劉應(yīng)杰

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。”第一次歸納總結(jié)了中國區(qū)域發(fā)展的幾大戰(zhàn)略，并進(jìn)一步提出了中國未來區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)。對于中國這樣一個地域遼闊、人口眾多的發(fā)展中大國來說，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是最重要的國家戰(zhàn)略之一，國家對區(qū)域發(fā)展的宏觀調(diào)控是最重要的宏觀調(diào)控之一，區(qū)域政策也是最重要的國家發(fā)展政策之一。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策發(fā)揮了非常重要的作用。

一、中國的五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

改革開放以來，中國區(qū)域發(fā)展主要有以下五大發(fā)展戰(zhàn)略。

1.區(qū)域梯度發(fā)展戰(zhàn)略

中國東中西地區(qū)之間存在著明顯差距，不可能齊頭并進(jìn)，發(fā)展必然會有先有后。20 世紀(jì)80 年代初，鄧小平提出“兩個大局”的思想：“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個事關(guān)大局的問題。內(nèi)地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局?！睂?shí)踐證明，這是非常重要和正確的戰(zhàn)略決策?，F(xiàn)在，中國區(qū)域發(fā)展正呈現(xiàn)出梯度跨越“中等收入陷阱”的新格局。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人均生產(chǎn)總值已經(jīng)跨越了中等收入階段，進(jìn)入人均1.25萬美元以上的高收入水平。2019年，北京的人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到2.36萬美元，上海的人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到2.3萬美元，江蘇的人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1.8萬美元，浙江的人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1.6萬美元，福建的人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1.57萬美元，廣東的人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1.4萬美元，天津的人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1.3萬美元。如果以地級及副省級城市為單位，則會有更多的城市進(jìn)入高收入水平行列，如深圳的人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到2.95萬美元，蘇州、無錫、廣州的人均地區(qū)生產(chǎn)總值都超過2.3萬美元，全國大約有1.4 億人口的人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過2萬美元，估計(jì)有5億多人口的人均GDP超過1.25萬美元。中國區(qū)域發(fā)展正由點(diǎn)到線到面，先后跨越“中等收入陷阱”，由局部跨越到大部跨越再到整體跨越，進(jìn)入高收入發(fā)展水平，這是符合中國國情的現(xiàn)實(shí)發(fā)展路徑。預(yù)計(jì)“十四五”期間，大約在2023 年，中國的人均GDP可以達(dá)到1.3萬美元以上，跨越“中等收入陷阱”，進(jìn)入高收入國家的最低門檻。

2.統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

中國發(fā)展有一個重要原則，就是要充分調(diào)動“兩個積極性”，一個是中央的積極性，另一個是地方的積極性。中央鼓勵和支持各地區(qū)加快發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距。在東部地區(qū)率先發(fā)展的基礎(chǔ)上，2000 年國家開始實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2003年開始實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，2006年開始實(shí)施促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略。國家加大對中西部地區(qū)發(fā)展的支持力度，特別是結(jié)合實(shí)施國家脫貧攻堅(jiān)行動計(jì)劃，重點(diǎn)支持老少邊窮地區(qū)加快發(fā)展。2020年中國將全面建成小康社會，完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，歷史性地消除絕對貧困問題，這是一項(xiàng)全世界公認(rèn)的非常了不起的偉大成就。

3.主體功能區(qū)戰(zhàn)略

2011 年開始，國家實(shí)施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國土空間按開發(fā)方式劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四種類型，對不同類型實(shí)行不同的空間開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、人口集聚、生態(tài)環(huán)保、財(cái)政和投資等政策。在此基礎(chǔ)上，中國設(shè)立各種類型的自然保護(hù)區(qū)共計(jì)2750個，總面積占到國土面積的18%，全國森林覆蓋率達(dá)到23%。其中，設(shè)立國家級自然保護(hù)區(qū)474 個，設(shè)立三江源、祁連山、大熊貓、東北虎保護(hù)等10 多處國家公園。要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局?？梢哉f，中國實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略取得了重要進(jìn)展，推動了生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

4.區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略

概括起來就是“四三二一”戰(zhàn)略決策，即“四大板塊+三大城市群+兩大經(jīng)濟(jì)帶+‘一帶一路’”。在提出西部大開發(fā)、東北振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，以及長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略，實(shí)施連接國內(nèi)外的“一帶一路”對外開放重大決策。這些區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，構(gòu)成了中國區(qū)域發(fā)展的大框架，對于引領(lǐng)和促進(jìn)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。

5.新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

2014 年3 月，中國正式發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》，并開展綜合試點(diǎn)工作。新型城鎮(zhèn)化堅(jiān)持以人為核心，促進(jìn)產(chǎn)城融合、節(jié)約集約、生態(tài)環(huán)保、和諧宜居。深入推進(jìn)戶籍制度改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，重點(diǎn)解決3 個1 億人的問題，即1億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)問題，1億人居住的城中村和棚戶區(qū)改造問題，1 億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化問題。以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，發(fā)揮中心城市和城市群的綜合帶動作用，打造新的高水平高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長極。

二、中國的四大區(qū)域發(fā)展政策

為貫徹落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，國家制定實(shí)施了一系列區(qū)域發(fā)展政策。概括起來，主要包括以下4個方面。

1.區(qū)域發(fā)展先行先試政策

先行先試是中國改革開放的一條重要成功經(jīng)驗(yàn)。從改革開放初期設(shè)立5個經(jīng)濟(jì)特區(qū)、14個沿海開放城市，到在各地設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，直到近年來先后設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、海南自由貿(mào)易港、跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)、服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)城市、“雙創(chuàng)”示范城市等，這些做法就是要在一些地方先行先試，探索積累經(jīng)驗(yàn)，然后在全國復(fù)制推廣、全面鋪開。2020年10月14日，中央召開深圳特區(qū)建立40周年慶祝大會，深圳成為中國改革開放先行先試取得輝煌成就的一個突出代表。2019年深圳經(jīng)濟(jì)總量超過香港，人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過臺灣，財(cái)政收入也超過臺灣，國際專利申請量超過德國、韓國，深圳被稱為“中國硅谷”“世界創(chuàng)新之都”。中央提出要在深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，就是要讓深圳在改革開放中繼續(xù)走在全國前列，努力創(chuàng)建社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的城市范例。

2.中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠政策

1994年中國實(shí)行分稅制改革，近年來全面推行營業(yè)稅改征增值稅，這是中央與地方財(cái)政劃分的兩次重大調(diào)整。目前，中國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為20%左右，中央財(cái)政收入占到全國財(cái)政收入的43.5%，地方財(cái)政收入占到全國財(cái)政收入的56.5%；與此同時，中央財(cái)政支出僅占全國財(cái)政支出的32%，而對地方轉(zhuǎn)移支付為74415億元，占到中央財(cái)政支出的68%。從地方財(cái)政收入來看，地方本級收入占57.6%，中央轉(zhuǎn)移支付占到42.4%?，F(xiàn)在財(cái)政凈上繳的省份只有8 個，從多到少依次為：廣東、上海、北京、江蘇、浙江、山東、天津、福建；其他23個省份都是中央凈轉(zhuǎn)移支付的省份。特別是在一些西部地區(qū)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)占到了大頭，如西藏財(cái)政支出中90%由中央轉(zhuǎn)移支付。中國實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，對西部地區(qū)實(shí)行一項(xiàng)重大稅收優(yōu)惠政策，就是企業(yè)所得稅由25%降低為15%，鼓勵國內(nèi)外企業(yè)到西部地區(qū)投資。這些財(cái)政稅收政策，對支持中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，這是其他許多國家做不到的。

3.地區(qū)協(xié)作和對口支援政策

國家開展東中西地區(qū)協(xié)作，國家部委、中央企業(yè)和東中部地區(qū)對口支援西部貧困地區(qū)，特別是支援西藏和四省藏區(qū)、新疆地區(qū)發(fā)展，派遣干部援藏、援疆，重點(diǎn)支援當(dāng)?shù)亟煌ㄋ姷然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，學(xué)校和醫(yī)院建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)等，并且支援地區(qū)每年援助資金按當(dāng)?shù)刎?cái)政收入一定比例安排。這充分體現(xiàn)了全國一盤棋和各地區(qū)團(tuán)結(jié)協(xié)作的互助精神，也是中國區(qū)域發(fā)展政策的一項(xiàng)創(chuàng)舉?，F(xiàn)在西部地區(qū)的城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化，交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)院、醫(yī)院、居民住房等都煥然一新，正在逐步趕上甚至在一些方面超過內(nèi)陸地區(qū)的發(fā)展水平。

4.跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策

國家制定實(shí)施了一系列跨區(qū)域、跨流域發(fā)展政策措施，出臺實(shí)施了一些重大舉措，包括推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，疏解北京非首都功能，建設(shè)雄安新區(qū)，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等。這些都是需要在中央層面協(xié)調(diào)推進(jìn)的跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，出臺實(shí)施相應(yīng)的區(qū)域發(fā)展政策。為了統(tǒng)籌推進(jìn)大江大河流域上中下游發(fā)展，特別是推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，國家也在探索實(shí)行區(qū)域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策。

三、區(qū)域發(fā)展需要深入研究的四個問題

中國實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策，有力地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，創(chuàng)造了中國發(fā)展的奇跡。同時，在發(fā)展中也面臨以下4個需要深入研究的問題。

1.中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分改革

分稅制改革和營改增改革，提高了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，同時也出現(xiàn)了新的問題，主要是中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，地方財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)基層財(cái)政能力弱化。這就需要進(jìn)一步完善分稅制改革，特別是要健全省級以下財(cái)政體制，健全地方稅體系。近幾年，中國全面實(shí)施營改增，這是一場重要的稅制結(jié)構(gòu)性改革，以前屬于地方稅的營業(yè)稅全面改征為中央與地方共享的增值稅，中央與地方分成比例由原來的75∶25改為六四分成又改為五五分成，在地方原有稅收基數(shù)不變的情況下，確保地方稅收只增不減，這從根本上保證了營改增的順利推進(jìn)，收到了各方滿意的效果。今后還需要進(jìn)一步調(diào)整和完善中央與地方的財(cái)稅關(guān)系，優(yōu)化中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，開辟地方稅源，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.區(qū)域政策的精準(zhǔn)化、精細(xì)化問題

區(qū)域政策要真正管用有效，就必須照顧到差異性，增強(qiáng)針對性。特別是大的區(qū)域政策，還要進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化、具體化。比如西部大開發(fā)政策，就要根據(jù)西北地區(qū)與西南地區(qū)的巨大差異，制定實(shí)施不同的差異化政策。中國西部地區(qū)地域遼闊，包括12個?。▍^(qū)、市），面積占全國總面積的71.7%，人口只占全國總?cè)丝诘?7%，經(jīng)濟(jì)總量占全國經(jīng)濟(jì)總和的20.7%。西北地區(qū)地廣人稀，面積占西部地區(qū)總面積的62.4%，人口和經(jīng)濟(jì)總量只占西部地區(qū)總量的1/3，干旱缺水，沙漠戈壁廣布，生態(tài)環(huán)境脆弱；而西南地區(qū)人口相對稠密，面積不到西部地區(qū)總面積的38%，人口和經(jīng)濟(jì)總量占到西部地區(qū)總量的2/3，雨量充沛，平地較少，山高路險(xiǎn)。無論是從地理、氣候、人口、民族，還是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，西北地區(qū)與西南地區(qū)都存在著很大差異。因此，需要制定實(shí)施有區(qū)別的差異化政策措施。比如，西北地區(qū)需主要解決缺水的問題，西南地區(qū)需主要解決交通的問題，西南地區(qū)要發(fā)揮好成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的帶動作用，西北地區(qū)要增強(qiáng)以西安為中心的關(guān)中城市群的輻射力。

3.區(qū)域發(fā)展政策的協(xié)調(diào)問題

現(xiàn)在，各地方發(fā)展的積極性都很高，形成了比學(xué)趕幫、競相發(fā)展的良好態(tài)勢，同時也存在相互攀比、重復(fù)建設(shè)、不當(dāng)競爭的問題。各地都積極向中央爭取戴帽子、掛招牌、設(shè)試點(diǎn)、給政策。如設(shè)立國家中心城市，目前國家有關(guān)文件中提出設(shè)立的國家中心城市有9 個，包括北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安，積極爭取成為國家中心城市的還有南京、杭州、濟(jì)南、青島、沈陽、長沙、廈門等城市。再如城市升級問題，現(xiàn)在全國共有副省級城市15個，計(jì)劃單列市5個，一些省會城市如鄭州、長沙，地級城市蘇州等都希望提高城市能級，增設(shè)各種試驗(yàn)區(qū)等，實(shí)行先行先試政策。這些都需要從國家全局出發(fā)，統(tǒng)籌考慮，更好地加以協(xié)調(diào)解決。

4.區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)新的分化差距問題

近年來，中國區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了一個新現(xiàn)象，就是在原有的東中西發(fā)展差距逐步縮小之外，產(chǎn)生了新的“南北分化”問題，突出表現(xiàn)為“南快北慢，南升北降”。南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭相對較好，西南、東南、中南地區(qū)發(fā)展都不錯；北方地區(qū)主要是東北、西北、華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速有所下降。南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)在全國所占比重上升到62%，北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)占全國比重下降到38%，特別是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)占全國比重下降到6.3%，不到1978年時的一半。為什么會出現(xiàn)這樣的區(qū)域差異和經(jīng)濟(jì)走勢分化現(xiàn)象？從根本上說，是由創(chuàng)新發(fā)展和新動能成長的不同所造成的。這表現(xiàn)在兩個方面：一是體制和機(jī)制創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地方一般是改革開放力度大，市場化程度高，市場活力和動力充足，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展得比較快比較好的地方；二是科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地方一批新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式快速成長，特別是與互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等相結(jié)合，發(fā)展起來的新經(jīng)濟(jì)提供了發(fā)展的新動能，撐起了發(fā)展的新天地。一個地方要發(fā)展得好，就必須大力深化改革開放，優(yōu)化營商環(huán)境，加快創(chuàng)新發(fā)展，不斷增強(qiáng)發(fā)展新動能，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本所在。就像一列火車，如果還用過去的蒸汽動力或內(nèi)燃機(jī)，肯定是跑不快的，必須適應(yīng)高鐵時代的需要，配備新的強(qiáng)勁動力，才能快速向前、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。