唐慧慈

（德州市水利局，山東 德州 253000）

德州市境內(nèi)徒駭河、馬頰河、德惠新河統(tǒng)稱為“三干流”，是全市防洪除澇骨干工程。境內(nèi)河道總長(zhǎng)388 km，堤防總長(zhǎng)645 km，流域面積7 798 km2，沿河有干流橋、涵、閘400多座，大中型攔河閘20座，灌排涵閘200多座。

德州市三干流河道實(shí)行統(tǒng)一管理和分級(jí)管理相結(jié)合的原則，在省河道主管機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)下，由市河道主管機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，河道流經(jīng)各縣（市、區(qū)）河道主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)本區(qū)域內(nèi)河段實(shí)施管理。在現(xiàn)行組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式下，三干流河道堤防主要由15個(gè)縣級(jí)基層河道管理段實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管理，具體負(fù)責(zé)管理范圍內(nèi)的河道、堤防及沿河水利工程的管理、保護(hù)和維修養(yǎng)護(hù)工作，并接受市水利局河道管理服務(wù)中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

1 德州市堤防管理工作實(shí)踐

1.1 水管體制改革

按照《德州市水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，德州市列入改革范疇的水管單位共73個(gè)，其中包括市直7個(gè)、縣管66個(gè)，市級(jí)河道管理服務(wù)中心及15 個(gè)縣管三干流河道基層管理段均納入改革范疇，水管單位體制改革完成后，全部通過了驗(yàn)收，達(dá)到了預(yù)期效果。經(jīng)過改革，水管單位在單位定性、機(jī)構(gòu)設(shè)置、定崗定編、“兩費(fèi)”落實(shí)等方面基本完成了改革任務(wù)，建立了結(jié)構(gòu)合理、職能清晰、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理體制，建立了管理科學(xué)、經(jīng)營(yíng)規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，建立了較為完善的政策法律支撐體系。

1.2 水利工程管理績(jī)效考核

2013 年以來，德州市全面加強(qiáng)績(jī)效考核工作，市水利局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全市水利工程管理績(jī)效考核工作的通知》，全市先后有8個(gè)水管單位被評(píng)定為省級(jí)水利工程管理單位、1 個(gè)水管單位被評(píng)定為國(guó)家級(jí)水利工程管理單位，其中三干流堤防管理單位陵城區(qū)馬頰河張習(xí)橋管理段、陵城區(qū)德惠新河管理段、禹城市徒駭河管理段、平原縣馬頰河管理段被評(píng)定為省三級(jí)水利工程管理單位。2014 年，平原縣馬頰河管理段開展省級(jí)執(zhí)法規(guī)范化管理單位創(chuàng)建工作，并順利通過省級(jí)驗(yàn)收?？?jī)效考核工作的開展，促進(jìn)堤防管理從組織管理、安全管理、運(yùn)行管理、經(jīng)濟(jì)管理等方面有了很大提高。

1.3 全面實(shí)施河長(zhǎng)制

2017 年4 月，市委、市政府印發(fā)《德州市全面實(shí)行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》，全市河長(zhǎng)制工作正式全面啟動(dòng)。年底，全市全面建立河長(zhǎng)制，建立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)河長(zhǎng)組織體系，三干流納入河長(zhǎng)制管理，并列為省級(jí)河道。2018 年，三干流河道管理保護(hù)范圍劃定工作開展，公告了具體河段管理保護(hù)范圍，埋設(shè)了界樁；同時(shí)，將劃界數(shù)據(jù)成果納入河湖長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)電子地圖，為規(guī)范涉河湖開發(fā)建設(shè)行為、強(qiáng)化河湖空間管控打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2019 年開始，大力開展美麗河湖建設(shè)，按照“治理一條河道建一處水利風(fēng)景區(qū)、建設(shè)一項(xiàng)水利設(shè)施建一處景觀”的思路，打造了馬頰河“清水走廊”。

1.4 實(shí)施《德州市河道管理辦法》

2015 年1 月，德州市人民政府出臺(tái)地方性規(guī)章《德州市河道管理辦法》，標(biāo)志著全市河道管理政策體系的進(jìn)一步完善，也標(biāo)志著全面深化水利管理改革邁出了關(guān)鍵性一步。《德州市河道管理辦法》突出強(qiáng)調(diào)了河道保護(hù)理念，破除了傳統(tǒng)河道管理重建設(shè)輕保護(hù)的觀念，并詳細(xì)闡述了保護(hù)河道的具體措施，為推進(jìn)河道保護(hù)工作指明了方向；同時(shí)，具有鮮明的地方特色，在實(shí)際應(yīng)用《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例〉辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了市縣兩級(jí)河道主管機(jī)關(guān)的具體職責(zé)，規(guī)范了涉河建設(shè)項(xiàng)目管理流程，充分體現(xiàn)了德州市對(duì)于本地河道管理工作的積極探索。

2 堤防管理存在的主要問題

2.1 工程設(shè)施

三干流為全市重要的防洪排澇河道，堤頂路屬于防汛管理通道，近年來實(shí)施了多段堤頂路硬化工程，但目前仍未實(shí)現(xiàn)單側(cè)通行，給管理帶來不便；實(shí)施河道治理工程，對(duì)堤坡進(jìn)行了局部整治，但大部分堤段不規(guī)整，同時(shí)規(guī)?；牟萜ぶ沧o(hù)也難以實(shí)現(xiàn)；護(hù)堤林的營(yíng)造具體由縣級(jí)組織，由于歷史遺留原因，部分土地已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體進(jìn)行使用，宜綠化區(qū)域未充分利用；由于工程基數(shù)大、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)有限，部分穿（跨）堤建筑物工程經(jīng)過多年運(yùn)行，設(shè)施嚴(yán)重老化、帶病運(yùn)行，很難發(fā)揮應(yīng)有的效益；建筑物工程運(yùn)行控制、巡查監(jiān)管自動(dòng)化、信息化、智能化程度低下，運(yùn)行管理效率不高，與工程管理現(xiàn)代化發(fā)展要求差距較大。

2.2 安全管理

水行政管理、防汛管理是堤防工程安全管理的重要工作，近幾年實(shí)施機(jī)構(gòu)改革，涉及水利部門原有職能劃轉(zhuǎn)調(diào)整的既涉及水行政執(zhí)法機(jī)制，也涉及防汛職能。德州市13 個(gè)縣（市、區(qū)）水政執(zhí)法隊(duì)伍，目前只有4個(gè)縣市予以保留，其他縣（市、區(qū)）已調(diào)整為綜合執(zhí)法或農(nóng)業(yè)農(nóng)村執(zhí)法；防汛管理方面，目前水利部門承擔(dān)水旱災(zāi)害防御職能，防汛抗旱指揮部辦公室調(diào)整設(shè)置在應(yīng)急部門，在堤防工程管理中，實(shí)施具體河道水事違法行為查處和落實(shí)防汛責(zé)任制有關(guān)要求時(shí)，目前正在積極適應(yīng)新形勢(shì)的變化，但尚需進(jìn)一步理順、磨合。

2.3 運(yùn)行管理

現(xiàn)有的堤防管理制度體系還不夠完善，按照《山東省堤防工程運(yùn)行管理規(guī)程》有關(guān)要求，仍需結(jié)合管理單位實(shí)際，研究制定包括工程管理人員崗位責(zé)任制、工程檢查巡查制度、工程監(jiān)測(cè)制度、維修養(yǎng)護(hù)制度、各類設(shè)備操作規(guī)程和檢修制度在內(nèi)的一整套操作性、適應(yīng)性強(qiáng)的管理制度；同時(shí)，管理制度建設(shè)主動(dòng)性不高，目前，各基層河道管理單位僅制定了部分基本的管理制度，對(duì)于已有管理制度的及時(shí)更新、按照標(biāo)準(zhǔn)化的要求探索制定適合本單位發(fā)展的制度等方面缺乏一定的主動(dòng)性。

2.4 管理保障

德州市現(xiàn)行堤防管理模式下，各縣（市、區(qū)）對(duì)各自境內(nèi)河段進(jìn)行屬地管理，在崗人員中，本科、?？茖W(xué)歷人員較少，大部分為專科以下學(xué)歷，而且多數(shù)河道管理單位工作條件艱苦、待遇低，很難留住人才，進(jìn)一步加劇了專業(yè)管理力量的流失；三干流各基層河道管理段基本支出經(jīng)費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)基本來自財(cái)政撥付，多年來中央、省、市各級(jí)均無固定的專項(xiàng)資金用于堤防工程維修養(yǎng)護(hù)，該項(xiàng)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)多由當(dāng)?shù)乜h級(jí)政府承擔(dān)，由于地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)政壓力大，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。

3 對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)堤防工程生態(tài)化建設(shè)

2019 年11 月，德州市人民政府出臺(tái)《關(guān)于全面建立林長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，全市將以重要河流、骨干道路生態(tài)防護(hù)林帶為主線，以重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)綠化、村鎮(zhèn)綠化、河湖濕地修復(fù)為重點(diǎn)，做到應(yīng)綠盡綠，三干流河道納入林長(zhǎng)制管理，大力實(shí)施生態(tài)廊道綠化工程，立足水土保持、水源涵養(yǎng)、水質(zhì)改善為主要功能，實(shí)施防護(hù)林、風(fēng)景林、經(jīng)濟(jì)林等多林種、多樹種合理配置，突出生態(tài)效益兼具經(jīng)濟(jì)效益，建設(shè)綠樹掩映、林水相依的景觀休閑長(zhǎng)廊；按照《山東省河湖管護(hù)規(guī)定》及美麗河湖建設(shè)有關(guān)要求，研究確定河道堤防、護(hù)堤地等地段綠化范圍、綠化品種，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，加大與沿線縣市區(qū)協(xié)調(diào)力度，全力推動(dòng)綠化工作開展；按照“生態(tài)性、景觀性、自然性和多樣性”的原則，不斷加大水利景觀區(qū)創(chuàng)建力度，打造秀美水岸線，在確保河道行洪除澇安全的前提下，將河道兩岸堤防打造成濱水景觀長(zhǎng)廊、休閑長(zhǎng)廊，彰顯德州水文化魅力，不斷豐富城市文化內(nèi)涵。

3.2 進(jìn)一步完善河湖長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制

健全完善河湖長(zhǎng)效管護(hù)責(zé)任體系，按照分級(jí)管理和屬地管理原則，層層落實(shí)管護(hù)任務(wù)，進(jìn)一步深化管理體制改革，2020年4月，德州市夏津縣人民政府印發(fā)《夏津縣深化水利體制改革實(shí)施方案》，進(jìn)一步明確了政府主體責(zé)任、行業(yè)部門監(jiān)管責(zé)任和運(yùn)行單位的管理責(zé)任，探索實(shí)現(xiàn)職責(zé)下放、機(jī)構(gòu)整合、人員下沉、效能提升的管理機(jī)制，積極打造水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的“夏津模式”；強(qiáng)化日常管護(hù)人員和經(jīng)費(fèi)落實(shí)，全面落實(shí)各級(jí)河湖河管員隊(duì)伍，同時(shí)抓好河湖管護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)，按照山東省人民政府辦公廳《關(guān)于水利工程管理體制改革的實(shí)施意見》（魯政辦發(fā)〔2004〕18號(hào)）有關(guān)要求，明確經(jīng)費(fèi)落實(shí)渠道，列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保河湖日常檢查、維修養(yǎng)護(hù)等工作全面落實(shí)；強(qiáng)化河湖綜合執(zhí)法，以縣級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)為執(zhí)法主體，強(qiáng)化日常執(zhí)法檢查，確保河湖違法問題得到及時(shí)有效解決，嚴(yán)厲打擊涉河湖違法行為；采取多元化管護(hù)機(jī)制，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，將堤內(nèi)外坡整平加固、閘門養(yǎng)護(hù)、工程設(shè)施維護(hù)、堤頂?shù)缆芳八虮?、岸線綠化等管護(hù)任務(wù)交由市場(chǎng)主體承擔(dān)，不斷提升河湖管護(hù)水平。

3.3 提升管理標(biāo)準(zhǔn)化水平

堤防工程管理單位全面推行水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，根據(jù)《山東省水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理驗(yàn)收評(píng)價(jià)辦法》和《山東省堤防標(biāo)準(zhǔn)化管理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的要求開展管理評(píng)價(jià)工作；根據(jù)省級(jí)提供的指南及指導(dǎo)意見，結(jié)合工程的設(shè)計(jì)和實(shí)際情況，編制標(biāo)準(zhǔn)化管理手冊(cè)、運(yùn)行管理實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)程手冊(cè)等，報(bào)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)，并根據(jù)工程運(yùn)用情況，適時(shí)進(jìn)行修訂，組織管理人員認(rèn)真學(xué)習(xí)；結(jié)合工程具體情況和運(yùn)行管理需要，依據(jù)《堤防工程安全評(píng)價(jià)導(dǎo)則》（SL/Z679）等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)開展堤防工程變形監(jiān)測(cè)（豎向位移觀測(cè)、水平位移觀測(cè)、表面變形觀測(cè)等）、堤防隱患探測(cè)、安全評(píng)價(jià)等工作，依據(jù)檢查、觀測(cè)、安全檢測(cè)和安全鑒定的結(jié)果編報(bào)維修方案（或設(shè)計(jì)文件），提高除險(xiǎn)加固設(shè)計(jì)的針對(duì)性和有效性；強(qiáng)化技術(shù)人員與技術(shù)工人業(yè)務(wù)技能實(shí)訓(xùn)，各級(jí)應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的年度培訓(xùn)，重點(diǎn)對(duì)閘門運(yùn)行工、電工、土石維修工、檔案管理員、水工監(jiān)測(cè)工等崗位進(jìn)行培訓(xùn)，提高堤防管理隊(duì)伍的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。

3.4 加強(qiáng)堤防信息化管理

探索建立水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理監(jiān)督和服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)工程管理數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，確保工程管理有章可循、有據(jù)可查，實(shí)現(xiàn)工程運(yùn)行“痕跡化”管理。2019年，水利部堤防技術(shù)研究中心開發(fā)建設(shè)了全國(guó)堤防水閘管理信息系統(tǒng)，德州市5 級(jí)以上堤防工程信息均已入庫(kù)；為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范堤防運(yùn)行管理、實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)掌握工程管理狀況，必須確保填報(bào)信息完整、及時(shí)更新，為遠(yuǎn)期逐步拓展為具有決策支持功能的堤防水閘運(yùn)行管理應(yīng)用平臺(tái)提供翔實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。