王芳

新《檔案法》規(guī)定了檔案管理中的違法行為及其法律責(zé)任，從現(xiàn)行《檔案法》第十二條、第十三條可看出，檔案違法行為主體是多種的，除了檔案館外，還有圖書(shū)館、博物館、紀(jì)念館、國(guó)家規(guī)定應(yīng)形成檔案的有關(guān)組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、非國(guó)有企業(yè)等單位和個(gè)人。在這些主體中，檔案館在檔案管理中起著重要作用，特別是中央和地方各級(jí)檔案館，承擔(dān)著集中保存、管理檔案的任務(wù)，各級(jí)檔案館能否依法管檔，為社會(huì)利用檔案資源提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對(duì)《檔案法》的有效實(shí)施和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平的提高有重要的作用。

新《檔案法》有關(guān)檔案館的條文，通過(guò)對(duì)檔案館的權(quán)利、義務(wù)設(shè)定，規(guī)范了檔案館的行為，使檔案館的運(yùn)行、服務(wù)有了明確的法律依據(jù)。根據(jù)法學(xué)理論，不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利，不履行義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任?！稒n案法》“法律責(zé)任”一章雖包含了檔案館違法的法律責(zé)任，但其中所涉違法行為明顯少于前面章節(jié)所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)，致使某些檔案違法行為承擔(dān)法律責(zé)任的缺失。因此，有必要對(duì)檔案館的權(quán)利、義務(wù)及其承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行梳理和理論上的分析，為檔案館的法律責(zé)任的完善及新《檔案法實(shí)施辦法》中法律責(zé)任的規(guī)定提供思考。

一、檔案館的權(quán)利和義務(wù)

有學(xué)者認(rèn)為，《檔案法》明確提及“檔案館”的有25條，占全部條文的47%，并對(duì)每條的規(guī)范屬性進(jìn)行逐一分析。[1]筆者以為這種統(tǒng)計(jì)尚不精確。原因在于：第16條規(guī)定的是撤并單位移交檔案的義務(wù);第22條第1款是檔案所有者的義務(wù)、檔案主管部門(mén)對(duì)不能妥善保管檔案的處置權(quán);第22條第2款是檔案所有者的義務(wù);第29條是單位或個(gè)人特定情形下利用檔案館未開(kāi)放檔案的權(quán)利;第34條是鼓勵(lì)檔案館開(kāi)發(fā)利用館藏檔案進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義教育等的規(guī)定，是鼓勵(lì)性的并非授權(quán)性規(guī)定，原因在于，授權(quán)性的規(guī)范同鼓勵(lì)性的規(guī)范確定性程度不同;第42條是檔案主管部門(mén)對(duì)檔案館等單位和組織檢查的權(quán)利;第45條是檔案主管部門(mén)責(zé)令檔案館等單位和組織限期整改、消除檔案安全隱患的義務(wù);第49條第1款是利用檔案館的檔案有三種情形的法律責(zé)任，這些條文規(guī)范的對(duì)象并不是檔案館。張良波將這些認(rèn)為是涉及“檔案館”的法律條款是沒(méi)有問(wèn)題的，但根據(jù)檔案館對(duì)規(guī)范對(duì)象的權(quán)利或義務(wù)需要配合，應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)來(lái)認(rèn)定規(guī)范屬性則有所不當(dāng)。

筆者認(rèn)為，有關(guān)檔案館的權(quán)利和義務(wù)的條文有18條，占全部條文總數(shù)的34%。從檔案館權(quán)利和義務(wù)的角度分析這些條文，可分為既規(guī)定權(quán)利也規(guī)定義務(wù)的條文、只規(guī)定權(quán)利的條文和只規(guī)定義務(wù)的條文三種。

1.既規(guī)定權(quán)利也規(guī)定義務(wù)的條文。如第15條第1款，檔案館不得拒絕接收機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織定期移交的檔案，是義務(wù)性規(guī)定;第2款，涉及政府信息公開(kāi)事項(xiàng)的檔案，檔案館按照檔案利用規(guī)定辦理，是授權(quán)性規(guī)范;第40條，檔案館負(fù)責(zé)檔案數(shù)字資源的收集、保存和提供利用，既是權(quán)利也是義務(wù)。

2.規(guī)定檔案館權(quán)利的條文。第17條、第30條，檔案館對(duì)館藏檔案開(kāi)放審核的權(quán)利;第32條第1款，檔案館根據(jù)授權(quán)公布檔案的權(quán)利;第39條第3款，檔案館對(duì)重要電子檔案?jìng)浞莓惖乇９艿臋?quán)利。

3.只規(guī)定義務(wù)的條文。此條文可分為兩類(lèi)：

其一，從義務(wù)的對(duì)象來(lái)看，一類(lèi)是對(duì)檔案來(lái)源方的義務(wù)，主要有第15條第1款。一類(lèi)是對(duì)檔案利用者的義務(wù)，主要有第27條，檔案館按期向社會(huì)開(kāi)放檔案的義務(wù);第28條，檔案館定期公布開(kāi)放檔案目錄的義務(wù)、按規(guī)定開(kāi)放利用的義務(wù);第31條，檔案館為移交、捐獻(xiàn)、寄存檔案的單位和個(gè)人優(yōu)先利用其檔案予以支持、提供便利的義務(wù)。

其二，檔案館的義務(wù)，屬于行政法意義上的行為。第18條第2款，第19條第1款、第2款，檔案管理中的義務(wù);第22條第3款，是國(guó)家檔案館獎(jiǎng)勵(lì)捐獻(xiàn)重要、珍貴檔案的義務(wù);第24條第1款，委托檔案服務(wù)時(shí)的義務(wù)，第30條，檔案館對(duì)館藏檔案開(kāi)放審核的義務(wù);第32條第2款是檔案館公布檔案時(shí)的義務(wù);第33條第1款，是檔案館為國(guó)家機(jī)關(guān)立法和開(kāi)展有關(guān)問(wèn)題研究提供支持和便利的義務(wù);第33條第2款，是檔案館整理研究檔案、編輯出版檔案材料的義務(wù);第33條第3款，是檔案研究人員整理檔案時(shí)的義務(wù);第35條第2款，是檔案館檔案信息化建設(shè)的義務(wù)和保障檔案信息安全的義務(wù);第38條，是檔案館對(duì)已經(jīng)數(shù)字化的檔案原件妥善保管的義務(wù);第39條第2款，是檔案館對(duì)接收的電子檔案檢測(cè)的義務(wù);第40條，是有條件的檔案館建設(shè)數(shù)字檔案館的義務(wù);第44條，是檔案館發(fā)現(xiàn)存在檔案安全隱患后，消除隱患的義務(wù)，向檔案主管部門(mén)報(bào)告檔案損毀、信息泄露的義務(wù)。

二、檔案館的法律責(zé)任

法律責(zé)任是指因違反了法定義務(wù)或契約義務(wù)，或不當(dāng)行使法律權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的，由行為人承擔(dān)的不利后果。從理論上講，《檔案法》所規(guī)定的各類(lèi)主體權(quán)利及其義務(wù)，法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)覆蓋到檔案管理中所有主體不正當(dāng)行使權(quán)以及各主體違反檔案法義務(wù)。但是，在我國(guó)現(xiàn)有法律體系中，法律責(zé)任的設(shè)定主要是以違反義務(wù)為重點(diǎn)。

法律責(zé)任的設(shè)立需要以法律義務(wù)的設(shè)定為前提。“建立法律責(zé)任與義務(wù)性條款的對(duì)應(yīng)關(guān)系，法律罰則中的法律責(zé)任條款應(yīng)當(dāng)與法律條文中的義務(wù)性條款完全對(duì)應(yīng)起來(lái)，不能出現(xiàn)義務(wù)性條款與法律責(zé)任的脫節(jié)現(xiàn)象”。[2]以此來(lái)考察《檔案法》中檔案館的義務(wù)和違反法定義務(wù)的法律責(zé)任一一對(duì)應(yīng)情形，為明晰起見(jiàn)，特列表如下：

可以看出，《檔案法》規(guī)定的檔案館的許多義務(wù)，并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。也就是說(shuō)，在有關(guān)義務(wù)的條款中，以“必須”“應(yīng)當(dāng)”“禁止”“不得”“有……的義務(wù)”等用語(yǔ)規(guī)范的行為，在違反時(shí)，《檔案法》“法律責(zé)任”章節(jié)中并沒(méi)有直接對(duì)應(yīng)的責(zé)任規(guī)定。如第22條第3款，國(guó)家檔案館對(duì)于向國(guó)家捐獻(xiàn)重要、珍貴檔案的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。如果國(guó)家不履行獎(jiǎng)勵(lì)的法定義務(wù)，《檔案法》并沒(méi)有規(guī)定其相應(yīng)責(zé)任。值得注意的是，下表所列有些條文的義務(wù)行為，雖然沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，但對(duì)嚴(yán)重違反此義務(wù)導(dǎo)致危害結(jié)果的，有法律責(zé)任的規(guī)定。如第19條，其中的義務(wù)行為是應(yīng)當(dāng)“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定配置適宜檔案保存的庫(kù)房和必要的設(shè)施、設(shè)備，確保檔案的安全”，如果不這樣做，并沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，但是如果設(shè)施、設(shè)備不能保證檔案安全，致使國(guó)家檔案丟失的，第48條第1款規(guī)定了檔案館直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員的行政處分。

三、法律責(zé)任的完善

構(gòu)建檔案館法律責(zé)任的確應(yīng)當(dāng)以《檔案法》規(guī)定的義務(wù)條款為依據(jù)。《檔案法》規(guī)定了檔案館接收檔案、收集檔案、檔案開(kāi)放利用、檔案管理、檔案開(kāi)發(fā)、檔案整理、檔案信息化建設(shè)、檔案監(jiān)督等過(guò)程中的義務(wù)，但違反這些義務(wù)，《檔案法》并沒(méi)有一一規(guī)定其法律責(zé)任。

新《檔案法》“法律責(zé)任”一章，對(duì)檔案違法行為的處罰有第48條、第49條、第50條、第51條等4條。就整部《檔案法》而言，檔案館更多的義務(wù)，如果不履行，這4條中并沒(méi)有規(guī)定相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。從法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)看，并未形成一個(gè)完整的法律規(guī)范。所以，通過(guò)完善法律責(zé)任條文或設(shè)定援引性的法律規(guī)范與其他法律法規(guī)相銜接還是有必要的。

其一，《檔案法》第48條以列舉式的立法方式用10款規(guī)定了單位和個(gè)人檔案違法的行為。就這10款來(lái)說(shuō)，檔案館在收集、整理、管理、利用檔案中都有可能發(fā)生。但是，在前文所列舉的檔案館的義務(wù)并沒(méi)有列舉。筆者建議，在第48條列舉的10種方式之后加上諸如“其他不遵守本法規(guī)定的違法行為”類(lèi)的兜底性條款。這樣，對(duì)單位和個(gè)人不履行義務(wù)，不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利的行為追究法律責(zé)任就有了明確的法律規(guī)定。

其二，在第48條加上兜底性的條款，可以使《檔案法》規(guī)定檔案館違法行為有了追究的可能。但第48條僅僅規(guī)定了行政處分。對(duì)于檔案違法行為，可以有行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任等責(zé)任形式?！稒n案法》第51條規(guī)定了刑事責(zé)任和民事責(zé)任，是有“違反本法規(guī)定”的限制。有關(guān)檔案的規(guī)制，《檔案法》是整體上全面規(guī)制，但在其他法律中還有諸如會(huì)計(jì)檔案、工商管理檔案等規(guī)定，這是一般法和特別法的關(guān)系。為明確起見(jiàn)，可單獨(dú)加1條：對(duì)于本法的檔案違法行為，其他法律有規(guī)定的，依其規(guī)定。

其三，檔案館作為單位違法時(shí)，行政處罰是《檔案法》第49條規(guī)定的有48條第三項(xiàng)、第五項(xiàng)違法行為之一的，由檔案主管部門(mén)給予警告、沒(méi)收違法所得，并對(duì)檔案館處以一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。此處對(duì)檔案館的主管人員和責(zé)任人員，是否還可以罰款，《檔案法》并沒(méi)有規(guī)定?！稌?huì)計(jì)法》對(duì) “偽造、變?cè)鞎?huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿，編制虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告”不構(gòu)成犯罪的，除了對(duì)單位罰款外，還可以對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款。可見(jiàn)，對(duì)于涂改、偽造檔案這一違法行為的法律責(zé)任，《會(huì)計(jì)法》比《檔案法》更嚴(yán)格具體。為保證檔案安全，筆者建議借鑒《會(huì)計(jì)法》，對(duì)檔案館嚴(yán)重違法行為，在對(duì)單位處以罰款的同時(shí)，對(duì)檔案館主管人員和直接責(zé)任人員同時(shí)處以罰款。

其四，檔案館嚴(yán)重違法時(shí)，對(duì)其直接責(zé)任人員剝奪其在一定期限內(nèi)從事檔案有關(guān)活動(dòng)的權(quán)利?！稌?huì)計(jì)法》中偽造、變?cè)鞎?huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)憑證等尚未構(gòu)成犯罪的，對(duì)單位、主管人員、直接責(zé)任人員除了罰款外，屬于國(guó)家工作人員的，還要予以行政處分，其中會(huì)計(jì)人員，在五年之內(nèi)不能從事會(huì)計(jì)工作。如果會(huì)計(jì)人員，因會(huì)計(jì)違法行為而受到刑事處罰的，財(cái)政部2018年《會(huì)計(jì)人員管理辦法》規(guī)定：“單位不得任用（聘用）其從事會(huì)計(jì)工作?！边@樣規(guī)定，可以從源頭有效地阻止違法犯罪行為?！稒n案法》可借鑒《會(huì)計(jì)法》，如果檔案館有嚴(yán)重違法行為時(shí)，禁止負(fù)有直接責(zé)任的檔案館工作人員在三年或五年內(nèi)從事檔案工作。當(dāng)然，考慮到偽造、變?cè)觳煌臋n案造成的危害結(jié)果也不同，慎重起見(jiàn)，可根據(jù)比例原則，只禁止在一定期限內(nèi)從事涉密檔案的管理工作。

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[2]湯唯，畢可志. 地方立法的民主化與科學(xué)化構(gòu)想[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2002：356

作者單位：海南大學(xué)檔案館