楊宏山 茆雪瑞

黨的十九屆四中全會(huì)指出，應(yīng)完善國(guó)家行政體制，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力。在多層級(jí)政府體系下，提升政策執(zhí)行績(jī)效既需要建立有效的激勵(lì)機(jī)制，也有賴于通過(guò)政府間學(xué)習(xí)途徑，持續(xù)運(yùn)用地方性知識(shí)，不斷優(yōu)化政策安排。公共政策在建構(gòu)中執(zhí)行，也在執(zhí)行中建構(gòu)，政策執(zhí)行不僅決定著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，對(duì)于完善政策本身也有重要意義。提升國(guó)家治理能力，既要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)改革，也要通過(guò)政策試驗(yàn)機(jī)制，評(píng)估政策執(zhí)行的效果，總結(jié)地方積累的新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)改進(jìn)政策安排。在此過(guò)程中，政策執(zhí)行并非單向度的命令服從關(guān)系，而是伴隨著持續(xù)的政府間學(xué)習(xí)。本文基于中國(guó)之治的制度情景，致力于探析政策執(zhí)行如何引發(fā)了政府間學(xué)習(xí)，進(jìn)而促進(jìn)了政策再生產(chǎn)。

一、政策執(zhí)行的文獻(xiàn)回顧

政策執(zhí)行的影響因素很多，本文關(guān)注于府際關(guān)系的制度安排對(duì)政策執(zhí)行的影響作用。在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下，我國(guó)各級(jí)政府之間具有行政隸屬關(guān)系，中央政府提出政策目標(biāo)，地方政府負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)。梳理從府際關(guān)系的維度解析政策執(zhí)行的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，可以看到，激勵(lì)機(jī)制與協(xié)同機(jī)制代表著兩種流行的分析視角。激勵(lì)機(jī)制視角的研究關(guān)注于上級(jí)政府設(shè)置的獎(jiǎng)懲因素對(duì)地方行為的強(qiáng)化和約束作用，而組織協(xié)同機(jī)制視角的研究側(cè)重于探討多元主體之間的協(xié)作機(jī)制對(duì)政策執(zhí)行的影響。

激勵(lì)機(jī)制視角的研究關(guān)注于自上而下的獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒機(jī)制對(duì)政策執(zhí)行的影響。中央政府通過(guò)設(shè)置獎(jiǎng)懲機(jī)制，將地方政府及當(dāng)事官員的預(yù)期權(quán)益與執(zhí)行結(jié)果聯(lián)系起來(lái)，促使地方政府行動(dòng)起來(lái)，致力于實(shí)現(xiàn)中央設(shè)定的政策目標(biāo)。從激勵(lì)手段看，激勵(lì)機(jī)制可分為政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。政治激勵(lì)通過(guò)行政分權(quán)、職位晉升、行政問(wèn)責(zé)等手段，調(diào)動(dòng)地方官員的積極性；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)通過(guò)提供轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠政策等措施，提升行動(dòng)者的預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益。一般而言，中央政府提供的激勵(lì)越強(qiáng)，地方政府的預(yù)期收益越大，其將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化成實(shí)際結(jié)果的動(dòng)力也越大。①陳玲、林澤梁、薛瀾：《雙重激勵(lì)下地方政府發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的動(dòng)機(jī)與策略研究》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2010年第9期。從實(shí)際效果看，激勵(lì)機(jī)制分為正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)，正激勵(lì)旨在鼓勵(lì)某種行為，而負(fù)激勵(lì)的目的在于制止某些行為。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，相較于排名與獎(jiǎng)勵(lì)等正激勵(lì)，地方官員更關(guān)注“一票否決”指標(biāo)，它對(duì)地方政府的行為偏好具有直接影響作用。②陳潭、劉興云：《錦標(biāo)賽體制、晉升博弈與地方劇場(chǎng)政治》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第2期。

組織協(xié)同視角的研究關(guān)注于行動(dòng)者之間的協(xié)作方式對(duì)執(zhí)行的影響作用。政策執(zhí)行主體包括公共部門在內(nèi)的多方行動(dòng)者，其需要在分散的個(gè)體之間建立分工與協(xié)作關(guān)系，依靠集體力量推動(dòng)政策落實(shí)。在此過(guò)程中，地方政府需要構(gòu)建協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，形成聯(lián)合行動(dòng)③王春福：《政府執(zhí)行力與政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行機(jī)制》，《政治學(xué)研究》2008年第3期。。從公共服務(wù)提供看，這種協(xié)同網(wǎng)絡(luò)既包括公共部門之間的跨部門治理網(wǎng)絡(luò)，也包括公共部門與市場(chǎng)主體、非營(yíng)利組織之間的合作伙伴關(guān)系。地方政府負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但這類產(chǎn)品和服務(wù)不必都由政府組織生產(chǎn)，還可通過(guò)合作生產(chǎn)、合同外包、憑單制、引入公益組織等方式來(lái)提供。④E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第69-73頁(yè)。

上述兩方面的研究增進(jìn)了對(duì)政策執(zhí)行驅(qū)動(dòng)機(jī)制的理解，但也存在局限性。激勵(lì)機(jī)制研究解釋了中央政府設(shè)置的行為規(guī)范及獎(jiǎng)懲措施對(duì)地方政府行為的影響作用。然而這一視角無(wú)法解釋在相同的激勵(lì)機(jī)制及強(qiáng)度下，為什么不同地方政府對(duì)同一政策的執(zhí)行結(jié)果具有差異性。協(xié)同機(jī)制研究解釋了地方政府(行政部門)之間、公共部門與私人部門之間的網(wǎng)絡(luò)體系和依賴關(guān)系，但忽略了政策執(zhí)行也伴隨著持續(xù)的政府變通。一項(xiàng)新政策在剛提出時(shí)，決策者可能只提出新的治理理念或準(zhǔn)則，需要地方政府推進(jìn)政策再生產(chǎn)，提出操作化、具體化的實(shí)施方案。

鑒于上述，本文從政策學(xué)習(xí)的視角，探討政策執(zhí)行中的政府間學(xué)習(xí)機(jī)制及其在政策變遷中的作用。這種府際學(xué)習(xí)既包括“自上而下”的政策理解和政策細(xì)化，也包括“自下而上”的政策反思與重構(gòu)。為回應(yīng)現(xiàn)實(shí)政策問(wèn)題，決策者提出新的治理思路，支持地方政府開展政策試驗(yàn)，并建立政府間學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，總結(jié)并借鑒地方性經(jīng)驗(yàn)，將其納入國(guó)家政策之中⑤楊宏山、李娉：《政策創(chuàng)新爭(zhēng)先模式的府際學(xué)習(xí)機(jī)制》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第2期。。面對(duì)復(fù)雜環(huán)境和不確定性的挑戰(zhàn)，發(fā)揮府際學(xué)習(xí)機(jī)制的作用，有利于降低決策風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化政策內(nèi)容。

二、政策執(zhí)行的情景與模式分析

在單一制的國(guó)家制度下，政策執(zhí)行通過(guò)自上而下的科層體系進(jìn)行逐級(jí)傳導(dǎo)，中央制定的公共政策往往較為宏觀抽象，地方政府在承擔(dān)行政任務(wù)時(shí)，需要對(duì)政策任務(wù)進(jìn)行分解、細(xì)化，并結(jié)合本地情況對(duì)政策目標(biāo)和工具提出具體要求。例如，地方政府可根據(jù)中央提出的新思路，出臺(tái)具體政策方案，提出明確的政策目標(biāo)和工具。一般而言，如果中央出臺(tái)的新政策只是框架性的，其對(duì)政策內(nèi)容的規(guī)定較為籠統(tǒng)，地方政府進(jìn)行政策再生產(chǎn)的空間就大。如果新政策對(duì)目標(biāo)與工具做出了具體規(guī)范，地方政府進(jìn)行政策創(chuàng)新的空間就小得多。地方開展政策創(chuàng)新具有成本，需要發(fā)揮智庫(kù)資源的作用，地方政策創(chuàng)新也要考慮政治與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，避免創(chuàng)新失敗引起合法性危機(jī)。一般而言，財(cái)力強(qiáng)、智庫(kù)力量強(qiáng)的地方政府具有更強(qiáng)的創(chuàng)新能力，更愿意組織專題性研究團(tuán)隊(duì)，投入資源推進(jìn)政策再生產(chǎn)；而財(cái)力弱、智庫(kù)力量弱的地方政府則傾向于照搬上級(jí)政策，待其他地方在執(zhí)行中創(chuàng)造了新經(jīng)驗(yàn)，它們?cè)俨捎酶L(fēng)模仿策略。

阿吉瑞斯將組織學(xué)習(xí)分為單環(huán)學(xué)習(xí)和雙環(huán)學(xué)習(xí)兩種類型①C.Argyris，“Double-loop Learning in Organizations，”Harvard Business Review，vol.55，no.5，1977，pp.115-125.。單環(huán)學(xué)習(xí)是對(duì)各種常規(guī)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，它將組織運(yùn)作的結(jié)果與組織策略聯(lián)系起來(lái)，致力于對(duì)策略進(jìn)行修正，以使組織績(jī)效保持在組織規(guī)范與目標(biāo)允許的范圍內(nèi)，而組織規(guī)范與目標(biāo)本身則保持不變。雙環(huán)學(xué)習(xí)也稱為“變革型學(xué)習(xí)”，它不僅重視組織的行動(dòng)策略，也會(huì)反思組織的目標(biāo)和核心價(jià)值，以探索新的治理模式。當(dāng)組織的策略與目標(biāo)不匹配時(shí)，雙環(huán)學(xué)習(xí)既要檢查行動(dòng)策略，也會(huì)考慮調(diào)整控制變量。在政策執(zhí)行中，單環(huán)學(xué)習(xí)只有單一的反饋環(huán)，它是在當(dāng)前政策框架下探索執(zhí)行策略，完成規(guī)定的政策目標(biāo)，而雙環(huán)學(xué)習(xí)則會(huì)審視公共政策的價(jià)值和目標(biāo)。雙環(huán)學(xué)習(xí)具有兩個(gè)相互聯(lián)系的反饋環(huán)，它不僅要學(xué)習(xí)現(xiàn)行政策的內(nèi)容，也會(huì)反思政策目標(biāo)和控制變量。地方治理的長(zhǎng)期績(jī)效狀況，主要取決于這種雙環(huán)學(xué)習(xí)能力的差異性。②高章存：《克瑞斯·阿吉瑞斯組織學(xué)習(xí)理論述評(píng)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2006年第4期。

根據(jù)公共政策的明晰度、地方政府的創(chuàng)新能力兩個(gè)變量，可將地方政府的政策執(zhí)行分為四種類型，分別為試驗(yàn)執(zhí)行、調(diào)適執(zhí)行、象征執(zhí)行和機(jī)械執(zhí)行(具體如表1所示)。其中，公共政策的明晰度是指上級(jí)政策對(duì)政策價(jià)值、政策目標(biāo)、政策工具進(jìn)行規(guī)范的具體程度。公共政策的明晰度較高，意味著對(duì)政策目標(biāo)和工具的規(guī)定較為具體，而明晰度較低則要求地方政府在實(shí)施中必須推進(jìn)政策再生產(chǎn)。地方政府的創(chuàng)新能力表現(xiàn)為對(duì)新政策的認(rèn)知、理解和再生產(chǎn)的能力。地方政府的創(chuàng)新能力受制于本地的財(cái)政資源、智庫(kù)資源、領(lǐng)導(dǎo)者的變革意愿、領(lǐng)導(dǎo)力以及距離學(xué)習(xí)源的遠(yuǎn)近。③楊宏山：《創(chuàng)制性政策的執(zhí)行機(jī)制研究——基于政策學(xué)習(xí)的視角》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。

表1 政策執(zhí)行四種模式

(一)試驗(yàn)執(zhí)行

試驗(yàn)執(zhí)行是在地方政府的創(chuàng)新能力強(qiáng)、政策內(nèi)容很不完備的情況下，推進(jìn)政策執(zhí)行所采用的行為模式。在此情景下，中央政策較為模糊，只是提出新的治理思路或框架性目標(biāo)，地方政府擁有廣泛的剩余決策權(quán)。創(chuàng)新能力強(qiáng)的地方政府會(huì)開展內(nèi)部和外部動(dòng)員，將專家、知識(shí)、資源和領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)合起來(lái)，出臺(tái)更為詳細(xì)的政策安排，在本地區(qū)率先開展政策試驗(yàn)。

(二)調(diào)適執(zhí)行

調(diào)適執(zhí)行發(fā)生于地方政府創(chuàng)新力強(qiáng)、公共政策明晰度高的情景之下。當(dāng)新政策對(duì)政策目標(biāo)、手段和方式都做出了詳細(xì)規(guī)定時(shí)，如果新政策安排與本地的實(shí)際環(huán)境具有差異，創(chuàng)新力強(qiáng)的地方政府會(huì)基于本地環(huán)境，在執(zhí)行中對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行調(diào)適，形成切合本地情景的政策安排。調(diào)適執(zhí)行以更好的治理為訴求，致力于增進(jìn)公共價(jià)值，更好地滿足社會(huì)需求。

(三)象征執(zhí)行

象征執(zhí)行是在地方政府的創(chuàng)新能力弱、公共政策的明晰度低的情景下，政策實(shí)施所采取的行為模式。此時(shí)，新政策只提出了框架性或原則性要求，政策目標(biāo)和實(shí)施方式較為模糊，缺少可測(cè)量的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在此情況下，如果沒(méi)有專家團(tuán)隊(duì)或智庫(kù)資源提供支持，地方政府缺少政策再生產(chǎn)動(dòng)力，政策執(zhí)行就會(huì)陷入象征執(zhí)行狀態(tài)。在象征執(zhí)行模式下，地方政府只是召開會(huì)議傳達(dá)新政策，轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)文件，實(shí)行“以文件執(zhí)行文件”。結(jié)果是，政策執(zhí)行停留于形式主義、文牘主義，難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果。

(四)機(jī)械執(zhí)行

機(jī)械執(zhí)行是在地方政府的創(chuàng)新能力弱、公共政策的模糊性低的情景下，政策執(zhí)行所采取的行為模式。此時(shí)，中央政府對(duì)新政策的價(jià)值導(dǎo)向、目標(biāo)定位、執(zhí)行工具都做出具體規(guī)定，政策實(shí)施具有清晰的路線圖，并納入考核和問(wèn)責(zé)體系。同時(shí)，地方的財(cái)力和專家資源并不充足，難以組織力量進(jìn)行政策創(chuàng)新。這樣，政策執(zhí)行就會(huì)采取機(jī)械執(zhí)行模式。機(jī)械執(zhí)行的基本特征是地方政府照搬上級(jí)政策，對(duì)于執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，地方政府偏好于請(qǐng)示匯報(bào)，缺少相機(jī)抉擇和靈活應(yīng)對(duì)能力。

在上述四種執(zhí)行模式中，象征執(zhí)行、機(jī)械執(zhí)行屬于常見的單環(huán)學(xué)習(xí)模式，它是在既定政策安排下，只從“術(shù)”的層面進(jìn)行策略探索，尋求執(zhí)行與政策內(nèi)容相一致，致力于維持政策執(zhí)行的常態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)。而試驗(yàn)執(zhí)行、調(diào)適執(zhí)行屬于典型的雙環(huán)學(xué)習(xí)模式，它既具有對(duì)新政策的認(rèn)知，也包括基于自身情景的反思過(guò)程，致力于探尋更好的治理安排。與單環(huán)學(xué)習(xí)相比，雙環(huán)學(xué)習(xí)屬于更深層次的政策學(xué)習(xí)，有利于提升政策再生產(chǎn)能力。接下來(lái)，我們將通過(guò)典型案例研究，觀察政策執(zhí)行如何促進(jìn)了政府間學(xué)習(xí)，進(jìn)而促進(jìn)了政策再生產(chǎn)。

三、政策執(zhí)行中府際學(xué)習(xí)的實(shí)證研究

地方政府的政策執(zhí)行模式受制于政策的明晰度以及地方政府的創(chuàng)新能力。地方政府的創(chuàng)新能力不同，致使政策執(zhí)行的結(jié)果具有很大差異性。在政策執(zhí)行中，中央政府也會(huì)通過(guò)府際學(xué)習(xí)途徑，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，采納地方性知識(shí)，不斷地完善政策內(nèi)容。下文通過(guò)教育改革的兩個(gè)典型案例研究，透視地方政府的試驗(yàn)執(zhí)行和調(diào)適執(zhí)行模式，剖析府際學(xué)習(xí)如何推動(dòng)了公共政策的再生產(chǎn)。

(一)試驗(yàn)執(zhí)行中的府際學(xué)習(xí)：以中外合作辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估政策為例

中外合作辦學(xué)起始于20世紀(jì)80年代，是指中國(guó)與國(guó)外教育組織合作創(chuàng)立教育機(jī)構(gòu)并在中國(guó)境內(nèi)辦學(xué)，以中國(guó)公民為主要招生對(duì)象的教育活動(dòng)。中外合作辦學(xué)是教育國(guó)際化的產(chǎn)物，相關(guān)政策發(fā)展經(jīng)歷了從框架性目標(biāo)到走向規(guī)范化的歷程。①李燦美、朱舜：《我國(guó)中外合作辦學(xué)政策的變遷及其優(yōu)化策略》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。在中外合作辦學(xué)中，一些學(xué)校為追求短期利益，在管理、商科等辦學(xué)成本較低的學(xué)科引入國(guó)外合作方，但并未引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，致使學(xué)生權(quán)益受損。②林金輝：《新時(shí)代中外合作辦學(xué)的新特點(diǎn)、新問(wèn)題、新趨勢(shì)》，《中國(guó)高教研究》2017年第12期。針對(duì)這一問(wèn)題，國(guó)家教育行政部門提出開展合作辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估的新思路。質(zhì)量評(píng)估以教育行政部門為評(píng)估主體，以中外合作辦學(xué)項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)作為被評(píng)估對(duì)象，通過(guò)質(zhì)量評(píng)審來(lái)判斷辦學(xué)水平，進(jìn)而淘汰得分較低的項(xiàng)目。③陳麗翠：《中外合作辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估的政策演進(jìn)與思考》，《教育與教學(xué)研究》2013年第7期。該項(xiàng)改革經(jīng)歷了從提出目標(biāo)導(dǎo)向，到地方開展試驗(yàn)執(zhí)行，然后經(jīng)由政府間學(xué)習(xí)途徑，不斷推進(jìn)政策細(xì)化，最終在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的過(guò)程。在試驗(yàn)執(zhí)行階段，中央與地方之間的互動(dòng)學(xué)習(xí)大體經(jīng)歷了兩個(gè)循環(huán)(如表2所示)。

1.第一輪府際學(xué)習(xí)：教育部提出質(zhì)量評(píng)估導(dǎo)向，上海市開展試驗(yàn)執(zhí)行

1993年6月，原國(guó)家教委發(fā)布了《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)的個(gè)人來(lái)華合作辦學(xué)問(wèn)題的通知》。這是改革開放以來(lái)中外合作辦學(xué)的第一個(gè)規(guī)范性文件，它對(duì)中外合作辦學(xué)的范圍、基本原則、行政審批程序、管理模式做出原則性規(guī)定，但并未涉及質(zhì)量保障方面的內(nèi)容。1995年1月，原國(guó)家教委制定《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，提出“合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)接受教育行政部門的指導(dǎo)、管理、監(jiān)督、評(píng)估和檢查”，首次提出合作辦學(xué)須接受評(píng)估和檢查。隨著我國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開放，中外合作辦學(xué)得到快速發(fā)展。為規(guī)范合作辦學(xué)活動(dòng)，2003年3月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中外合作辦學(xué)條例》，對(duì)合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、審批、治理結(jié)構(gòu)、教育教學(xué)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)等進(jìn)行規(guī)范。該條例提出，國(guó)家或省級(jí)教育行政部門應(yīng)當(dāng)組織或者委托社會(huì)中介組織對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，但并未對(duì)評(píng)估方式做出具體規(guī)定。

表2 中外合作辦學(xué)政策執(zhí)行中的府際學(xué)習(xí)

由于缺少制度化的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，中外合作辦學(xué)在實(shí)施中暴露出很多問(wèn)題。在此背景下，上海市率先開展政策試驗(yàn)，啟動(dòng)了質(zhì)量評(píng)估的試驗(yàn)性執(zhí)行。2003年4月，上海市教委發(fā)布《關(guān)于開展上海市中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目年度檢查工作的通知》，對(duì)已取得合作辦學(xué)許可證的項(xiàng)目與機(jī)構(gòu)進(jìn)行年度檢查，采取“自查+抽查”的方式，將檢查結(jié)果分為“通過(guò)”“限期整改”“不通過(guò)”三種，并通過(guò)媒體公布。年審內(nèi)容包括實(shí)際辦學(xué)層次是否符合許可范圍、使用教材內(nèi)容與引入渠道、教師與管理人員資質(zhì)與報(bào)酬、年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)報(bào)告等。

總結(jié)上海市開展年度檢查的經(jīng)驗(yàn)，2004年7月，教育部發(fā)布《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》，規(guī)定合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)需每年提交辦學(xué)報(bào)告，內(nèi)容涵蓋招生、財(cái)務(wù)、課程設(shè)置、師資建設(shè)等方面；審批機(jī)關(guān)組織或委托第三方依據(jù)報(bào)告進(jìn)行教學(xué)質(zhì)量評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布。該辦法提出了質(zhì)量評(píng)估的初步辦法。這一階段的國(guó)家政策側(cè)重于制度建構(gòu)，質(zhì)量評(píng)估并未在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。

2.第二輪府際學(xué)習(xí)：地方擴(kuò)大試點(diǎn)，教育部出臺(tái)定期評(píng)估政策

教育部要求對(duì)合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)開展質(zhì)量評(píng)估后，地方政府?dāng)U大了政策試點(diǎn)范圍。2008年3月，江蘇省教育廳發(fā)布《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)中外合作辦學(xué)工作的意見》，提出對(duì)合作辦學(xué)教育質(zhì)量進(jìn)行年檢，內(nèi)容包括招收學(xué)生、師資配備、證書頒發(fā)、教學(xué)質(zhì)量、收費(fèi)財(cái)務(wù)等，并對(duì)具體指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。2008年9月，浙江省發(fā)布《關(guān)于開展中外合作辦學(xué)本科教育項(xiàng)目試評(píng)估的通知》，出臺(tái)了較為完備的質(zhì)量評(píng)估實(shí)施方案。浙江省的質(zhì)量評(píng)估采取“自評(píng)報(bào)告”和“考察評(píng)估”兩種方式。辦學(xué)機(jī)構(gòu)提交自評(píng)報(bào)告后，省教育廳組織專家進(jìn)行書面評(píng)審，并選擇部分項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察。省教育廳根據(jù)自評(píng)報(bào)告、專家評(píng)估和現(xiàn)場(chǎng)考察的意見得出評(píng)估結(jié)論，分為“合格”“基本合格”“不合格”三類。

江蘇省和浙江省開展合作辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估的政策試驗(yàn)，為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的質(zhì)量評(píng)估體系提供了經(jīng)驗(yàn)積累。2009年7月，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展中外合作辦學(xué)評(píng)估工作的通知》，要求對(duì)實(shí)施本科以上高等學(xué)歷、境外學(xué)士學(xué)位以上教育的合作辦學(xué)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)進(jìn)行合格評(píng)估，提出了管理體系、資金資產(chǎn)管理、師資隊(duì)伍、培養(yǎng)質(zhì)量等指標(biāo)，每種指標(biāo)提出了具體的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明。2009年下半年，教育部決定在天津、遼寧、江蘇、河南四省市開展質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)。2010年2月，教育部學(xué)位中心發(fā)布《中外合作辦學(xué)試點(diǎn)評(píng)估實(shí)施方案》(試行)，規(guī)定合作辦學(xué)試點(diǎn)評(píng)估分為評(píng)估培訓(xùn)、單位自評(píng)、網(wǎng)上公示、綜合評(píng)議、結(jié)果反饋五個(gè)階段，以辦學(xué)機(jī)構(gòu)的自我評(píng)估為主，學(xué)位中心通過(guò)隨機(jī)抽查等方式進(jìn)行實(shí)地考察，評(píng)估結(jié)果分為“合格”“有條件合格”“不合格”三種。①楊瓊、侍偉民：《中外合作辦學(xué)評(píng)估的制度反思》，《上海教育評(píng)估研究》2017年第6期。2010年3月，教育部召開中外合作辦學(xué)評(píng)估試點(diǎn)工作會(huì)議，確定在四省市質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)完成之后，在全國(guó)展開合作辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估。

2013年1月，教育部發(fā)布《中外合作辦學(xué)評(píng)估方案》，這是第一個(gè)覆蓋全國(guó)的合作辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估政策。它將評(píng)估方法簡(jiǎn)化為單位自評(píng)、網(wǎng)上公示、綜合評(píng)議三部分，具體操作流程采納了之前的試點(diǎn)評(píng)估方案。該文件的發(fā)布標(biāo)志著高等教育領(lǐng)域中外合作辦學(xué)的質(zhì)量評(píng)估走向全國(guó)化、制度化。根據(jù)該評(píng)估方案，國(guó)家每年進(jìn)行一次質(zhì)量評(píng)估，采取學(xué)校自評(píng)、學(xué)生滿意度測(cè)評(píng)等評(píng)估方式，評(píng)估結(jié)果對(duì)社會(huì)公開發(fā)布。

總結(jié)中外合作辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估的政策發(fā)展歷程，可以看到，政策創(chuàng)新最初由國(guó)家教育行政機(jī)構(gòu)提出目標(biāo)導(dǎo)向，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府敏銳地捕捉到新的政策動(dòng)向，并建立專題學(xué)習(xí)機(jī)制，率先開展試驗(yàn)執(zhí)行，推進(jìn)政策再生產(chǎn)，形成細(xì)化的政策方案。隨后，中央政府介入進(jìn)來(lái)，通過(guò)自下而上的政策學(xué)習(xí)途徑，總結(jié)可復(fù)制的地方性經(jīng)驗(yàn)，將其納入國(guó)家政策之中。經(jīng)過(guò)兩輪政府間學(xué)習(xí)，新政策從最初的框架性目標(biāo)演化成為系統(tǒng)的政策安排。

(二)調(diào)適執(zhí)行中的府際學(xué)習(xí)：以中小學(xué)生減負(fù)政策為例

在政策執(zhí)行中，當(dāng)政策目標(biāo)及具體規(guī)范與地方實(shí)際情景差異很大時(shí)，創(chuàng)新能力強(qiáng)的地方政府不僅會(huì)改進(jìn)執(zhí)行工具，也會(huì)審視公共政策的價(jià)值導(dǎo)向和目標(biāo)定位。這種審視有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)變通現(xiàn)象，形成調(diào)適執(zhí)行模式。中小學(xué)生減負(fù)政策執(zhí)行就是一個(gè)典型例證(見圖1)。新中國(guó)成立以來(lái)，中小學(xué)生減負(fù)政策最早可追溯到1955年教育部發(fā)布的《關(guān)于減輕中小學(xué)校學(xué)生過(guò)重負(fù)擔(dān)的指示》。改革開放以來(lái)，教育行政部門多次出臺(tái)中小學(xué)生減負(fù)政策。然而，中小學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題一直存在，教育機(jī)構(gòu)總是存在變通行為，地方政府也感到勉為其難。

針對(duì)小學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，2013年8月，教育部提出《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》，涉及入學(xué)、編班、作業(yè)、考試、評(píng)價(jià)、補(bǔ)課、體育鍛煉、督查等方面的具體規(guī)定，面向社會(huì)征求意見。它要求“小學(xué)生不留書面家庭作業(yè)”，“一至三年級(jí)不舉行任何形式的統(tǒng)一考試，從四年級(jí)開始，除語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、外語(yǔ)每學(xué)期可舉行1次全校統(tǒng)一考試外，不得安排其他任何統(tǒng)考。每門課每學(xué)期測(cè)試不超過(guò)2次”，“每天鍛煉1小時(shí)”。這項(xiàng)規(guī)定一經(jīng)公布，就引發(fā)了廣泛爭(zhēng)議。一些家長(zhǎng)提出，在激烈的升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)面前，減負(fù)會(huì)削弱學(xué)生的競(jìng)爭(zhēng)力，小學(xué)減負(fù)會(huì)造成中學(xué)增負(fù)。教師也提出減負(fù)會(huì)導(dǎo)致部分學(xué)生對(duì)課程知識(shí)掌握不牢。一些學(xué)校提出，作為教育機(jī)構(gòu)，學(xué)校既要執(zhí)行減負(fù)政策，也要重視社會(huì)評(píng)價(jià)，升學(xué)率是社會(huì)評(píng)價(jià)的基本尺度，也是獲取財(cái)政支持的重要依據(jù)，減負(fù)政策與績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)存在沖突。②楊春妮：《小學(xué)生“減負(fù)”政策實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策思考》，《現(xiàn)代中小學(xué)教育》2017年第1期。

圖1 小學(xué)生減負(fù)政策的調(diào)適執(zhí)行

該規(guī)定經(jīng)過(guò)修改后于2013年9月再次向社會(huì)征求意見，仍面臨廣泛的質(zhì)疑。之后，教育部未公開發(fā)布《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》，但相關(guān)文件一直具有推進(jìn)中小學(xué)生減負(fù)的表述。在中央政策指導(dǎo)下，一些地方政府出臺(tái)了實(shí)施辦法。2015年1月，江蘇省教育廳下發(fā)《關(guān)于做好中小學(xué)寒假工作的通知》，提出嚴(yán)格執(zhí)行“五嚴(yán)”規(guī)定，不得違規(guī)補(bǔ)課、變相補(bǔ)課和進(jìn)行有償家教，切實(shí)減輕學(xué)生過(guò)重的課業(yè)負(fù)擔(dān)。江蘇省教育廳還公布了中小學(xué)違規(guī)補(bǔ)課投訴電話。然而，該項(xiàng)政策執(zhí)行中一直存在變通現(xiàn)象。根據(jù)媒體報(bào)告，2015年7月，有南京市民多次撥打江蘇省教育廳的投訴電話，卻始終無(wú)人接聽。江蘇省教育廳解釋稱，高考剛剛結(jié)束，工作繁忙，不能保證每一通電話都有人處理。

2017年10月，江蘇省教育廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校管理切實(shí)減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的意見》，提出嚴(yán)格控制每日作業(yè)總量和時(shí)間，不布置超越學(xué)生學(xué)力要求的作業(yè)，不得將家庭作業(yè)變成家長(zhǎng)作業(yè)，嚴(yán)格控制考試次數(shù)。該通知規(guī)定，小學(xué)一、二年級(jí)不布置書面家庭作業(yè)，小學(xué)中高年級(jí)、初中和高中學(xué)生每天書面家庭作業(yè)總量分別控制在1小時(shí)、1.5小時(shí)和2小時(shí)以內(nèi)。從實(shí)際執(zhí)行看，一些具體標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有得到落實(shí)。

各地政府在減負(fù)政策執(zhí)行中的調(diào)適行為，主要表現(xiàn)在以下方面：一是許多地方既提出減負(fù)要求，又強(qiáng)調(diào)升學(xué)率指標(biāo)，在考核中將后者作為關(guān)鍵指標(biāo)，它變相地放寬了減負(fù)要求；二是多數(shù)地方只提出減負(fù)要求，但缺少檢查和問(wèn)責(zé)約束；三是減負(fù)政策執(zhí)行只能約束校內(nèi)減負(fù)，強(qiáng)調(diào)課內(nèi)作業(yè)量上限、嚴(yán)禁節(jié)假日上課，它反而促進(jìn)了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

針對(duì)校外培訓(xùn)致使學(xué)生負(fù)擔(dān)加重問(wèn)題，2018年2月，教育部等四部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》，著手對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)治理。2018年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)審批登記、日常監(jiān)管、師資條件、培訓(xùn)時(shí)間、收費(fèi)管理、建立負(fù)面清單等做出規(guī)定。該意見提出減負(fù)政策落實(shí)不到位的地方，不得申報(bào)義務(wù)教育基本均衡和優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評(píng)估認(rèn)定，并要追究有關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任。2018年12月，教育部等九部門印發(fā)《中小學(xué)減負(fù)措施》，簡(jiǎn)稱“減負(fù)三十條”，對(duì)學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、家長(zhǎng)、地方政府分別提出規(guī)范性要求。該文提出地方政府不得給教育行政部門和學(xué)校下達(dá)升學(xué)指標(biāo)，不得將升學(xué)與績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。

觀察中小學(xué)生減負(fù)政策的執(zhí)行過(guò)程，地方政府和學(xué)校一直存在變通現(xiàn)象，通過(guò)總結(jié)政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，國(guó)家教育行政部門也在推進(jìn)政策創(chuàng)新。從2013年提出“減負(fù)十條”，到2018年出臺(tái)“減負(fù)三十條”，中小學(xué)減負(fù)從校內(nèi)減負(fù)擴(kuò)大到對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理，從規(guī)范學(xué)校行為擴(kuò)大到四方主體都提出要求。在持續(xù)的政策執(zhí)行和政府間學(xué)習(xí)中，教育部不斷深化對(duì)學(xué)生減負(fù)問(wèn)題的政策認(rèn)知，中小學(xué)生減負(fù)政策經(jīng)歷了持續(xù)的政策變遷，一些引起爭(zhēng)議的指標(biāo)也變成了指導(dǎo)性的行為規(guī)范。

四、政策執(zhí)行中府際學(xué)習(xí)的運(yùn)作過(guò)程

觀察上述兩項(xiàng)教育改革的政策執(zhí)行，可得出府際學(xué)習(xí)的運(yùn)作過(guò)程，它包括政策細(xì)化、執(zhí)行評(píng)估、政策糾偏、政策采納四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，共同構(gòu)成了閉環(huán)的雙環(huán)學(xué)習(xí)流程(如圖2所示)。

圖2 政策執(zhí)行中府際學(xué)習(xí)流程

(一)政策細(xì)化

政策細(xì)化是地方政府基于地方性知識(shí)與外部經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政策目標(biāo)、手段和工具進(jìn)行細(xì)化。面對(duì)復(fù)雜環(huán)境和不確定性，一些新政策在剛出臺(tái)時(shí)，決策者只是提出框架性目標(biāo)，對(duì)宏觀方向和價(jià)值導(dǎo)向做出規(guī)劃，并未形成操作性的具體方案。將新政策落到實(shí)處，執(zhí)行者需根據(jù)本地情況，組織專家團(tuán)隊(duì)開展政策研究，對(duì)政策內(nèi)容目標(biāo)和實(shí)施方案進(jìn)行細(xì)化。政策細(xì)化需要對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行分解，將責(zé)任落到行動(dòng)主體身上。不同層級(jí)的地方政府需要逐層分解目標(biāo)和任務(wù)，并建立評(píng)估考核機(jī)制。

(二)執(zhí)行評(píng)估

由于地方政府的創(chuàng)新能力不同，各地制定的行動(dòng)方案具有差異性，形成了多樣化的執(zhí)行結(jié)果。為提升政府治理績(jī)效，決策者需要關(guān)注政策執(zhí)行的結(jié)果和效果。執(zhí)行評(píng)估引入專家參與，對(duì)不同地區(qū)政策實(shí)施的結(jié)果及效果進(jìn)行比較，可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積累地方性知識(shí)，深化對(duì)政策問(wèn)題及解決方案的認(rèn)知。對(duì)于地方政府在執(zhí)行中的治理創(chuàng)新，評(píng)估者需要基于政治系統(tǒng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性要求，對(duì)其合法性和正當(dāng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而做出是否合規(guī)的判斷，為后續(xù)行動(dòng)提供基本依據(jù)。

(三)政策糾偏

政策糾偏發(fā)生于政策執(zhí)行背離了決策者提出的價(jià)值導(dǎo)向、政策目標(biāo)的情況下，決策者采取干預(yù)措施，對(duì)地方政府行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)約束，促使執(zhí)行者回歸決策者的價(jià)值定位和目標(biāo)訴求。政策糾偏常常伴隨著考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制，其實(shí)施對(duì)象包括政府部門及各類行動(dòng)者。在威權(quán)體制下，中央政府對(duì)地方政策執(zhí)行擁有最終評(píng)價(jià)權(quán)。為促使地方政府全面執(zhí)行中央政策，對(duì)于至關(guān)重要的政策訴求，中央政府會(huì)設(shè)置“一票否決”機(jī)制，逐級(jí)向下傳導(dǎo)，促使執(zhí)行者強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，將決策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果。

(四)政策采納

政策采納是對(duì)地方政府推進(jìn)政策創(chuàng)新的認(rèn)可和接受。在政策執(zhí)行中，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府具有更強(qiáng)的創(chuàng)新意愿，它們期望政策執(zhí)行取得顯著績(jī)效。對(duì)于地方政府的政策創(chuàng)新，決策者經(jīng)過(guò)觀察和評(píng)估后，如果認(rèn)為政策執(zhí)行的績(jī)效顯著，則會(huì)采納該項(xiàng)政策。政策采納總是伴隨著政府間學(xué)習(xí)過(guò)程，中央政府通過(guò)信息溝通和反饋渠道，識(shí)別成功的地方實(shí)踐，并啟動(dòng)政策再生產(chǎn)，總結(jié)推廣成功的地方經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于地方政府來(lái)講，政策采納意味著對(duì)政績(jī)的肯定和褒獎(jiǎng)，它不僅會(huì)帶來(lái)榮譽(yù)感，也有利于當(dāng)事官員的政治晉升。

政策采納既要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的方式推進(jìn)國(guó)家政策創(chuàng)新，也要通過(guò)一定的傳播和交流機(jī)制在更大范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。在中國(guó)，常見的政策推廣機(jī)制有組織經(jīng)驗(yàn)交流、樹立典型經(jīng)驗(yàn)、組織媒體宣傳、官員異地交流任職等方式。在中央權(quán)威的驅(qū)動(dòng)下，一項(xiàng)地方經(jīng)驗(yàn)可迅速引起全國(guó)關(guān)注。在政策采納中，決策者需要區(qū)分一般性經(jīng)驗(yàn)和特定情景下的地方性經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于適用于特定情景的地方經(jīng)驗(yàn)，可通過(guò)組織區(qū)域性經(jīng)驗(yàn)交流的方式，在有限范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。如果不區(qū)分政策經(jīng)驗(yàn)的適用性，則會(huì)出現(xiàn)“南橘北枳”問(wèn)題。

五、結(jié)論

在多層級(jí)的政府系統(tǒng)中，政策執(zhí)行需要開展專題性的政策學(xué)習(xí)，結(jié)合本地情況細(xì)化政策方案。在此過(guò)程中，政策執(zhí)行效果受制于地方政府的創(chuàng)新能力。根據(jù)公共政策的明晰度、地方政府的創(chuàng)新能力兩個(gè)變量，本文區(qū)分了政策執(zhí)行的四種情景，分別是試驗(yàn)執(zhí)行、調(diào)適執(zhí)行、象征執(zhí)行和機(jī)械執(zhí)行。其中，象征執(zhí)行、機(jī)械執(zhí)行采取單環(huán)學(xué)習(xí)模式，它基于既定政策安排，關(guān)注于政策執(zhí)行策略，著眼于維持組織常態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)，并不對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行反思。而試驗(yàn)執(zhí)行、調(diào)適執(zhí)行具有雙環(huán)學(xué)習(xí)的特征，這種學(xué)習(xí)既要增進(jìn)對(duì)政策內(nèi)容的認(rèn)知，也根據(jù)本地情況和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行政策反思，致力于探尋更為善治的政策安排。

本文的案例研究關(guān)注于試驗(yàn)執(zhí)行與調(diào)適執(zhí)行模式，我們選取中外合作辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估、中小學(xué)生減負(fù)政策兩個(gè)案例，通過(guò)進(jìn)行回溯性分析，檢驗(yàn)了政策執(zhí)行中的政府間學(xué)習(xí)過(guò)程。案例研究表明，政策執(zhí)行并非是對(duì)政策目標(biāo)的細(xì)化分解和貫徹落實(shí)，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府也會(huì)對(duì)政策安排及結(jié)果進(jìn)行反思，進(jìn)而開展創(chuàng)新性變革。其中，中外合作辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估在政策執(zhí)行初期，教育部門只提出了新的政策導(dǎo)向，并未形成可操作的具體方案。學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府率先開展政策試驗(yàn)。通過(guò)總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，這項(xiàng)政策從模糊狀態(tài)走向清晰化。中小學(xué)生減負(fù)政策具有較為明晰的政策內(nèi)容，然而，這項(xiàng)政策在執(zhí)行中，地方政府和教育機(jī)構(gòu)都存在變通執(zhí)行的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)持續(xù)的政府間溝通和學(xué)習(xí)，教育部出臺(tái)新政策，將爭(zhēng)議較大的剛性指標(biāo)轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)性指標(biāo)，并針對(duì)校外輔導(dǎo)加重學(xué)生負(fù)擔(dān)問(wèn)題，制定了規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的具體措施。

案例研究表明，公共政策決策并非一蹴而就，而是在執(zhí)行過(guò)程中持續(xù)發(fā)展和完善的。在多層級(jí)的政策體系中，政策執(zhí)行總是伴隨著政府間學(xué)習(xí)過(guò)程，它包括政策細(xì)化、執(zhí)行評(píng)估、政策糾偏、政策采納四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，共同構(gòu)成了閉合的雙環(huán)學(xué)習(xí)流程。對(duì)于有限認(rèn)知背景下制定的新政策來(lái)講，推進(jìn)政策細(xì)化的有效途徑是：對(duì)識(shí)別創(chuàng)新能力強(qiáng)的地方政府提供激勵(lì)機(jī)制，支持其率先開展政策試驗(yàn)；然后，通過(guò)政府間學(xué)習(xí)途徑，總結(jié)地方性經(jīng)驗(yàn)，獲取并運(yùn)用地方性知識(shí)，進(jìn)而推進(jìn)政策再生產(chǎn)。提升國(guó)家治理能力，需要賦予學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府更大自主權(quán)，中央政府提供非均衡性激勵(lì)安排，支持其在創(chuàng)新中探索新的治理經(jīng)驗(yàn)。