎn)上，我國圖書館事業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到終點(diǎn)，無論是圖書館數(shù)量還是整體質(zhì)量都還有很大的發(fā)展空間，國家、社會(huì)和圖書館人面臨著推動(dòng)圖書館事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的艱巨任務(wù)。2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出了“逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”的任務(wù)。此后制定的兩個(gè)“五年規(guī)劃綱要”延續(xù)了這一任務(wù)，其中《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出“建立健全公共文化服務(wù)體系”。《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步提出“推進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。完善公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)基層文化服務(wù)能力建設(shè)”。為了落實(shí)國家規(guī)劃綱要提出的各項(xiàng)任務(wù)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后發(fā)布了3個(gè)“文化發(fā)展規(guī)劃綱要”，進(jìn)一步細(xì)化了“五年規(guī)劃綱要”提出的圖書館事業(yè)和公共文化發(fā)展任務(wù)?！秶摇笆晃濉睍r(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》第一次以規(guī)劃的形式對(duì)文化事業(yè)的任務(wù)切塊打包，充分體現(xiàn)了國家對(duì)文化事業(yè)的重視和規(guī)范化管理。它明確提出“縣（市）圖書館逐步實(shí)行分館制，豐富藏書量，形成統(tǒng)一采購、統(tǒng)一編目的圖書配送體系，充分發(fā)揮縣圖書館對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村圖書室的輻射作用，促進(jìn)縣、鄉(xiāng)圖書文獻(xiàn)共享”?！秶摇笆濉睍r(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確了圖書館事業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)：“完善覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實(shí)用高效的公共文化服務(wù)體系”，“加強(qiáng)縣級(jí)文化館和圖書館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、村文化室建設(shè)”?！秶摇笆濉睍r(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》指出：“健全各級(jí)各類公共文化基礎(chǔ)設(shè)施。立足實(shí)際，注重實(shí)效，做好公共文化館、圖書館、博物館、美術(shù)館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）綜合性文化服務(wù)中心等的規(guī)劃建設(shè)?！薄耙钥h級(jí)圖書館、文化館為中心推進(jìn)總分館制。推進(jìn)公共文化設(shè)施免費(fèi)開放?！?/p>

從“十二五”開始，國家對(duì)圖書館事業(yè)的發(fā)展作出專門規(guī)劃，體現(xiàn)了圖書館事業(yè)在公共文化服務(wù)體系中的獨(dú)特作用，也進(jìn)一步明確了圖書館事業(yè)的現(xiàn)實(shí)狀況和目標(biāo)任務(wù)。2013年文化部審定的《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出：“公共圖書館事業(yè)發(fā)展在總體上還滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還不能滿足社會(huì)公眾日益增長的精神文化需求，與全面提供公益性、基本性、均等性和便利性的圖書館服務(wù)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系，全面提高全民族文明素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)文化大發(fā)展大繁榮的要求還不相適應(yīng)?！?015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》指出：“與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人民群眾日益增長的精神文化需求相比，與基本建成公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)要求相比，公共文化服務(wù)體系建設(shè)水平仍然有待提高?！?017年文化部發(fā)布的《“十三五”時(shí)期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、服務(wù)高效、惠及全民的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。

綜上所述，從中央有關(guān)文件對(duì)我國圖書館事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r作出的準(zhǔn)確判斷和對(duì)面臨的工作任務(wù)作出的連續(xù)安排可以看出，普遍均等全覆蓋的圖書館服務(wù)是我國圖書館事業(yè)治理的總目標(biāo)。我們距離這個(gè)目標(biāo)還有不小的差距。

1.2 公共圖書館數(shù)量的翻番可作為測量圖書館事業(yè)治理目標(biāo)的可視化工具

中國圖書館事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的任務(wù)內(nèi)容是多方面的，有些任務(wù)目標(biāo)難以量化，但也有些內(nèi)容可以通過數(shù)值來反映其現(xiàn)存總量和發(fā)展增量，比如館藏資源的總藏量和增量、館舍機(jī)構(gòu)的總量和增量、在編工作人員的總量和增量等。但從“真正普遍均等的公共圖書館服務(wù)依賴合理的布局標(biāo)準(zhǔn)和基于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的100%的覆蓋率”[2]來看，公共圖書館是公共文化服務(wù)體系的節(jié)點(diǎn)，其數(shù)量在圖書館事業(yè)的各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)中居于主導(dǎo)地位，具有標(biāo)桿作用。確定圖書館數(shù)量的基數(shù)，規(guī)劃發(fā)展增量，聚焦這項(xiàng)指標(biāo)作為圖書館事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)，將會(huì)帶動(dòng)其他各項(xiàng)指標(biāo)的發(fā)展。這也是一種抓主要矛盾的方法，我國“三步走”的戰(zhàn)略安排是應(yīng)用這種方法的典范。改革開放以后，國家對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出“三步走”的戰(zhàn)略安排，十九大報(bào)告指出，人民生活總體上達(dá)到小康水平這個(gè)目標(biāo)已提前實(shí)現(xiàn)。這說明將可以量化的經(jīng)濟(jì)總量作為“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的核心要素，既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的有效手段，也是測量整體小康社會(huì)水平的可視化工具。

中國圖書館事業(yè)滯后于“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，究竟滯后到什么程度？“建設(shè)水平有待提高”，究竟需要提高到什么水平？有沒有可視化的測量手段和工具？如何選擇用于精確計(jì)算的具有代表意義的工具手段？程煥文先生指出：“現(xiàn)在的問題不是圖書館建大了，而是太少了，中國人均擁有的圖書館數(shù)量和面積與中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都嚴(yán)重失調(diào)。”“如果圖書館的建設(shè)不能夠翻番的話，那么能叫實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)嗎？”[3]1980年我國擁有1 732座公共圖書館，1990年2 527座，2000年2 677座，2010年2 884座，2018年3 176座。2018年美國公共圖書館的數(shù)量是16 568座[4]。日本的國土面積不及我國云南省，2008年有公共圖書館3 165座[5]。我國公共圖書館的數(shù)量雖有大幅增長，但至今沒有翻一番。1985—2015年，我國公共圖書館機(jī)構(gòu)數(shù)量的年均增長率為0.98%。參照此增長率，以我國2015年擁有的3 139座圖書館為基數(shù)，要達(dá)到2016年美國公共圖書館的數(shù)量16 536座（其中公共圖書館總館8 895座，分館7 641座），需要170多年[6]。然而，2015—2018年間，我國公共圖書館的年均增長率已回落至0.39%。如果以1980年我國擁有的圖書館數(shù)量為基數(shù)，即便翻三番也只有13 856個(gè)，仍然達(dá)不到美國公共圖書館的數(shù)量。我國的人口數(shù)量是美國人口數(shù)量的4倍多，國際圖聯(lián)要求每5萬人應(yīng)該配備一座圖書館，發(fā)達(dá)國家平均兩三萬人有一座圖書館，而美國每2 500人就擁有一座圖書館[7]。2018年底我國有39 945個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）[8]，即便以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位設(shè)置圖書館，依據(jù)2018年我國的人口數(shù)量，平均3.5萬人才擁有一座圖書館。由此可見，擁有3萬多座布局合理的公共圖書館應(yīng)該是我國圖書館事業(yè)的治理目標(biāo)。如果改革開放一開始，我國圖書館事業(yè)就有這樣明確的治理目標(biāo)，并與“三步走”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進(jìn)的話，到2020年底，我國公共圖書館的數(shù)量應(yīng)該達(dá)到2.8萬個(gè)?？紤]到我國圖書館發(fā)展起步晚，歷史欠賬多，在補(bǔ)足1980年圖書館翻番起步基數(shù)的基礎(chǔ)上，我國公共圖書館實(shí)際應(yīng)該達(dá)到的數(shù)量與我國需要3萬座布局合理的公共圖書館理論模型是完全一致的。目前我國圖書館事業(yè)的治理已經(jīng)顯露了實(shí)現(xiàn)這一宏偉發(fā)展目標(biāo)的意向?！蛾P(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，今后主要依托符合條件的縣級(jí)圖書館為總館，在鄉(xiāng)村兩級(jí)基層綜合性服務(wù)中心設(shè)置圖書館分館，“有條件的地方可以探索總館統(tǒng)一管理或參與管理各分館人財(cái)物”。這可以看作我國以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為支點(diǎn)，逐步建立3萬座公共圖書館治理目標(biāo)的最初藍(lán)圖。由于條件的限制，這一輪建設(shè)的圖書館分館大多都是功能單一的圖書室，《中華人民共和國公共圖書館法》也把縣級(jí)以下圖書館分館定義為圖書室，第十四條指出：“地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的綜合服務(wù)設(shè)施設(shè)立圖書室，服務(wù)城鄉(xiāng)居民。”值得注意的是，公共圖書館建設(shè)與基層文化站中的圖書室建設(shè)不屬于同一個(gè)話語體系[9]?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒》至今也未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）圖書室作為規(guī)范的公共圖書館納入統(tǒng)計(jì)范圍。不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站還是依托其建立的圖書室，都無法發(fā)揮專業(yè)化圖書館的功能，因而也無法提供普遍均等的圖書館服務(wù)[10]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書室屬于準(zhǔn)圖書館，為下一階段我國實(shí)現(xiàn)圖書館布局合理、數(shù)量合適的治理目標(biāo)奠定了一定基礎(chǔ)，可被視作我國圖書館事業(yè)發(fā)展治理目標(biāo)的雛形。圖書室向圖書館發(fā)展面臨著專業(yè)化改造的法律、政策、理念、落實(shí)等諸多層面的困難[11]，需要持續(xù)不斷地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書室進(jìn)行專業(yè)化改造，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。綜上所述，有關(guān)政策、法律對(duì)我國圖書館事業(yè)規(guī)模治理目標(biāo)的表達(dá)還是比較模糊的；但理論與實(shí)踐都清楚地傳遞出我國圖書館規(guī)模治理的目標(biāo)走向：需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）圖書室的終極發(fā)展目標(biāo)是圖書館，需要利用翻番工具，確定我國圖書館事業(yè)治理的步驟，加大將圖書室改造為圖書館的力度，盡早將其納入公共圖書館翻番工具的測量范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)圖書館建設(shè)規(guī)模和布局合理的治理目標(biāo)，以提高普遍均等的圖書館服務(wù)覆蓋率。

1.3 圖書館覆蓋率決定著持證率和閱讀率

圖書館覆蓋率低，普遍均等的圖書館服務(wù)保障水平自然低，而保障水平低則導(dǎo)致持證率和閱讀率低，反之亦然[12]。覆蓋率是圖書館事業(yè)“臨界水平”的重要標(biāo)志，圖書館覆蓋率如果達(dá)不到臨界水平，就無法形成圖書館的社會(huì)影響力、資源吸引力與對(duì)讀者的吸引力,投入就不能產(chǎn)生應(yīng)有的服務(wù)效果和效率。臨界水平就是圖書館能夠形成持續(xù)吸引公眾利用的保障水平[13-14]。雖然覆蓋率、持證率和閱讀率三者互相聯(lián)系、互相影響，但從矛盾的兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論來分析，覆蓋率仍然處于支配地位，是主要矛盾和矛盾的主要方面。由此可見，中國圖書館事業(yè)現(xiàn)代化治理的任務(wù)非常繁重，構(gòu)建現(xiàn)代化的治理體系和發(fā)展現(xiàn)代化的治理能力契合中國圖書館事業(yè)的現(xiàn)實(shí)狀況，非常及時(shí)且很有必要。

2 圖書館事業(yè)對(duì)教育改革和科技自主創(chuàng)新的重要作用

文化、科學(xué)、教育和體育是互相影響、互相滲透、互相聯(lián)系的整體，在《中國圖書館分類法》中這些學(xué)科一同被列為G大類。G大類對(duì)社會(huì)發(fā)揮作用的大小有賴于各項(xiàng)事業(yè)之間的均衡關(guān)系，這種均衡關(guān)系就像一個(gè)完整的木桶。作為文化核心組成部分的圖書館事業(yè)由于不是科技發(fā)明、技術(shù)創(chuàng)新的直接實(shí)施者，不是面對(duì)面培養(yǎng)人才的教育者，不是培養(yǎng)運(yùn)動(dòng)健將為國爭光的體育者，其作用發(fā)揮的隱蔽性導(dǎo)致得到的發(fā)展機(jī)會(huì)少，很容易使圖書館淪為整個(gè)事業(yè)發(fā)展的短板。在明確圖書館保存人類文化遺產(chǎn)、開展社會(huì)教育、傳遞科學(xué)情報(bào)、開發(fā)智力資源、進(jìn)行文化傳播這些基本職能的基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)地認(rèn)識(shí)圖書館事業(yè)短板對(duì)教育改革和科技創(chuàng)新的重大影響，對(duì)圖書館事業(yè)治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)和治理能力的提升也許會(huì)有更重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.1 圖書館事業(yè)在科技創(chuàng)新中的作用

新中國成立以來特別是改革開放以來，我們?nèi)〉昧恕皟蓮椧恍恰?、載人航天、載人深潛、超級(jí)計(jì)算機(jī)等一系列重大科技突破，極大地振奮了民族精神，提升了我國的國際地位。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)還不牢固，創(chuàng)新水平還存在明顯差距。創(chuàng)新發(fā)展注重的是解決發(fā)展動(dòng)力問題。我國創(chuàng)新能力不強(qiáng)，科技發(fā)展水平總體不高，科技對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力不足、對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，這將會(huì)掣肘我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新一輪科技革命帶來的是更加激烈的科技競爭，如果科技創(chuàng)新搞不上去，發(fā)展就會(huì)后勁不足，我們?cè)谌蚪?jīng)濟(jì)競爭中就會(huì)處于下風(fēng)。

在影響科技創(chuàng)新能力的諸多因素中，有必要對(duì)文獻(xiàn)信息資源的作用進(jìn)行新的評(píng)估和再認(rèn)識(shí)。在發(fā)展科學(xué)技術(shù)的過程中，經(jīng)濟(jì)起決定性作用，人才、教育的重要性也受到全社會(huì)的認(rèn)同，而文化的作用卻往往被忽視，對(duì)文獻(xiàn)信息資源的認(rèn)識(shí)則更加不到位，突出表現(xiàn)是圖書館事業(yè)的發(fā)展沒有被放在應(yīng)有的位置上。文獻(xiàn)信息資源薄弱，必然會(huì)拖科技發(fā)展的后腿。發(fā)達(dá)的圖書館事業(yè)是學(xué)習(xí)型社會(huì)的基礎(chǔ)，為整個(gè)社會(huì)提供濃厚的學(xué)習(xí)氛圍，讓公民在方便可及的資源環(huán)境中受到文化的熏陶，獲取知識(shí)和信息，獲得科研發(fā)明所需的文獻(xiàn)。發(fā)達(dá)的圖書館事業(yè)可以使社會(huì)的各個(gè)階層受益，不僅可供社會(huì)大眾識(shí)文斷字、閱讀消遣，高層次的科學(xué)研究也有賴于圖書館提供的研究工具和手段[15]。從科技工作者對(duì)文獻(xiàn)信息的直接需求來看，發(fā)達(dá)的圖書館事業(yè)，可以使研究者獲得便捷的知識(shí)信息服務(wù)，提高科研效率；從提高公民的科技文化素質(zhì)看，發(fā)達(dá)的圖書館事業(yè)使國家的科技創(chuàng)新能力站在一個(gè)更高的平臺(tái)和起點(diǎn)上。發(fā)達(dá)的圖書館事業(yè)對(duì)科技創(chuàng)新的貢獻(xiàn)還表現(xiàn)在提高教育的質(zhì)量上?？萍及l(fā)展離不開人才，人才主要依靠教育培養(yǎng)。但不同的教育方式，培養(yǎng)的人才質(zhì)量是不一樣的。而大量創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，有賴于圖書館事業(yè)發(fā)達(dá)的社會(huì)環(huán)境。綜觀世界發(fā)達(dá)之國，無不是教育與圖書館事業(yè)皆發(fā)達(dá)，歐、美、日如此，科技實(shí)力不俗的韓國也是如此。韓國人口5 164萬，擁有公共圖書館703座，平均7.3萬人一座圖書館。我國平均45萬人擁有一座圖書館。教育重在開發(fā)個(gè)體的智力，傳授其打開知識(shí)寶藏的能力，而圖書館則能保障其具有不斷發(fā)明創(chuàng)造的實(shí)力。教育者傳授的知識(shí)不斷老化，需要通過圖書館和實(shí)踐進(jìn)行更新。教育事業(yè)和圖書館事業(yè)只有互相協(xié)調(diào)，培養(yǎng)的人才方能具備可持續(xù)創(chuàng)新的能力。

由此可見，圖書館事業(yè)的發(fā)達(dá)程度影響著一國科技自主創(chuàng)新水平的高度。圖書館事業(yè)不僅要有，而且要優(yōu)。圖書館事業(yè)作為影響科學(xué)、教育事業(yè)發(fā)展的重要因素，應(yīng)該適當(dāng)超前發(fā)展，要讓書等人，避免人等書。

2.2 圖書館事業(yè)在教育改革中的作用

擺脫我國圖書館事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后的局面，可以提升科技創(chuàng)新能力，還表現(xiàn)在教育改革與圖書館事業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)，教育改革方可事半功倍。任何缺乏系統(tǒng)觀的單項(xiàng)改革是難以保證改革取得預(yù)期成效的。2005年，溫家寶總理看望著名科學(xué)家錢學(xué)森，錢老感慨說：“這么多年培養(yǎng)的學(xué)生，還沒有哪一個(gè)的學(xué)術(shù)成就，能夠跟民國時(shí)期培養(yǎng)的大師相比。為什么我們的學(xué)?？偸桥囵B(yǎng)不出杰出的人才？”（這就是著名的“錢學(xué)森之問”）。如果以諾貝爾獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)人數(shù)作為一個(gè)人才標(biāo)準(zhǔn)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)我國培養(yǎng)的世界尖端科技人才的數(shù)量總體確實(shí)不足。截至2018年10月，我國獲得諾貝爾獎(jiǎng)的人數(shù)是2人，美國是337人，日本是28人?！板X學(xué)森之問”是關(guān)于中國人才發(fā)展的一道艱深命題，引起了國家的高度重視，進(jìn)一步促進(jìn)了教育改革。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》被審議并通過。國家教育改革的核心在于提高教育質(zhì)量，“建設(shè)人力資源強(qiáng)國”，其中，圖書館事業(yè)在教育改革中發(fā)揮著重要作用。有學(xué)者以德國歷史課為例，說明了圖書館在培養(yǎng)學(xué)生自主創(chuàng)新能力中是如何發(fā)揮作用的：“如果這一堂課的主題是納粹，學(xué)生可能必須去讀當(dāng)時(shí)的報(bào)紙、希特勒的演講、工會(huì)的會(huì)議記錄、專欄作家的評(píng)論、紀(jì)錄片，等等，然后在課堂里辯論——納粹的興起，究竟是日耳曼的民族性所致，還是《凡爾賽和約》結(jié)下的惡果？或者是經(jīng)濟(jì)不景氣的必然？”[16]顯然，這樣的教育過程不僅是自主學(xué)習(xí)能力培養(yǎng)必需的，也對(duì)圖書館的服務(wù)水平和資源保障能力提出了更高的要求。在英美等國家，不僅學(xué)校圖書館擁有這種教育方式的保障能力，公共圖書館也有這樣的作業(yè)輔導(dǎo)中心。在我國，習(xí)慣于滿堂灌的應(yīng)試教育理念能否得到革除暫且不論，即便有教育工作者嘗試這樣的教育方式，圖書館整體上能否給師生提供所必需的數(shù)量可觀的資料以保障改革、助推改革也是個(gè)問題。不少高校圖書館經(jīng)費(fèi)缺乏，為了保證購書的品種，僅2本或3本的復(fù)本量，滿足不了學(xué)生對(duì)同一課題的資料需求。公共圖書館同樣不具備這樣的實(shí)力來滿足學(xué)生自主學(xué)習(xí)的需要。在滿足學(xué)生自主學(xué)習(xí)需求，提升學(xué)生能力的過程中，中小學(xué)生的教育改革也面臨著圖書館事業(yè)薄弱導(dǎo)致的支撐力不足問題。小學(xué)生減負(fù)之所以成效甚微，一個(gè)重要原因是圖書館與教育發(fā)展不同步，具體表現(xiàn)是我國圖書館的覆蓋率太低。社區(qū)圖書館尚未普及，少兒圖書館等各級(jí)各類圖書館更是數(shù)量有限，利用不便。如果我國公共圖書館普遍和發(fā)達(dá)，中小學(xué)圖書館也十分規(guī)范，那么其興趣閱讀導(dǎo)引和學(xué)習(xí)輔導(dǎo)功能就會(huì)吸引學(xué)生，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)通過圖書館自由自主學(xué)習(xí)的信心，轉(zhuǎn)移應(yīng)試教育的壓力，從而真正把學(xué)生從應(yīng)試教育的重負(fù)下解放出來。中小學(xué)生負(fù)擔(dān)重，表面看是教育問題，實(shí)際上是文化問題，是對(duì)教育過度自信，而忽視了文化育人的重要作用。與其單方面讓教育減負(fù)，不如讓圖書館網(wǎng)絡(luò)更發(fā)達(dá)、更便利，有能力承擔(dān)更多的使命。在教育改革過程中加強(qiáng)對(duì)圖書館作用的重視，最終目的是提高學(xué)生的獨(dú)立自主學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新創(chuàng)造能力。

當(dāng)然，提高圖書館覆蓋率與對(duì)圖書館教育功能的認(rèn)識(shí)是相輔相成的。當(dāng)圖書館的教育功能被充分認(rèn)識(shí)和開發(fā)，將會(huì)促進(jìn)圖書館事業(yè)的發(fā)展，而圖書館事業(yè)的充分發(fā)展會(huì)增強(qiáng)自身教育的功能，進(jìn)一步提高教育質(zhì)量。實(shí)際上圖書館自身蘊(yùn)含著強(qiáng)大的社會(huì)教育功能[17]，圖書館事業(yè)發(fā)展之初，圖書館由教育主管部門直接管理并被視為教育機(jī)關(guān)。李大釗在《在北京高等師范學(xué)校圖書館二周年紀(jì)念會(huì)上的演說辭》（1919 年12 月 13 日）中說：“圖書館和教育有密切的關(guān)系。想教育發(fā)展，一定要使全國人民不論何時(shí)何地都有研究學(xué)問的機(jī)會(huì)；換一句話說，就是要使全國變成一個(gè)圖書館或是圖書室。但是想達(dá)到這種完美教育的方針，不是依賴圖書館不可?！盵18]。由此可見，在破解“錢學(xué)森之問”的教育改革過程中，需要重視圖書館事業(yè)的作用，采用統(tǒng)籌兼顧的辯證療法，避免頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。

3 建立集中統(tǒng)一的國家圖書館事業(yè)發(fā)展局

3.1 圖書館事業(yè)管理局建設(shè)研究的歷史回顧

中國的圖書館事業(yè)主要被分割于三大系統(tǒng)之中[19]，整體處于“有業(yè)無行”[20]的分裂渙散狀態(tài)。中國圖書館人自身無法從根本上解決的條塊分割、各自為政的管理機(jī)制嚴(yán)重地影響其整體功能的發(fā)揮，這是中國圖書館事業(yè)發(fā)展的一大困惑[21]。建立圖書館事業(yè)行政機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一治理的呼聲從未間斷。雖然這種聲音比較微弱，但圖書館事業(yè)治理從部門管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨，有其必然性。國內(nèi)圖書館界已有學(xué)者注意到了這一趨勢(shì)，并進(jìn)行了初步的理論闡發(fā)，但至今尚未引起人們的普遍關(guān)注[22]。在關(guān)注這一議題的學(xué)者群體中，又出現(xiàn)了國家治理和社會(huì)自治的不同聲音。著名圖書館學(xué)家黃宗忠主張加強(qiáng)圖書館事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),設(shè)立統(tǒng)管全國圖書館事業(yè)的機(jī)構(gòu)。歐陽再升在20世紀(jì)80年代初就提出了“建立國務(wù)院直屬圖書館事業(yè)管理局”的意見，他認(rèn)為管理體制是實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的前提條件。管理體制的合理與否，將對(duì)我國圖書館事業(yè)的發(fā)展起決定作用。 張曉林也認(rèn)為“應(yīng)建立國家一級(jí)（和相應(yīng)的省、地、市層次）的圖書情報(bào)事業(yè)管理部門”。這種管理就像國家對(duì)人力資源、財(cái)政資源、土地資源、醫(yī)療衛(wèi)生政策實(shí)施的管理一樣，對(duì)圖書館事業(yè)的發(fā)展具有權(quán)威的統(tǒng)領(lǐng)作用，更能發(fā)揮文獻(xiàn)信息資源對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用。李廣建則認(rèn)為我國圖書館事業(yè)管理體制的發(fā)展方向是在現(xiàn)行體制基礎(chǔ)上引入社會(huì)管理機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)自治。冷伏海則認(rèn)為適度的國家管理和適度的社會(huì)自治對(duì)圖書情報(bào)事業(yè)的發(fā)展同等重要。

雖然對(duì)建立權(quán)威的集中統(tǒng)一的全國圖書館事業(yè)部門存在不同的聲音，但其作為推動(dòng)我國圖書館事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的有效治理手段，是圖書館人一種不變的初心。只是由于對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多社會(huì)環(huán)境因素的錯(cuò)覺而形成了對(duì)這種實(shí)現(xiàn)的可能性認(rèn)識(shí)不足，信心不足。程煥文先生曾指出，從中國圖書館事業(yè)所特有的分散多頭、各自為政的管理體制來看，建立跨部門的全國統(tǒng)一的圖書情報(bào)工作職能機(jī)構(gòu)很有必要，但又完全不可能，至少在未來的四十年中是不可能的[23]。他的這個(gè)論點(diǎn)發(fā)表于1989年，還有不到10年就40年了，足見其預(yù)見性。黃俊貴認(rèn)為，從理論上講，集中管理有利于發(fā)揮圖書館的整體效益，能更好地使用人力、物力、財(cái)力，有利于實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)資源共享，更好地為社會(huì)服務(wù)，也有利于實(shí)現(xiàn)圖書館工作標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化以及開展國內(nèi)外交流與合作，但要真正實(shí)現(xiàn)集中管理“并非易事”[24]。李廣建也認(rèn)為實(shí)現(xiàn)集中管理能對(duì)我國圖書館事業(yè)的發(fā)展起到“極大的促進(jìn)作用”，但“我國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)并沒有為集中管理圖書館事業(yè)提供適宜的環(huán)境”[25]。由此可見，專家學(xué)者對(duì)我國建立權(quán)威的集中統(tǒng)一的圖書館事業(yè)行政管理部門并沒有根本的分歧，只是對(duì)建立的時(shí)機(jī)和可能性心存疑慮。

中國圖書館人素來堅(jiān)信文獻(xiàn)信息的社會(huì)資源價(jià)值，對(duì)圖書館在科技強(qiáng)國進(jìn)程中的重要地位有充分的認(rèn)識(shí)，但也許低估了社會(huì)政治精英對(duì)圖書館價(jià)值的認(rèn)知程度。當(dāng)社會(huì)認(rèn)識(shí)到科技繁榮在國家發(fā)展中的作用，查找科技落后的真正根源，力圖補(bǔ)齊制約科技走向一流的圖書館事業(yè)短板時(shí)，自然會(huì)把成立圖書館事業(yè)管理局提上議事日程。當(dāng)然，這也需要業(yè)界不失時(shí)機(jī)地加以推動(dòng)，如20世紀(jì)80年代在任質(zhì)斌、胡耀輝、劉季平等老一輩圖書館活動(dòng)家的推動(dòng)下，文化部下屬的圖書館事業(yè)管理局得以建立[26]，這個(gè)時(shí)期成為我國圖書館事業(yè)發(fā)展的黃金時(shí)期之一[27]。正如鮑振西在評(píng)價(jià)圖書館事業(yè)管理局時(shí)所說：“實(shí)踐說明，有無專設(shè)機(jī)構(gòu)（或?qū)Ｈ耍┕芾韺?duì)圖書館事業(yè)的發(fā)展和建設(shè)有著很大的影響?！盵28]后來在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中該機(jī)構(gòu)被調(diào)整，就像圖書館以往經(jīng)受過的產(chǎn)業(yè)化嘗試一樣，這是圖書館事業(yè)發(fā)展過程中的眾多曲折之一，并不代表國家專門的圖書館事業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)失去了存在的機(jī)遇與合理性。進(jìn)入新世紀(jì)后國家多次進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整，之所以進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是因?yàn)椤包h和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、履職能力與有效治理國家和社會(huì)的要求相比，還存在不少問題。比如，一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出；一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位”[29]。國家層面的機(jī)構(gòu)改革、調(diào)整、增減是根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要進(jìn)行的。該新增的新增，該減少的減少，機(jī)構(gòu)并非只減少而不新增，而是在減少中也有新增，如退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部等。這說明建立國家圖書館事業(yè)發(fā)展局的機(jī)遇一直是存在的。之所以多次失去機(jī)會(huì)，根本原因應(yīng)是對(duì)宏觀圖書館學(xué)重視不足，對(duì)圖書館在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的地位和作用研究不透徹，認(rèn)識(shí)沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，致使有關(guān)圖書館事業(yè)發(fā)展的理論準(zhǔn)備不足。建設(shè)中國圖書館學(xué)首先要補(bǔ)齊宏觀圖書館學(xué)這塊短板，要把對(duì)圖書館事業(yè)的行業(yè)管理研究放到應(yīng)有的位置，要一如既往地抱定文獻(xiàn)興盛科技、科技強(qiáng)盛國家的理想和民族復(fù)興的偉大夢(mèng)想，推動(dòng)圖書館事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使我國的文獻(xiàn)信息資源富足起來。

3.2 建立圖書館事業(yè)管理局的重要作用和可行性

沒有集中統(tǒng)一的圖書館事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)事業(yè)的阻滯是多方面的，比如：難以保證整個(gè)事業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一立法，統(tǒng)一重大政策[30]；難以使整個(gè)事業(yè)在社會(huì)中獲得應(yīng)有的地位；無法更有效地吸納發(fā)展所需要的社會(huì)資源；難以全面推廣和實(shí)行某些地方圖書館工作的先進(jìn)理念和成熟經(jīng)驗(yàn)。分析影響我國圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)模、速度和質(zhì)量的諸多問題，其根源無不可以追溯到缺乏權(quán)威的集中統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)這個(gè)核心問題上。如，建立和實(shí)施圖書館員職業(yè)資格認(rèn)證制度，是圖書館專業(yè)人員專業(yè)能力的有效保證[31]，是21世紀(jì)前半葉我國圖書館事業(yè)發(fā)展的重大問題[32]。但“從國家職業(yè)資格制度的相關(guān)規(guī)定來看, 職業(yè)資格強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)行業(yè), 而不是一個(gè)行業(yè)的一部分。圖書館職業(yè)準(zhǔn)入制度是屬于圖書館職業(yè)資格制度的范疇, 是覆蓋圖書館全行業(yè)各類圖書館的職業(yè)資格制度”[33]，因而不是單個(gè)行業(yè)和部門可以單獨(dú)實(shí)施的。再如，解決跨系統(tǒng)跨行業(yè)的文獻(xiàn)信息資源共建共享問題是我國圖書館事業(yè)發(fā)展的八大問題之一，要徹底解決這個(gè)問題，建立圖書館事業(yè)發(fā)展局是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，完善制度體系的關(guān)鍵[34]。建立集中統(tǒng)一的圖書館事業(yè)行政機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理不同部門不同行業(yè)的圖書館工作，是一代又一代中國圖書館人的夢(mèng)想，正像老一輩圖書館專家在《圖書館工作匯報(bào)提綱》指出的，圖書館的職能是多方面的，與科研、教育、文化部門都有關(guān)系，劃歸哪一個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)都有局限性。同時(shí)，圖書館作為一項(xiàng)國家事業(yè)，也需要進(jìn)行全國統(tǒng)一規(guī)劃，“在國務(wù)院下設(shè)國家圖書館事業(yè)管理局最為理想”[26]。雖然由于當(dāng)時(shí)的歷史條件不具備，最終采取了第二個(gè)建議方案，但歷史實(shí)踐表明，建立國家圖書館事業(yè)局是我們的政治優(yōu)勢(shì)。只要取得共識(shí)，條件具備，建立國家圖書館事業(yè)局是完全可能的。圖書館事業(yè)在法治建設(shè)上取得的進(jìn)步，也許對(duì)其政治建設(shè)具有借鑒意義：關(guān)于圖書館法的系統(tǒng)研究很早就被列入了宏觀圖書館學(xué)教科書之中，《中華人民共和國公共圖書館法》的頒布與實(shí)施是宏觀圖書館學(xué)結(jié)出的碩果。圖書館學(xué)在重視圖書館法治環(huán)境研究的同時(shí)，也應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)圖書館政治環(huán)境的研究。圖書館依法治理步入實(shí)踐階段與圖書館行業(yè)管理處于理論研究的起步階段形成了一強(qiáng)一弱的鮮明對(duì)照。因此，對(duì)建立國家圖書館事業(yè)宏觀管理機(jī)構(gòu)的研究應(yīng)像以往對(duì)圖書館法的研究一樣，將其一直列入教程，不斷充實(shí)新材料新內(nèi)容，始終保持研究熱情，堅(jiān)持科學(xué)理性。只要它能夠助力于我國圖書館事業(yè)的振興和現(xiàn)代化治理，進(jìn)而推動(dòng)科技強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)振興中華的偉大夢(mèng)想，它就應(yīng)該被納入宏觀圖書館學(xué)的研究范疇，成為中國圖書館學(xué)的研究命題。做大做強(qiáng)中國圖書館事業(yè)歸根結(jié)底要靠中國圖書館學(xué)去詮釋、去指引、去實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于我國圖書館事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)不再是問題。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，我國外匯儲(chǔ)備自2011年突破3萬億美元大關(guān)，至今一直穩(wěn)居全球外匯儲(chǔ)備第一。發(fā)展圖書館事業(yè)雖然歸根結(jié)底受經(jīng)濟(jì)制約，但圖書館事業(yè)的發(fā)展有相對(duì)獨(dú)立性，體制機(jī)制的影響更直接。如果沒有圖書館事業(yè)現(xiàn)代化的治理體系，在制度瓶頸的阻塞效應(yīng)下[35]，經(jīng)濟(jì)再發(fā)展，圖書館事業(yè)也難以得到大力發(fā)展所需資源的順暢匯入，無法真正發(fā)達(dá)起來，擺脫相對(duì)落后的局面。以公共圖書館為例，在現(xiàn)有的管理體制下，財(cái)政部門一般將圖書館經(jīng)費(fèi)下達(dá)到圖書館的上級(jí)主管單位——文化行政主管部門，而不是直接對(duì)口圖書館事業(yè)。文化行政主管部門在給圖書館撥付經(jīng)費(fèi)時(shí)，要考慮本系統(tǒng)年度獲得的財(cái)政經(jīng)費(fèi)總量、具體單位的發(fā)展目標(biāo)及所承擔(dān)的任務(wù)、系統(tǒng)內(nèi)所轄單位的經(jīng)費(fèi)平衡等多種因素，與單純對(duì)圖書館事業(yè)發(fā)展的考慮和規(guī)劃大有不同，這樣財(cái)政蛋糕就會(huì)越切越小[36]。在圖書館事業(yè)被各個(gè)系統(tǒng)分管的狀況下，它處于各系統(tǒng)的下游位置，其發(fā)展所需要的人、財(cái)、物、制度供給等要素難以得到充分保障。至于有人擔(dān)心的對(duì)圖書館事業(yè)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理需要的行政經(jīng)費(fèi)、干部配置等實(shí)際問題，這更是杞人憂天，國家哪個(gè)機(jī)構(gòu)不花錢，不用人？如何讓圖書館事業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)全民族文化素養(yǎng)的提高，積累豐富的社會(huì)文獻(xiàn)信息資源，推動(dòng)文化強(qiáng)國、科技強(qiáng)國的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而擺脫掣肘我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素，這才是我們應(yīng)該關(guān)注的關(guān)鍵問題。發(fā)展我國的圖書館事業(yè)要有大國的文化心態(tài)，不可目光短淺，斤斤計(jì)較于組織管理的一些投入。最關(guān)注資本生產(chǎn)利潤的應(yīng)是資本主義國家，而美國圖書館協(xié)會(huì)就有工作人員250人，是我國文化部公共文化司人員的近9倍[37]。這些工作人員不耗費(fèi)美國的資源嗎？這筆經(jīng)濟(jì)賬他們不會(huì)算嗎？顯然不是，只是他們更看重發(fā)達(dá)的圖書館事業(yè)給美國的科技、教育等方面帶來的社會(huì)效益。有著2.2萬在校生的哈佛大學(xué)，其圖書館擁有15 000萬冊(cè)藏書以及90多個(gè)專業(yè)學(xué)術(shù)分館，圖書館工作人員達(dá)930名[38]。北京大學(xué)圖書館擁有藏書800萬冊(cè)，2015年擁有館員157名。哈佛大學(xué)對(duì)圖書館事業(yè)的投入，能僅僅從耗費(fèi)的社會(huì)資源來計(jì)算嗎？顯然不能。

3.3 建立圖書館事業(yè)發(fā)展局的重要意義

3.3.1 完善圖書館事業(yè)法治建設(shè)需要設(shè)立圖書館事業(yè)發(fā)展局

《中華人民共和國公共圖書館法》的頒布與實(shí)施表明我國圖書館事業(yè)的法治建設(shè)取得了可喜的進(jìn)步。但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到這僅僅是圖書館法治建設(shè)的開端，因?yàn)檫@畢竟不是普適性地針對(duì)整個(gè)事業(yè)的圖書館法。“促進(jìn)包括各類型圖書館在內(nèi)的‘圖書館法’的出臺(tái)”是圖書館界的共識(shí)[34]。雖然對(duì)如何促進(jìn)針對(duì)整個(gè)行業(yè)的圖書館立法還需進(jìn)一步探討，但從以往我國圖書館法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)重視法治與政治的辯證關(guān)系。

一是法律的制定與主管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。馬克思說，一切共同的規(guī)章都是以國家為中介的，都獲得了政治形式。西方學(xué)者也直言不諱：“法律的蒼穹不是獨(dú)立的，它建立在政治的柱石之上，沒有政治，法律的天空隨時(shí)可能坍塌。” 我國公共圖書館法是文化部集合各方面的力量推動(dòng)的結(jié)果，大、中、小學(xué)圖書館規(guī)程則由教育部負(fù)責(zé)制定。如果沒有統(tǒng)一管理全國圖書館事業(yè)的機(jī)構(gòu)，就很難順利通過一部針對(duì)整個(gè)事業(yè)的圖書館法。我國圖書館事業(yè)立法工作于2001年啟動(dòng)，當(dāng)時(shí)是為了制定針對(duì)整個(gè)圖書館事業(yè)的圖書館法，覆蓋各級(jí)各類圖書館，但由于不同系統(tǒng)的圖書館之間對(duì)于圖書館法基本內(nèi)容的看法存在分歧， 致使立法進(jìn)展于2004年中斷[39]。2008年11月在文化部的主持下圖書館立法工作重新啟動(dòng)，這次立法總結(jié)了上次立法失敗的教訓(xùn)，從最急需的公共圖書館立法著手。公共圖書館一直由文化部主管，針對(duì)公共圖書館立法內(nèi)容的各種意見容易統(tǒng)一，因而公共圖書館立法最終取得成功。

二是法律的實(shí)施與主管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。如前所述，沒有集中統(tǒng)一的圖書館事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，制定一部統(tǒng)一的法律很困難，即便有統(tǒng)一的法律，如果沒有專門的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，法律能否得到嚴(yán)格執(zhí)行也是個(gè)問題。如2015年通過的《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》雖然對(duì)高校圖書館發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)安排、人員編制、館長條件、資源建設(shè)等都作了原則規(guī)定，然而時(shí)至今日高校圖書館依然陷入缺經(jīng)費(fèi)、缺館員、缺圖書、缺專業(yè)館長的窘境，并因此造成了缺讀者的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[40]。究其原因，高校圖工委是一個(gè)虛體的專家組織而不是專門的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，雖然起草了《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》，但議行不一，無法專門對(duì)其實(shí)施進(jìn)行日常監(jiān)督，必然造成有規(guī)難依，無法全面、嚴(yán)格落實(shí)的局面。由此可見，就整個(gè)圖書館事業(yè)而言，為了避免有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題，我們必須建立國家圖書館事業(yè)發(fā)展局作為圖書館事業(yè)的利益直接相關(guān)者，保證法律落實(shí)和行業(yè)監(jiān)管。

三是三大系統(tǒng)圖書館主管機(jī)構(gòu)與建設(shè)國家行業(yè)主管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。專門圖書館法在各系統(tǒng)的主導(dǎo)和參與下，比較容易制定和實(shí)施，但沒有整個(gè)圖書館事業(yè)的行政管理機(jī)構(gòu)和圖書館法作為前提和支撐，專門的法規(guī)就難以避免和克服先天的不足[41]?！豆矆D書館法》和《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》作為圖書館事業(yè)的專門法律和規(guī)章，都無法作出關(guān)于整個(gè)圖書館行業(yè)職業(yè)資格制度的規(guī)定。沒有圖書館事業(yè)集中統(tǒng)一的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)權(quán)威的行政實(shí)踐，公共圖書館專門法中關(guān)于設(shè)置公共圖書館的數(shù)量和具體條件就無法明確，實(shí)踐中就無法操作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的圖書室能否提供普遍均等的圖書館服務(wù)也無法保證。高校圖書館規(guī)程中關(guān)于館員數(shù)量、資源經(jīng)費(fèi)、館舍面積等數(shù)值比例的大體范圍也無法確定。專門法有些內(nèi)容可以寄希望于未來的完善和修改，而有些內(nèi)容需要上位法確立才有可能修改完善。

總之，在圖書館事業(yè)的法治建設(shè)過程，具有柱石作用的圖書館事業(yè)管理局的建立是最終繞不過去的檻，主管圖書館事業(yè)的國家行政機(jī)構(gòu)建設(shè)與圖書館法治建設(shè)同等重要，這是圖書館事業(yè)法治建設(shè)和圖書館事業(yè)現(xiàn)代化治理過程中的關(guān)鍵問題。要解決圖書館事業(yè)面臨的諸多問題，如柯平先生所論《21世紀(jì)前半葉我國圖書館事業(yè)發(fā)展中的重大問題》、葉繼元先生所論《論我國圖書館事業(yè)發(fā)展的八大問題》、蔣永福先生《制度缺位——中國圖書館事業(yè)發(fā)展的瓶頸》等，必須加強(qiáng)圖書館事業(yè)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，克服種種“不可能”的預(yù)設(shè)，增強(qiáng)圖書館事業(yè)發(fā)展的頂層制度設(shè)計(jì)，建立集中統(tǒng)管的圖書館事業(yè)制度。建立國家圖書館事業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)可能是解決上述問題的正途和根本之道。

3.3.2 圖書館社會(huì)組織提高治理效能需要建立圖書館事業(yè)發(fā)展局

我國自1979年開始廣泛建立了圖書館學(xué)會(huì)。為了有效治理圖書館事業(yè)，2007年以后我國開始進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)階段，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2020年3月，已有21個(gè)省級(jí)圖書館成立理事會(huì)。北京、上海、海南三地成立了省級(jí)圖書館協(xié)會(huì)。圖書館學(xué)會(huì)、圖書館理事會(huì)、圖書館協(xié)會(huì)三種社會(huì)組織在圖書館事業(yè)的發(fā)展過程中，發(fā)揮了積極的治理作用，促進(jìn)了我國圖書館事業(yè)的發(fā)展。但三者的治理作用與建立國家圖書館事業(yè)管理局不能互相替代，只能互相補(bǔ)充，原因如下：①圖書館理事會(huì)是針對(duì)各個(gè)具體的圖書館建立的治理機(jī)構(gòu)，理事會(huì)與圖書館之間是一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，主要解決的是特定圖書館的微觀治理問題。各個(gè)理事會(huì)之間沒有互通互聯(lián)的法定關(guān)系，因而無法發(fā)揮圖書館事業(yè)的宏觀管理作用。②圖書館學(xué)會(huì)和圖書館協(xié)會(huì)具有宏觀治理的作用，但二者的治理作用仍然有所局限。圖書館學(xué)會(huì)是一個(gè)學(xué)術(shù)組織，通過學(xué)術(shù)觀點(diǎn)、理論方法間接地發(fā)揮治理作用，缺乏管理權(quán)?？傊?，圖書館學(xué)會(huì)由于缺乏行政權(quán)力和強(qiáng)制力，參與治理的效率和效果有限。③圖書館協(xié)會(huì)與圖書館學(xué)會(huì)一字之差，但協(xié)會(huì)作為行業(yè)組織，是基于契約和權(quán)力讓渡的非政府機(jī)構(gòu)，雖然具有更多的統(tǒng)一行動(dòng)的強(qiáng)制力，但協(xié)會(huì)的權(quán)力要受政府和法律的制約，沒有法律和政府授權(quán)的圖書館協(xié)會(huì)無法發(fā)揮有效的治理作用。我國已成立的圖書館協(xié)會(huì)的治理活動(dòng)和實(shí)踐證明：在目前治理框架內(nèi)圖書館協(xié)會(huì)要發(fā)揮卓有成效的治理作用很困難。我國國情更適宜建立集中統(tǒng)一的圖書館事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)一旦建立就可以把分散于中央各部門的圖書館事業(yè)發(fā)展權(quán)集中起來，從而可以讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，發(fā)揮更有效的治理作用。在這樣的權(quán)力構(gòu)架下，圖書館協(xié)會(huì)才能與圖書館事業(yè)發(fā)展局進(jìn)行專業(yè)對(duì)話，才可以分享一部分治理權(quán)，真正起到聯(lián)結(jié)政府和行業(yè)的橋梁和紐帶作用。在這樣的權(quán)力構(gòu)架下，圖書館學(xué)會(huì)也能更有效地發(fā)揮作用，因?yàn)閳D書館學(xué)會(huì)通過專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)與政府的對(duì)話更易于被理解、被接收、被采納。圖書館學(xué)會(huì)成立幾十年來不少觀點(diǎn)和理念已被各級(jí)政府采納和應(yīng)用，發(fā)揮了良好的治理作用，但也有不少主張由于受體制機(jī)制的制約，依然是紙上談兵，被束之高閣，例如，建立適合各類型圖書館在內(nèi)的圖書館法，建立我國圖書館職業(yè)資格認(rèn)證制度等[42]。這些問題的核心是國家缺少專門的行政機(jī)構(gòu)和專業(yè)的人員進(jìn)行持續(xù)不斷的組織和不失時(shí)機(jī)的推動(dòng)。在設(shè)立國家圖書館事業(yè)發(fā)展局的權(quán)力構(gòu)架下，圖書館理事會(huì)才能更好地發(fā)揮治理作用。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》將理事會(huì)定位為決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)[43]。而在實(shí)踐中不少圖書館理事會(huì)并沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，脫離了建立法人治理結(jié)構(gòu)的初衷[44]。建立圖書館事業(yè)發(fā)展局，可以提升圖書館事業(yè)的專業(yè)地位。圖書館理事會(huì)的社會(huì)地位和影響力會(huì)因此而提高，這樣才能與牢牢掌控人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)、事權(quán)的政府有關(guān)部門進(jìn)行分權(quán)制衡[45]?？傊?，圖書館事業(yè)的發(fā)展在政府主導(dǎo)下進(jìn)行，政府由不同的專業(yè)和行業(yè)部門組成，作為普遍存在、情況復(fù)雜的圖書館事業(yè)若要持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，更需要建立集中統(tǒng)一權(quán)威的圖書館行業(yè)管理政府部門作為行業(yè)代表進(jìn)行專業(yè)治理。這樣政府對(duì)圖書館事業(yè)的治理才能精準(zhǔn)到位，避免缺位、錯(cuò)位、越位，避免因治理不當(dāng)而陷入政府不重視圖書館事業(yè)的責(zé)難之中[46]。

3.3.3 確立基層圖書館話語體系權(quán)威需要建立圖書館事業(yè)發(fā)展局

我國目前正在進(jìn)行的縣域總分館建設(shè)，尤其需要圖書館事業(yè)專門的行政力量保證其執(zhí)行力。我國基層圖書館事業(yè)陷入“整體建設(shè)高潮—迅速消亡—再次整體建設(shè)—再次迅速消亡”的歷史怪圈[47]的原因是新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館效益低下，直至最后無人問津?？偡逐^建設(shè)雖然解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館建設(shè)主體的問題，但服務(wù)效能問題依然沒有得到解決。我們?cè)噲D對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館話語體系和世界圖書館話語體系進(jìn)行調(diào)和，多數(shù)圖書館總館不具有對(duì)分館進(jìn)行人財(cái)物統(tǒng)一管理的條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館=鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站圖書室≠公共圖書館[9]，這樣就難以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館提供普遍均等的公共圖書館服務(wù)。這種服務(wù)效能的差異，將會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館的效益，最終威脅到鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館的生存。圖書館事業(yè)發(fā)展局和縣域總館是一種合理分工，前者負(fù)責(zé)行政管理，后者負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這樣，總分館在業(yè)務(wù)聯(lián)系的基礎(chǔ)上又多了一層行政聯(lián)系，從而強(qiáng)化了總分館的聯(lián)系，有利于實(shí)現(xiàn)總分館一體化。有的圖書館總館不具備對(duì)分館進(jìn)行人財(cái)物統(tǒng)管的條件，原因多是體制內(nèi)部缺失了總館對(duì)分館進(jìn)行行政管理的機(jī)制[10]，因而需要圖書館事業(yè)發(fā)展局這樣的專業(yè)行政機(jī)構(gòu)予以幫扶，加強(qiáng)總分館的聯(lián)系，避免今后總分館體系因遇到各種困難而解體。另外，圖書館事業(yè)發(fā)展局也可以對(duì)基層圖書館的發(fā)展進(jìn)行專業(yè)規(guī)劃，打破以往整體推進(jìn)的方式，轉(zhuǎn)而采取分批推進(jìn)、穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營的策略，不追求短時(shí)期的覆蓋率，而是保證服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，高起點(diǎn)建設(shè)每一座分館，提高分館的服務(wù)效能，避免社會(huì)資源的反復(fù)空耗，整體上保證基層圖書館事業(yè)建設(shè)效益[11]。最后，圖書館事業(yè)局也可以保證公共圖書館和教育系統(tǒng)圖書館協(xié)調(diào)推進(jìn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館辦館效益。在專業(yè)圖書館局的主導(dǎo)下，強(qiáng)大的行政執(zhí)行力可以保證總分館一體化，從而進(jìn)行無差別的、專業(yè)的閱讀推廣，滿足讀者個(gè)性化需求，實(shí)現(xiàn)普遍均等的圖書館服務(wù)，以大力吸引讀者。目前僅靠公共圖書館普遍均等的服務(wù)還不能保證包括分館在內(nèi)的公共圖書館實(shí)現(xiàn)效益最大化。因?yàn)樵趹?yīng)試教育的影響下，學(xué)生利用圖書館的養(yǎng)成教育有待加強(qiáng)，學(xué)校圖書館特別是中小學(xué)圖書館應(yīng)不斷提高對(duì)讀者的吸引力，使學(xué)生從小養(yǎng)成圖書館意識(shí)。在傳統(tǒng)教育居主導(dǎo)地位的學(xué)校，學(xué)校圖書館的功能常常被弱化，要想讓其充分發(fā)揮作用，就需要專業(yè)的圖書館力量從外部進(jìn)行干預(yù)。只有面向整個(gè)圖書館行業(yè)的圖書館事業(yè)發(fā)展局得到業(yè)界的共同支持，取得了應(yīng)有的政治地位，才有資格和可能出于對(duì)整個(gè)圖書館事業(yè)的發(fā)展需要對(duì)學(xué)校圖書館進(jìn)行合理干預(yù)，使學(xué)生的圖書館意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)圖書館的需要增加。由于學(xué)校圖書館假期一般是半閉館的，鄉(xiāng)村（街道、社區(qū)）圖書館分館將會(huì)得到學(xué)生的青睞。從讀者培養(yǎng)和閱讀推廣的角度看，這部分讀者短期內(nèi)增加了基層圖書館的運(yùn)行效益，長遠(yuǎn)來看，這部分讀者是社會(huì)的公民，由于我國學(xué)校圖書館對(duì)公民的有限開放，這部分讀者最終要成為總分館的讀者。由此可見，在專業(yè)圖書館局的統(tǒng)領(lǐng)下，基層圖書館才可以實(shí)現(xiàn)辦館效益的最大化?？傊?，縣域總分館建設(shè)雖然試圖推動(dòng)中國的圖書館事業(yè)向前進(jìn)一步發(fā)展，但基于歷史的教訓(xùn)和建設(shè)過程中出現(xiàn)的新矛盾，需要居安思危，采取進(jìn)一步的措施，避免重蹈覆轍，以鞏固總分館建設(shè)已取得的成果。

4 結(jié)語

文獻(xiàn)信息資源是社會(huì)發(fā)展的重要資源，這項(xiàng)資源的豐富程度，關(guān)乎國家教育水平和科學(xué)技術(shù)的發(fā)達(dá)程度。我國圖書館事業(yè)已經(jīng)取得了輝煌的成就，但是隨著它的不斷發(fā)展和進(jìn)步，其治理也進(jìn)入了攻堅(jiān)克難的決勝階段。這些深層次矛盾包括圖書館事業(yè)發(fā)展不平衡與不充分的矛盾，圖書館事業(yè)立法有待完善，圖書館職業(yè)資格認(rèn)證制度需要建立，圖書館事業(yè)的規(guī)模體量需要擴(kuò)展，普遍均等的圖書館服務(wù)需要實(shí)現(xiàn)，圖書館的服務(wù)水平和服務(wù)效能有待進(jìn)一步提高等等，這些情況制約著國家教育改革的深入發(fā)展和科技創(chuàng)新能力的進(jìn)一步提高。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為圖書館事業(yè)的發(fā)展帶來了新的歷史機(jī)遇。如前所述，面向現(xiàn)代化的圖書館事業(yè)治理目標(biāo)為我國圖書館事業(yè)的治理指明了方向，明確了任務(wù)；圖書館事業(yè)在教育改革和科技創(chuàng)新中的地位和作用為圖書館事業(yè)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了動(dòng)力；建設(shè)國家圖書館事業(yè)發(fā)展局是我國的政治優(yōu)勢(shì)，是最全面、最綜合、最有效的治理手段。我國圖書館事業(yè)的發(fā)展歸根結(jié)底是圖書館人勇于實(shí)踐、不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新的結(jié)果。面對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢(shì)和新任務(wù)，加強(qiáng)對(duì)宏觀圖書館學(xué)的研究，豐富中國圖書館學(xué)的理論內(nèi)容，為圖書館事業(yè)的現(xiàn)代化治理提供理論支撐，將會(huì)加速中國圖書館學(xué)的構(gòu)建， 進(jìn)一步推進(jìn)我國圖書館事業(yè)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。