□ 孔靈文

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是新時(shí)代推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大引擎，城鄉(xiāng)劃分工作是統(tǒng)計(jì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是判斷城鎮(zhèn)化水平的重要依據(jù)。制定規(guī)范的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，提供真實(shí)可靠的城鄉(xiāng)劃分?jǐn)?shù)據(jù)，使之更加適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是城鄉(xiāng)劃分統(tǒng)計(jì)工作一直在深入思考和探索的課題。本文基于縣級(jí)統(tǒng)計(jì)工作的角度，細(xì)致梳理當(dāng)前基層工作中存在的問題與矛盾，提出改進(jìn)頂層設(shè)計(jì)、提升基層工作的初步設(shè)想。

城鄉(xiāng)劃分的概念與標(biāo)準(zhǔn)

（一）基本概念

城鄉(xiāng)劃分就是對(duì)國家批準(zhǔn)的市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣和街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的行政區(qū)域進(jìn)行劃分，以政府駐地實(shí)際建設(shè)的連接狀況為依據(jù)，以民政部門確認(rèn)的居委會(huì)、村委會(huì)及類似村級(jí)地域?yàn)榛緞澐謫挝?，將區(qū)域分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村[1]。

（二）劃分標(biāo)準(zhǔn)

自1955年我國第一次提出了城鄉(xiāng)劃分規(guī)定后，先后又經(jīng)歷了四次調(diào)整，現(xiàn)行的劃分標(biāo)準(zhǔn)是2008年通過國務(wù)院批復(fù)的《關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》。該《規(guī)定》提出了“實(shí)際建設(shè)”“空隙”“連接”等概念，無論是村委會(huì)還是居委會(huì)，均以實(shí)際建設(shè)的連接狀況來劃分城鄉(xiāng)，采用城鄉(xiāng)屬性判斷法，判斷編制出最小劃分單位的城鄉(xiāng)屬性代碼，再綜合判斷出城鄉(xiāng)分類和代碼。

（三）實(shí)際應(yīng)用

隨著城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的不斷調(diào)整和完善，加上統(tǒng)計(jì)工作本身的嚴(yán)謹(jǐn)性，目前統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的結(jié)果具有權(quán)威性、操作性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，獲得越來越多的認(rèn)可和應(yīng)用，更加頻繁地被民政、公安、住建、衛(wèi)健等部門使用。如公安部門取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)人口，直接采用城鄉(xiāng)代碼來統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)、農(nóng)村戶籍人口，并管控人員遷入遷出問題；調(diào)查隊(duì)以城鄉(xiāng)劃分為基礎(chǔ)，分別計(jì)算出城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均收入與消費(fèi)支出情況；在征地、人身損害等相關(guān)賠償環(huán)節(jié)，更趨于以統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)劃分結(jié)果確定居民身份，再按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償。

基層城鄉(xiāng)劃分工作面臨的問題與矛盾

縣級(jí)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)作為統(tǒng)計(jì)用區(qū)劃和城鄉(xiāng)劃分?jǐn)?shù)據(jù)的起報(bào)單位，承擔(dān)著原始城鄉(xiāng)代碼的編制及定期變更維護(hù)的工作任務(wù)，對(duì)整體城鄉(xiāng)劃分?jǐn)?shù)據(jù)質(zhì)量起到關(guān)鍵性作用。然而，實(shí)際工作中城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)快速的動(dòng)態(tài)變化，情況往往錯(cuò)綜復(fù)雜，同時(shí)基層力量不足、專業(yè)性不強(qiáng)、重視程度不夠等問題并存，基層城鄉(xiāng)劃分統(tǒng)計(jì)工作開展并不順暢，依然矛盾重重。

（一）城鄉(xiāng)劃分工作的重要性與重視程度不夠之間的矛盾

統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)單位分類標(biāo)準(zhǔn)等各類標(biāo)準(zhǔn)體系一樣，是開展各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)，是構(gòu)成統(tǒng)計(jì)制度方法體系的重要組成部分，也為社會(huì)上非常關(guān)心的城鎮(zhèn)化水平評(píng)價(jià)提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可見這項(xiàng)工作的重要性。然而在實(shí)際工作中，基層統(tǒng)計(jì)內(nèi)部對(duì)城鄉(xiāng)劃分工作的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如工業(yè)、投資統(tǒng)計(jì)等其他專業(yè)，對(duì)該項(xiàng)工作開展和數(shù)據(jù)質(zhì)量的了解和關(guān)心不多，整體知曉率較低。

（二）城鄉(xiāng)劃分工作的專業(yè)性與人員力量薄弱之間的矛盾

城鄉(xiāng)劃分工作的專業(yè)性要求較高，編碼規(guī)則復(fù)雜，還涉及到“實(shí)際建設(shè)”“駐地”“連接”“特殊或類似區(qū)域”等較多專業(yè)名詞，比較抽象。而且在實(shí)際工作中，縣級(jí)城鄉(xiāng)劃分統(tǒng)計(jì)工作往往沒有專業(yè)科室和專職人員，以綜合業(yè)務(wù)科人員兼職為主，人員不穩(wěn)定，此類人員日常工作已經(jīng)非常繁忙瑣碎，絕大部分精力放在領(lǐng)導(dǎo)更加重視的核算及分析工作上，對(duì)城鄉(xiāng)劃分工作尤其是實(shí)地核查環(huán)節(jié)投入的精力十分有限，加上城鄉(xiāng)代碼維護(hù)工作一年開展一次，間隔周期較長，導(dǎo)致基層工作人員業(yè)務(wù)不夠精通，很多概念似懂非懂。

（三）城鄉(xiāng)劃分結(jié)果的廣泛應(yīng)用與統(tǒng)計(jì)孤軍奮戰(zhàn)之間的矛盾

城鄉(xiāng)劃分工作的數(shù)據(jù)結(jié)果被廣泛應(yīng)用于民政、住建、公安、國土等部門，其中的指標(biāo)名稱也涉及到其他很多部門。但在實(shí)際城鄉(xiāng)判定過程中，基層統(tǒng)計(jì)部門除每年向民政部門獲取村居撤擴(kuò)并、更名等異常變動(dòng)情況外，與其他部門的接觸較少，城鄉(xiāng)劃分工作也未延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，全憑縣級(jí)統(tǒng)計(jì)人員一己之力自行判定、編制代碼，面臨著較大的壓力和挑戰(zhàn)。

（四）統(tǒng)計(jì)用影像圖的專業(yè)有效與使用率較低之間的矛盾

統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)劃分影像圖系統(tǒng)是由國家統(tǒng)計(jì)局開發(fā)，作為城鄉(xiāng)劃分工作最重要的技術(shù)手段，具有清晰的村級(jí)單位邊界、標(biāo)注實(shí)際駐地和虛擬駐地等切實(shí)有助于城鄉(xiāng)劃分工作的優(yōu)點(diǎn)，是一個(gè)非常專業(yè)有效的系統(tǒng)。然而在實(shí)際工作中，專用影像圖利用率非常低，主要有兩個(gè)明顯的缺陷，一個(gè)是更新慢，今年進(jìn)入系統(tǒng)查看仍然是2018年村居大撤并前的城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)，另一個(gè)是只能統(tǒng)計(jì)內(nèi)網(wǎng)使用，無法在實(shí)地核查過程中隨查隨用。這兩方面都不如百度、高德等網(wǎng)絡(luò)商業(yè)地圖，導(dǎo)致專用影像圖利用率很低，未能充分發(fā)揮功能，但商業(yè)地圖沒有邊界和駐地信息，不利于城鄉(xiāng)劃分工作開展。

（五）城鄉(xiāng)劃分的定性標(biāo)準(zhǔn)無法準(zhǔn)確反映城鎮(zhèn)化進(jìn)程的矛盾

現(xiàn)行判定標(biāo)準(zhǔn)以定性指標(biāo)為主，僅僅從空間視角即駐點(diǎn)連接情況來判定城鄉(xiāng)屬性，將普通連接和空隙連接的村級(jí)單位所有人口作為城鎮(zhèn)人口計(jì)算，而城鎮(zhèn)化不僅僅是空間概念，更重要的內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集聚、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等內(nèi)容，因此現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)用城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)會(huì)在一定程度上高估了城鎮(zhèn)化水平。比如某些高山或海島移民現(xiàn)象，僅因新駐地搬出后屬于連接情況而將整個(gè)村歸為城鎮(zhèn)，不符合實(shí)際情況。又如撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)情況，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定鎮(zhèn)中心區(qū)域是城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)中心區(qū)域只能是農(nóng)村，撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)可直接提高城鎮(zhèn)化率，即使其他實(shí)際建設(shè)并未改變。又如五水共治、拆違等專項(xiàng)行動(dòng)，能改善城鄉(xiāng)面貌，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展，但在城鄉(xiāng)判定過程中，有可能使得部分連接的區(qū)域變?yōu)椴贿B接，影響城鎮(zhèn)化率，不符合城鎮(zhèn)化推進(jìn)內(nèi)涵。

改進(jìn)基層城鄉(xiāng)劃分工作的建議

（一）加大培訓(xùn)力度，增強(qiáng)基層力量

一方面國家、省、市要加大城鄉(xiāng)劃分工作的宣傳，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)劃分工作的重要性和意義，定期召開有縣級(jí)統(tǒng)計(jì)部門主要或分管領(lǐng)導(dǎo)參加的工作部署會(huì)，使其引起高度重視，安排專職人員負(fù)責(zé)。另一方面要加大培訓(xùn)力度，培訓(xùn)內(nèi)容要有針對(duì)性、通俗易懂，在抽象的文字培訓(xùn)基礎(chǔ)上大量增加案例分析，確保基層人員能夠理解概念、掌握方法、融會(huì)貫通。城鄉(xiāng)劃分工作有必要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)延伸，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員熟悉轄區(qū)邊界和駐地的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)定期有效維護(hù)。

（二）加強(qiáng)部門協(xié)作，建立聯(lián)席機(jī)制

城鄉(xiāng)劃分工作僅僅依靠統(tǒng)計(jì)部門的力量是不夠的，需要民政、國土、住建等部門的全力配合。為保證城鄉(xiāng)劃分工作順利、連續(xù)開展，建議建立部門聯(lián)席機(jī)制，確定部門聯(lián)絡(luò)員，定期召開聯(lián)席會(huì)議，交流村居變動(dòng)及即將變動(dòng)的情況，討論判定難度較大的復(fù)雜案例，共同決定城鄉(xiāng)屬性認(rèn)定。同時(shí)，統(tǒng)計(jì)部門也將確定了的城鄉(xiāng)代碼數(shù)據(jù)及時(shí)分享，實(shí)現(xiàn)信息共享與資源互補(bǔ)。

（三）強(qiáng)化改革創(chuàng)新，改進(jìn)信息系統(tǒng)

要加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)計(jì)用影像圖系統(tǒng)的開發(fā)創(chuàng)新，可以尋求第三方知名互聯(lián)網(wǎng)公司的合作，依托成熟的信息技術(shù)，將影像圖現(xiàn)存的缺點(diǎn)進(jìn)行完善，做到系統(tǒng)及時(shí)更新和移動(dòng)使用，并將原有的優(yōu)點(diǎn)進(jìn)一步放大，清晰標(biāo)記邊界和駐點(diǎn)，并允許基層人員隨時(shí)進(jìn)行修改和查詢，充分發(fā)揮影像圖對(duì)城鄉(xiāng)劃分工作的關(guān)鍵作用，切實(shí)減輕基層工作量，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。

（四）完善劃分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)評(píng)價(jià)

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)行了13年，這些年來我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，用城鄉(xiāng)代碼簡單計(jì)算城鎮(zhèn)化率已越來越不能真實(shí)反映城鎮(zhèn)化水平。建議上級(jí)加強(qiáng)基層調(diào)研，做好頂層設(shè)計(jì)，學(xué)習(xí)國際先進(jìn)做法，在繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)外，引入如人口密度、人口規(guī)模、就業(yè)結(jié)構(gòu)等定量指標(biāo)，綜合進(jìn)行城鄉(xiāng)屬性判斷，以便更加符合基層實(shí)際情況，真實(shí)反映城鎮(zhèn)化水平。