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1 物有所值評價和財政承受能力評價中的難點及建議

1.1 物有所值評價中的難點及建議

物有所值評價可以分為定性和定量兩種評價方式，這是項目采用PPP模式還是傳統(tǒng)模式的關鍵性評價指標。定量評價可以采用收益比較法，即假設成本一致哪個收益更大，也可以采取成本比較法，即收益一致時哪個成本更低。定量評價涉及到很多影響因素的測算，包括成本、收益、利息、現(xiàn)金流、稅費等。實際工作中，有些政策體系還不夠健全，有些測算指標難以精準確定，導致定量分析還處于探索階段[1]。

1.1.1 政府補貼測算方法

PPP項目在可行性缺口補助和政府付費的回報機制下，不存在使用者付費來覆蓋投資成本，主要依靠政府的財政可行性缺口補貼來收回投資和維持運營，故政府補貼的測算就非常重要。實際工作中測算政府補貼主要使用以下三種方法。

1.1.1.1 等額本金法

當年度財政補貼數(shù)額＝（1-參與運營考核比例）/n×資本方建設投入×可用性績效考核系數(shù)+i×（資本方建設投入-已支付付費金額）+（參與運營考核比例×資本方建設投入）/n×運營績效考核系數(shù)+年度運營成本。

其中:i＝投資年化收益率；n＝運營期考核系數(shù)主要是指依據(jù)考核結果制定的相應的付費比例；按照相應文件要求，能夠參與后期運營考核的建設成本至少要占據(jù)30%。

1.1.1.2 等額本息法

當年度財政補貼數(shù)額=[（1-參與考核比例）×i×（1+i）n×資本方建設投入]/{[（1+i）n-1]×可用性績效考核系數(shù)+[年度運營成本+（資本方建設投入×參與運營考核比例）/n]×運營績效考核系數(shù)}

其中:i＝投資年化收益率；n＝運營期。

考核系數(shù)主要指依據(jù)考核結果制定的付費比例；按照相應文件要求，能夠參與后期運營考核的建設成本至少要占據(jù)30%。

1.1.1.3 財政補貼

財政補貼是政府考慮項目特征、政策情況，運用財政資金達到目的，參與政府付費、可行性缺口項目的一種手段，因此根據(jù)財金2015年21號文，財政補貼計算要根據(jù)運行效果付費，是一種合理的績效預算方法，也是一種貫穿項目全過程中的補貼方式。

當年度財政補貼數(shù)額=[（1-參與運營考核比例）×資本方建設投入×（1+年度折現(xiàn)率）n×（1+合理利潤率）]/{運營補貼周期（年）×可用性績效考核系數(shù)+[當年運營成本×（1+合理利潤率）+資本方建設投入×參與運營考核比例/運營補貼周期（年）]×運營績效考核系數(shù)}

其中:n＝折現(xiàn)年數(shù)。合理利潤率是指以商業(yè)銀行中長期貸款利率為參考基準，參照同期地方政府債券的收益率，考慮財政補貼支出發(fā)生年份，從而來合理地確定年度折現(xiàn)率。

在項目實踐過程中，每種方法各有優(yōu)劣，具體使用哪種方法測算，要根據(jù)實際衡量。等額本金法相比等額本息法按照21號文補貼計算，其支付的總額要低，但是前期政府支付的壓力要大，不利于對PPP項目的管理。對投資人來說，前期收回的投資較多，本金回籠快，風險相對小些?？傮w來看，采用等額本金法和等額本息法來測算補貼的情況越來越多，具體采用哪種方式，取決于政府方和社會資本方的博弈。河南省太康縣引江濟淮配套工程PPP項目采用的是等額本息法[2]。

1.1.2 折現(xiàn)率測算方法

21號文對年度政府補貼額給出了計算公式，其中有折現(xiàn)率指標，也就是通過折現(xiàn)來體現(xiàn)資金的時間成本價值，并且規(guī)定折現(xiàn)率參考地方政府債券的收益率來確定，但是10～30年的PPP項目，這種確定方式又是不明確的,存在一定漏洞。實踐中，可以參考以下幾種方法:

1.1.2.1 折現(xiàn)率累加法

累加法反映的是資本投資風險報酬率與年度折現(xiàn)率之間的關系。年度折現(xiàn)率應為投資風險報酬率、通貨膨脹率、無風險報酬率之和。投資風險報酬率為財務風險、經營風險、開發(fā)風險的報酬率之和，目前已經很少應用這種方法了。如果要采用累加法，關鍵是要準確地判定各項風險的報酬率，這一點的難度是非常大的。

1.1.2.2 折現(xiàn)率市場比較法

該方法是指通過選取相同或相近的對象來進行評估，通過或相似規(guī)模的一些資產案例進行參考比對它們的風險報酬率及折現(xiàn)率，按照不同的權數(shù)進行分析調整，排除一些特殊的影響因素，得出評估對象的較為準確的折現(xiàn)率，這種方法只有部分的PPP項目可以采用。

1.1.2.3 資本資產定價（CAPM）模型

CAPM被廣泛應用于項目投資決策和公司理財?shù)阮I域，目前國內PPP項目的分析大都采用資本資產定價模型的分析方法，使用CAPM計算的折現(xiàn)率為無風險折現(xiàn)率（一般會參考長期國債或商業(yè)銀行的長期利率）加上投資風險溢價。

計算公式:Ra＝Rf+βa（Rm-Rf）

其中，Ra:年度折現(xiàn)率；Rf:無風險報酬率；βa:反映資產收入；（Rm-Rf）:市場風險溢價。

PPP項目中政府在評估社會資本時，CAPM沒有充分考慮雙方風險分配因素，其直接利用CAPM所計算出來的Ra則為項目利率。因此，用該模型來評估社會資本方的方案時,則需要作出相應調整，從而使計算出的折現(xiàn)率能反映出雙方之間的風險分擔。

因此Ra的確定是影響PPP項目的參與雙方權利以及公共利益的重要數(shù)據(jù)指標。采用不同的方案方法進行測試計算，通過不同的項目實施數(shù)據(jù)統(tǒng)計應用，來完善PPP項目的市場結構。河南省太康縣引江濟淮配套工程PPP項目，考慮財政補貼支出發(fā)生年份，參照同期地方政府債券收益率合理確定，從而測算出折現(xiàn)率取值為5.39%。

1.2 財政承受能力評價中的難點及建議

根據(jù)21號文要求，各地區(qū)用于PPP項目的支出應為一般公共預算支出的10%，但是對于一般公共預算支出的確定，在實踐中是有分歧的。一是各咨詢機構采用的測算標準不一樣，致使同一地區(qū)一般公共預算支出預測結果差別較大。二是在項目的實踐中，一般公共預算支出采取的預測周期不同，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，不同的年限計算出的平均環(huán)比增長率也不同，用于預測結果就相差比較大?？紤]到經濟高增長不可持續(xù)，在經濟增速逐步放緩的情況下，如果還是用高增長時代的增長率來測算，就會高估將來的財政承受能力。三是只考慮一般公共預算支出過于簡單，應該綜合考慮財政收入、政府負債、經濟機構、中長期規(guī)劃等，系統(tǒng)衡量財務健康程度，進而確定出合理的PPP項目支出[3]。

采用趨勢線預測法，可解決一般公共預算支出的測算問題。趨勢線包括指數(shù)、對數(shù)、冪等，趨勢線的R2指標非常重要，當R2越接近1時，預測結果越準。在日常實踐過程中，可采用多種方式進行財政承受能力評價，避免單一方式導致預測準確度較差的情況，并結合財政收入、經濟增長等多種因素，進行分析比對。如果測算和實際出入較大，應及時進行調整。

10%的政策紅線，導致政府對PPP項目的補貼面臨很多限制，雖降低了風險，但是對項目推進也會帶來不利影響。財政部2016年提出，可把政府性基金來支持PPP項目建設運營。在政府性基金的構成中，土地出讓收入占有較大比重。實際操作中，為合規(guī)合法地把土地出讓收入用于PPP項目建設，需要約定土地出讓收入的支出責任。

2 實施方案中的難點及建議

PPP項目實施方案中的難點主要有兩個:①風險分擔，主要是政府對市場風險的兜底程度；②績效考核，主要是考核辦法、考核指標、考核結果運用等。這兩個問題由于涉及政府和社會資本的核心利益，實踐中要審慎妥善處理[4]。

2.1 按量付費PPP項目的風險分擔問題

按量付費PPP項目的核心問題在于需求量的測算，由于PPP項目帶有公益性質，項目周期長，需求量精準測算比較困難，為了吸引社會資本參與，需要政府進行兜底，也就是保證最低需求購買量，使社會資本能夠收回投資成本，獲得合理利潤。達成最低需求購買量，是政府承擔了項目風險，給項目兜了底。但是為了調動社會資本參與運營的積極性，最低需求購買量不能設置太高，以防社會資本失去積極作為的動力，同時增大了政府財政壓力，損害了公共利益。因此最低需求購買量的確定，就成為雙方利益協(xié)調的關鍵。確定最低需求購買量，把社會資本收益率保持在無風險收益率和行業(yè)平均收益率的合理區(qū)間。需要區(qū)分雙方的過錯與補償，影響需求量大的一方需要承擔起更多補償責任。如果是政府原因導致需求量不足，設置的最低需求購買量應保證社會資本的收益率能達到行業(yè)平均收益率。如果是社會資本運營問題導致需求量不足，為保證項目的正常運營，設置的最低需求購買量也要保證社會資本的收益率能達到無風險收益率水平。

2.2 PPP項目的績效考核問題

績效考核是把社會資本方在PPP項目運營管理中的過程和效果作為主要依據(jù)，根據(jù)運營效果進行經費結算。強化績效考核是為了改變PPP項目以往存在的重建設輕運營的現(xiàn)象，把社會資本的關注點從建設施工、盡快脫手、掙快錢，轉變到做市場、搞運營、抓創(chuàng)新、精管理上來，這樣才能發(fā)揮出PPP項目的良好效益。因此，減少固定的工程性付費，增加可變的運營性付費，調動雙方資源和優(yōu)勢，共同推動公益項目建設，也是國家推動PPP模式的初衷之一?？冃Э己俗鳛樯鐣Y本獲得投資回報的主渠道，考核辦法、指標設置、效果運用就非常重要。但是，PPP項目建設周期長，關聯(lián)因素多，社會經濟運行的不確定程度大，提前設計好精準的考核辦法與考核指標是不容易的?？己私Y果與支付費用的掛鉤也是難點之一。為破解這個難題，可以采取審慎的方式開展績效考核的設置和約定。應加強調查研究，對影響項目運營成本和運營效果的各個因素進行認真分析和估算，合理確定考核指標，與社會資本方進行協(xié)商，雙方達成一致意見后，開展市場前期測試工作，根據(jù)實際測試情況及時調整考核辦法和考核指標。如果運營成本和運營效果通過調研確實難以衡量，可以暫時擱置，在合同中約定一事一議。根據(jù)調研和試運行的情況，確定設計方案，構建績效導向的項目管理體系，細化執(zhí)行方案?？冃е笜说脑O置不宜太復雜，以合理實用、客觀公正、重點突出、易于量化、便于審核價為上，充分發(fā)揮社會資本的作用[5]。

3 結語

PPP項目咨詢作為咨詢機構的一個新興領域，“兩評一案”在PPP項目中發(fā)揮著重要作用，能夠推動PPP項目合法合規(guī)建設，準確界定雙方的責任和權利，能夠充分調用雙方的資源優(yōu)勢，達到合作共贏的目的。在物有所值評價中，選擇采用等額本金法、等額本息法和21號文公式來測算政府補貼。財政承受能力評價，主要在于一般公共預算支出的10%的界定問題。在PPP實施方案中的主要難點在于責任風險分擔和績效考核等問題。以上問題和難點，都要在合法合規(guī)的基礎上，審慎開展，充分評估，并根據(jù)實際情況進行合理調整，確保雙方的合作是相互促進而不是相互牽制，從而保證PPP項目建設運營的收益最大化。