殷文潔

（鐵道警察學(xué)院 治安學(xué)系，河南 鄭州450053）

水上警察是依法維持內(nèi)河、湖泊、港口等相關(guān)水域水上秩序的警察，其主要任務(wù)包括維護(hù)水上安全，防止水上危害以及進(jìn)行水上急難救護(hù)等［1］。水上警察勤務(wù)是水上警察依法履行職責(zé)，執(zhí)行防范和打擊水上犯罪等各項(xiàng)業(yè)務(wù)的活動(dòng)［2］。目前，水上警察勤務(wù)的高效開展面臨缺少相關(guān)法律的指導(dǎo)、水域管理部門眾多、裝備配備標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、人員素質(zhì)不高等多種問(wèn)題，亟待研究解決。

一、水警勤務(wù)的現(xiàn)狀

與陸上警察的勤務(wù)種類相似，水上警察勤務(wù)主要包括值班、備勤、接處警、巡邏、守望、堵截、盤查、警衛(wèi)等［3］。但因工作內(nèi)容、工作對(duì)象和執(zhí)法環(huán)境的特殊性，水警勤務(wù)的開展方式與陸上警察又具有很大不同，水域治安問(wèn)題對(duì)水上警察的各項(xiàng)素質(zhì)提出了更高的要求。

（一）水警勤務(wù)開展的方式

第一，巡邏勤務(wù)。目前，水上警察巡邏主要采取人工巡邏和視頻巡邏兩種方式。水上警察視頻巡邏的目的是防范人員落水、自殺、保障水上船舶運(yùn)行安全，采用24小時(shí)不間斷巡邏方式。水上公安機(jī)關(guān)的視頻監(jiān)控點(diǎn)一般設(shè)置在水域河道的兩側(cè)、堤岸延伸處，及跨河大橋的上橋口、下橋口、橋梁上等。水上警察不僅沒(méi)有商鋪、小區(qū)等區(qū)域的社會(huì)監(jiān)控系統(tǒng)的輔助，且存在與陸上公安機(jī)關(guān)共用監(jiān)控的情況。人工巡邏一般采取定時(shí)出動(dòng)警用快艇開展水面巡邏的方式，沿堤岸或水流向進(jìn)行，具有點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣、跨區(qū)域的特點(diǎn)，多以定線巡邏為主。因?yàn)榻煌üぞ叩南拗?，水上巡邏不僅要求民警能夠熟練駕馭常用船艇，且至少兩人同行。

第二，值班備勤。從地點(diǎn)來(lái)看，水警開展值班備勤不僅在機(jī)關(guān)大樓、刑事技術(shù)室、派出所，而且包括躉船、船艇。有些地區(qū)在大橋下設(shè)有屯兵點(diǎn)（如南京），專門安排警力進(jìn)行值班備勤。由于水上救援、浮尸案件較多，水警部門一般除安排接處警值班外，同時(shí)安排一名法醫(yī)和一名痕跡檢驗(yàn)民警及專業(yè)救生隊(duì)伍24小時(shí)電話備勤，以應(yīng)對(duì)各類案事件現(xiàn)場(chǎng)的勘驗(yàn)工作。從工作內(nèi)容來(lái)看，除了接待群眾來(lái)訪、來(lái)電、求助、報(bào)案、自首、處理文件、單位內(nèi)部保衛(wèi)、政治學(xué)習(xí)、槍械保養(yǎng)等以外，水警還需要對(duì)船艇進(jìn)行保養(yǎng)與維護(hù)。

第三，守望勤務(wù)。水上警察的守望勤務(wù)結(jié)合水上易發(fā)生的溺水、落水等案件，守望點(diǎn)一般設(shè)在江上、水域案事件高發(fā)地，以警務(wù)碼頭、水上檢查站和查報(bào)站為基礎(chǔ)建立守望點(diǎn)。以南京市公安局水上分局為例，他們推行“陣地前移、實(shí)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”模式，在長(zhǎng)江大橋、秦淮河水域建立應(yīng)急救援屯兵點(diǎn)開展守望。屯兵點(diǎn)24小時(shí)值守，實(shí)行快速反應(yīng)的扁平化指揮模式，成為應(yīng)急救援體系的重要組成部分。目前，水上警察多采用轄區(qū)水域內(nèi)“一所一躉一艇”屯兵江面的警務(wù)守望模式，著力實(shí)現(xiàn)陸域堵、水面控、岸線巡的防控網(wǎng)絡(luò)。

第四，乘警勤務(wù)。水上乘務(wù)民警包括地方水上警察和航運(yùn)公安機(jī)關(guān)的民警，在客滾船舶上值乘一般采用包乘制模式，即乘警負(fù)責(zé)從始發(fā)站到終到站的所有警務(wù)工作［4］。

目前，客滾船舶多為人車混運(yùn)，即船舶一層為汽車層，一層以上為乘客層。工作內(nèi)容方面，水上乘務(wù)民警在船舶開航前需要檢查旅客身份，是否攜帶違禁品；核對(duì)車輛信息，核查是否有?；?、易燃易爆品，油箱是否漏油；車上除司機(jī)外是否還有人；查驗(yàn)船舶駕駛員身份。在船舶關(guān)門后對(duì)車輛進(jìn)行封艙檢查，防止逃票、私藏危險(xiǎn)品，對(duì)客艙以及駕駛艙、食堂等重點(diǎn)要害部位進(jìn)行巡查。船舶抵達(dá)目的港后，需要拉設(shè)警戒線防止有人追船，并進(jìn)行人車分離，只允許駕駛員進(jìn)入車輛。常見(jiàn)案件方面，船舶晚點(diǎn)可能引發(fā)群體性事件，群眾集體拒絕下船。有些船舶也設(shè)有簡(jiǎn)單的休閑場(chǎng)所，乘客在途中飲酒，酒后也容易發(fā)生糾紛。部分船舶開航后20分鐘就沒(méi)有通信信號(hào)，乘警通常無(wú)法聯(lián)系公安局，給執(zhí)法工作帶來(lái)不便。即便聯(lián)系上公安機(jī)關(guān)，也難以立即獲得幫助，只能等船舶再次靠岸。同時(shí)，因船舶的航行受天氣影響很大，行駛中的顛簸極為常見(jiàn)，這就要求民警不僅能夠堅(jiān)持工作，而且也要具備一定的行進(jìn)中水上救助能力。

第五，接處警勤務(wù)。水上接處警處理的案件以水上救援搶險(xiǎn)、浮尸處置、水上火災(zāi)、船舶的安全生產(chǎn)事故等為主。在警械配備方面，水上接處警時(shí)，除了酌情選擇單警裝備外，出警船艇和車輛需要配齊安全腰帶、安全繩、救生衣、救生圈、救生桿、自動(dòng)呼吸器、醫(yī)用急救包、強(qiáng)光電筒及斧頭刀具等救生、防護(hù)器材，并配備相應(yīng)打撈設(shè)備。在處置方法方面，水上接處警在案事件處置時(shí)，不僅要遵守執(zhí)法規(guī)范化的要求，而且由于船艇航行的特殊性，往往不能及時(shí)控制或靠近當(dāng)事人，需要語(yǔ)言引導(dǎo)、控制對(duì)方船只等更多的警務(wù)處置技巧。在人員素質(zhì)方面，水上接處警除了要具備基本警務(wù)技能外，還要求掌握水上求生、救生及消防安全等技能。駕駛、輪機(jī)人員需要經(jīng)專業(yè)技能培訓(xùn)，考試合格并獲得相關(guān)證書后方可上船作業(yè)。水上公安巡邏艇駕駛?cè)藛T也要熟悉轄區(qū)航道、船舶性能，并遵守船舶碰避規(guī)則。同時(shí)，因?yàn)樗暇槎嗑哂型话l(fā)、緊急等特點(diǎn)，水上接處警往往需要充分運(yùn)用應(yīng)急救援點(diǎn)，并緊密配合水上應(yīng)急救援隊(duì)。

（二）水域治安問(wèn)題的特征

水域流動(dòng)性大、點(diǎn)多線長(zhǎng)、管理難度大、風(fēng)險(xiǎn)隱患多、犯罪活動(dòng)隱蔽復(fù)雜，對(duì)水上警察勤務(wù)的開展造成了極大的挑戰(zhàn)［5］。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，公共安全風(fēng)險(xiǎn)多樣化。從安防設(shè)備的配備來(lái)看，現(xiàn)在很多城市的渡口都未配備安檢設(shè)備，安檢人員也相對(duì)較少。以南京長(zhǎng)江水域?yàn)槔猩酱a頭每日過(guò)渡總?cè)肆髁?萬(wàn)余人，板橋汽渡每日車流量近3000輛。如有不法分子蓄謀策劃實(shí)施渡船縱火、砍殺、爆炸等恐怖行動(dòng)，后果比火車站、公交車發(fā)生同類事件的危害更大。

從船舶航行安全來(lái)看，因船員素質(zhì)參差不齊，在極端天氣、復(fù)雜航行環(huán)境下發(fā)生碰撞的概率較大，易造成翻沉船事故，在通航密度較高的航段尤其如此。這一類事故也是水上常見(jiàn)的安全風(fēng)險(xiǎn)，容易引發(fā)群死群傷、財(cái)產(chǎn)損失等后果，威脅航道安全。

從水資源保護(hù)的角度來(lái)看，通過(guò)水域運(yùn)輸?shù)奈ｋU(xiǎn)化學(xué)品、化工原料、化工成品數(shù)量巨大。這些?；锲肺ｋU(xiǎn)源多、種類多、爆燃誘因多、裝卸工藝復(fù)雜、準(zhǔn)入門檻低、監(jiān)管部門分散，易發(fā)泄漏和火災(zāi)事故。一旦發(fā)生火災(zāi)、爆炸、泄漏等事故，會(huì)引起水資源污染，后果難以估量。同時(shí)，化工企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)、船舶排污也會(huì)破壞水域環(huán)境。水域污染的次生危害相當(dāng)嚴(yán)重，直接危及城市供水、漁業(yè)資源安全。

第二，侵財(cái)及環(huán)保領(lǐng)域犯罪突出。在水域運(yùn)輸中，逐漸出現(xiàn)船舶大中型化趨勢(shì)，運(yùn)輸能力大幅度提升，導(dǎo)致運(yùn)費(fèi)持續(xù)低迷。受利益驅(qū)使，一些運(yùn)輸船員與農(nóng)雜船只船民、碼頭職工等相互勾結(jié)，團(tuán)伙性盜竊、詐騙、侵占運(yùn)輸燃油、煤炭、化工產(chǎn)品案件多發(fā)，這類案件流動(dòng)性大、隱蔽性強(qiáng)、案值高。2013年以來(lái)，僅南京水上公安機(jī)關(guān)就破獲此類案件80余起，每起案值200萬(wàn)至300萬(wàn)。另外，電捕魚等非法捕撈犯罪突出。在每年3月至6月的禁漁期實(shí)施電捕魚屬行為犯，在開禁期8個(gè)月內(nèi)實(shí)施電捕魚為結(jié)果犯，即捕撈水產(chǎn)品500公斤以上或案值5000元以上。隨著各地漁業(yè)資源的日益枯竭，江鮮、海鮮價(jià)格持續(xù)走高，受利益驅(qū)使，水域非法捕撈行為屢禁不止，且逐步向隱蔽化、專業(yè)化、有組織化演變，公安機(jī)關(guān)打擊處理難度大。

第三，水上無(wú)名尸體多，處置難度大。水上無(wú)名尸體的處置是水上警察經(jīng)常遇到且難以查證的突出難題。尸體來(lái)源大多數(shù)為自殺、失足落水、海損事故等，順著水流漂浮而下，等發(fā)現(xiàn)時(shí)基本為高度腐敗，其中可能隱藏命案，但查證發(fā)現(xiàn)難度較大。僅長(zhǎng)江南京水域每年打撈處理非正常死亡尸體就有100余具，其中未知名尸體占95%以上，每年的5月至10月為尸體警情高發(fā)期，有時(shí)一天打撈尸體就達(dá)2至3具。

（三）水上警察的素質(zhì)要求

水上警察勤務(wù)方式的挑戰(zhàn)源于特殊的工作環(huán)境。水上警察的工作內(nèi)容往往既有治安、刑偵，又有消防、警衛(wèi)；既有行政執(zhí)法，也有刑事司法，勤務(wù)方式的綜合性特點(diǎn)十分突出。因此，除了普通警察的一般要求外，水上警察的素質(zhì)還有一些其他要求。

首先，具備較好的業(yè)務(wù)素質(zhì)與身體素質(zhì)。從事水上執(zhí)法的民警，必須持有海船船員證書，包括基本安全培訓(xùn)證書、保安意識(shí)培訓(xùn)證書、負(fù)有指定保安職責(zé)船員培訓(xùn)證書、客滾船員特殊培訓(xùn)證書（精通救生艇筏和救生艇合格證）。水上警察應(yīng)當(dāng)不暈船，在船舶適航等級(jí)風(fēng)力的情況下，能夠正常工作和生活。具備良好的游泳技能，且在保證自身安全的前提下，有能力救助落水人員。另外，要具備相對(duì)專業(yè)的海上駕駛技術(shù)、海上搶險(xiǎn)救援經(jīng)驗(yàn)及海事業(yè)務(wù)知識(shí)。

其次，具備較強(qiáng)的溝通協(xié)調(diào)能力。水上巡邏、值乘面臨著點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣挑戰(zhàn)，警員分散、警力不足、旅客流動(dòng)頻繁，發(fā)生案事件時(shí)僅憑船舶警力很難控制局面，需要甲板部、輪機(jī)部和客運(yùn)部等乘務(wù)人員的配合。因此，水上警察與客滾船舶各部門的溝通協(xié)調(diào)尤為重要。同時(shí)，由于勤務(wù)在開展過(guò)程中，特別是在水上救援案事件處置時(shí)常常出現(xiàn)無(wú)法靠近或控制當(dāng)事人的情形，需要水上警察通過(guò)語(yǔ)言控制指揮來(lái)處置。

最后，具備較好的應(yīng)急處置能力。水上巡邏、盤查、堵截、接處警等各項(xiàng)勤務(wù)的實(shí)施既要按照勤務(wù)規(guī)范完成勤務(wù)目標(biāo)，又要考慮水域的特殊作業(yè)環(huán)境。特別是江水流速較快，在處置跳江、水上盜竊、水上運(yùn)輸?shù)雀黝惏讣r(shí)，不僅要防止隨時(shí)發(fā)生的變故，而且一旦處置不當(dāng)，極易引發(fā)次生案件，對(duì)水上警察的應(yīng)急處置能力要求很高。特別是客滾船舶發(fā)生長(zhǎng)時(shí)間船舶晚點(diǎn)時(shí)，極易引起旅客不滿，甚至?xí)l(fā)群體性事件，這就要求水上乘警提前發(fā)現(xiàn)苗頭，提早介入，合理處置，防止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、水上警察勤務(wù)開展存在的問(wèn)題

水上警察勤務(wù)的正常開展不僅受水域治安問(wèn)題現(xiàn)實(shí)情況的影響，也會(huì)受公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管理模式的制約。梳理現(xiàn)有水上警察勤務(wù)執(zhí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題，對(duì)提升水上警察勤務(wù)的執(zhí)行效果有重要作用。

（一）缺乏有針對(duì)性的法律規(guī)范指導(dǎo)

水上警察是水域內(nèi)的執(zhí)法者，勤務(wù)的開展應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)。目前水上警察勤務(wù)的開展缺乏規(guī)范性法律文件，執(zhí)法只能在《治安管理處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)范》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)范》等通用法律規(guī)范中找依據(jù)。上述法律涉及水域警務(wù)的規(guī)定很少，導(dǎo)致操作性不強(qiáng)、部門職責(zé)不清晰，容易發(fā)生相互推諉扯皮現(xiàn)象。

同時(shí)，對(duì)于水上公安執(zhí)法范圍的規(guī)定也過(guò)于原則，缺乏操作性。如：根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，水上公安的管轄范圍是港口、碼頭工作區(qū)域或者水運(yùn)航線。應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)區(qū)域內(nèi)開展勤務(wù)活動(dòng)，但這一規(guī)定并不能涵蓋所有區(qū)域，實(shí)際工作中對(duì)于近海錨地、航道等區(qū)域的管轄權(quán)問(wèn)題，與邊防部隊(duì)、地方公安一直存在爭(zhēng)議。

法律頂層設(shè)計(jì)的不完善及法律支持的不充分，導(dǎo)致水上執(zhí)法缺乏明確的執(zhí)法依據(jù)，對(duì)水上警察的實(shí)際工作造成了一定的困擾。為解決以上問(wèn)題，有些地方出臺(tái)了地方性法規(guī)，如江西、武漢、廣州等地制定了《水上治安管理?xiàng)l例》。有些地方也出臺(tái)了《水上110接處警處置規(guī)范》，對(duì)于水上警情處置、浮尸打撈等水上常見(jiàn)行政執(zhí)法作了統(tǒng)一規(guī)范。這些地方性規(guī)范試圖解決本省、本市水域治安問(wèn)題，但其普適性和操作性還存在一定的問(wèn)題，需要國(guó)家層面的法律規(guī)定予以指導(dǎo)。

（二）水域范圍內(nèi)多頭管理問(wèn)題嚴(yán)重

我國(guó)水域遼闊，各地管理方式也不統(tǒng)一。以通航的長(zhǎng)江流域水域管理涉及事務(wù)最多，也最為重要。目前，水域治安管理涉及多家執(zhí)法單位，水上行政管理部門既有國(guó)家海事、地方海事、港航公安、地方公安，又有水務(wù)、安監(jiān)、環(huán)保、港口、航道、水文、海關(guān)、邊防等十余家單位，分別管理不同的事務(wù)，造成轄區(qū)內(nèi)水域的多頭管理問(wèn)題，為開展勤務(wù)工作增加了阻力。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，數(shù)據(jù)碎片化，整合難度大。水域執(zhí)法管理單位眾多，各單位從自身職能角度進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和管理，交叉管理重復(fù)采集情況屢見(jiàn)不鮮，人員、船舶、貨物等信息分散在各個(gè)行政部門，缺乏有效整合管理，“信息孤島”問(wèn)題相當(dāng)突出。同時(shí)，分散在各部門的信息，由于技術(shù)原因相互之間融合困難?！按髷?shù)據(jù)”“云時(shí)代”背景下，“數(shù)據(jù)警務(wù)”“智慧警務(wù)”建設(shè)已經(jīng)成為公安核心戰(zhàn)斗力的重要支撐，“信息孤島”問(wèn)題直接影響水警綜合研判分析和勤務(wù)開展效率，成為水域治理的瓶頸問(wèn)題。

另一方面，相互推諉事件時(shí)有發(fā)生。水域管理涉及公安、漁政、海事、港口等多個(gè)部門，部門之間往往缺乏協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，同時(shí)，單一管理部門執(zhí)法力度又不夠，執(zhí)法方法單一，工作協(xié)調(diào)難度加大，甚至有互相推諉的情況，導(dǎo)致開展各項(xiàng)勤務(wù)活動(dòng)時(shí)往往事倍功半。

（三）水上警察裝備配備標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一

水上警察裝備的配備既沒(méi)有種類標(biāo)準(zhǔn)，又沒(méi)有參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，因?yàn)樗虻奶厥庑?，事多事雜、多小事少大事、投入要求高收益見(jiàn)效慢，相比其他警務(wù)領(lǐng)域建設(shè)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或政府部門領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入較少，裝備的更新和補(bǔ)充速度相對(duì)較慢，難以滿足新時(shí)代水域警務(wù)建設(shè)的要求。

一方面，水上警察裝備配備的專業(yè)性不夠。從著裝方面看，民警的常規(guī)著裝、鞋子多為化纖、人造革等制品，極易產(chǎn)生靜電，在對(duì)危化品船舶、碼頭、加油站進(jìn)行安全檢查時(shí)容易引起事故；水上巡邏風(fēng)浪大、環(huán)境潮濕、行走濕滑，民警的常規(guī)著裝御寒抵浪、防滑性能不佳。從船舶配備來(lái)看，很多地方缺少專用的海上執(zhí)法船只，遇有警情時(shí)常臨時(shí)借用港口作業(yè)拖輪，該類船只在穩(wěn)定性、防碰撞方面具有一定優(yōu)勢(shì)，但其航速低，操作性不夠靈活，還要受到吃水等因素的制約，即使發(fā)現(xiàn)作案船只也無(wú)法實(shí)現(xiàn)快速圍追堵截。如若爭(zhēng)取當(dāng)?shù)貪O民的幫助，則可以利用他們常年?duì)帗対O業(yè)資源的海上技能對(duì)涉案船舶進(jìn)行阻攔，該方法同樣存在諸多弊端和安全隱患。同時(shí)，碼頭海域范圍大，僅憑肉眼平面搜索目標(biāo)難度極大，多地都尚無(wú)直升機(jī)或者無(wú)人駕駛航拍設(shè)備，很難在第一時(shí)間有效甄別嫌疑船只。一旦嫌疑船只脫離視線，繼續(xù)追蹤偵查難度加大。

另一方面，我國(guó)人民警察現(xiàn)行的裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，除特警外，各警種基本實(shí)行統(tǒng)一配備。水上警察執(zhí)法工具多以船舶為主，一年四季在水上執(zhí)法，航道水文復(fù)雜、嚴(yán)寒酷暑氣候多變，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)高。水上警察屬于專業(yè)性較強(qiáng)的警種之一，需要特制的船舶、碼頭、躉船、警械等裝備，但一直按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)配備服裝及警械。而且，目前全國(guó)針對(duì)水上警察需要的裝備沒(méi)有統(tǒng)一的配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和制造指導(dǎo)意見(jiàn)。目前，各地水上警察裝備都是根據(jù)各地的需要和經(jīng)費(fèi)情況定制。有些地方因經(jīng)費(fèi)保障不足，存在無(wú)專用大型公安巡邏艇、無(wú)專用船泊碼頭等情況，不僅達(dá)不到水上警察隊(duì)伍專業(yè)化、正規(guī)化和信息化的要求，而且制約水上警察勤務(wù)工作的開展。

（四）民警自身素質(zhì)尚未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)

目前，水上警察勤務(wù)工作的有效開展還受到民警自身素質(zhì)的影響。一方面，根據(jù)目前的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，水上警察機(jī)構(gòu)職能未能涵蓋涉水的所有行政區(qū)域。水上公安機(jī)關(guān)普遍存在編制數(shù)偏少的情況，加之部分人員因各種原因并不在崗，實(shí)有警力數(shù)量非常有限。人員結(jié)構(gòu)的老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，存在老、中、青呈現(xiàn)倒金字塔的問(wèn)題，斷層現(xiàn)象嚴(yán)重，水上警察的整體警務(wù)素質(zhì)偏低。另一方面，現(xiàn)有水上警察專業(yè)技能相對(duì)缺乏，難以滿足水域勤務(wù)的要求，尤其具有船駕、輪機(jī)、信息技術(shù)專業(yè)技能的警力明顯缺失。比如：缺乏在海上進(jìn)行緝捕的經(jīng)驗(yàn)。警務(wù)裝備不足給抓捕造成了很大困難，即使警方執(zhí)法船只抵近作案船只，在犯罪嫌疑人抵抗抓捕的情況下，抓捕民警難以順利登船實(shí)施抓捕，特別是北方海域的冬季氣溫較低，海面風(fēng)大浪急，強(qiáng)行實(shí)施登船抓捕極易造成傷亡。另外，水上警察具有獨(dú)特的工作條件和工作方式，但是當(dāng)前沒(méi)有專門的人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)水上警察進(jìn)行專門培訓(xùn)。警種內(nèi)部也欠缺工作方法和工作經(jīng)驗(yàn)的交流，且受福利待遇等因素影響，輔警人員招聘難且流失大。因此，水上警察勤務(wù)的高效實(shí)施往往得不到保障。

三、完善水上警察勤務(wù)工作的對(duì)策建議

水上警察勤務(wù)是水上警察執(zhí)法執(zhí)勤的體現(xiàn)形式，針對(duì)水上警察勤務(wù)的特殊性和實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的典型問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面對(duì)勤務(wù)工作進(jìn)行改進(jìn)——

（一）加速推進(jìn)水上警察相關(guān)制度建設(shè)

法律法規(guī)及制度規(guī)范是水上警察開展各項(xiàng)勤務(wù)的依據(jù)。水上警察在執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法方式等方面具有一定的特殊性，需要從國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)及制度規(guī)范對(duì)水上警察工作進(jìn)行有針對(duì)性的指導(dǎo)，為水上警察勤務(wù)的開展提供制度保障，提升勤務(wù)工作的效率和水平。此項(xiàng)工作可以從兩個(gè)方面來(lái)開展：

一是借鑒各省市水上公安機(jī)關(guān)已有的制度規(guī)范，對(duì)其進(jìn)行歸納整理。兼顧各地水上管理制度特色的同時(shí)，提升制度或法規(guī)的普適性。目前，南京、重慶、廣州、南昌等地都出臺(tái)了針對(duì)水域治安的指導(dǎo)性文件或工作規(guī)范。如《重慶市水域治安管理?xiàng)l例》《重慶市公安局水上分局執(zhí)法監(jiān)督管理委員會(huì)工作規(guī)定（試行）》《水上分局責(zé)任區(qū)民警工作規(guī)范》《三人動(dòng)中備勤小組勤務(wù)工作規(guī)范》《水上分局治安協(xié)勤人員規(guī)范化管理辦法》《水域治安基礎(chǔ)信息采集規(guī)范》《水域轄區(qū)巡邏防控勤務(wù)規(guī)范》《派出所內(nèi)部安全防范工作規(guī)范》等等。這些制度規(guī)范的實(shí)施提升了警察勤務(wù)工作效率，也為水域治安勤務(wù)的規(guī)范化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，為制定全國(guó)性的法律制度起到了先導(dǎo)作用。

二是堅(jiān)持立足水域公安工作實(shí)際，科學(xué)穩(wěn)步推進(jìn)立法工作，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域立法，特別是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)或規(guī)章制度中規(guī)定有出入或空白區(qū)域進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。水域管理涉及部門眾多，各行政部門各自為政，難免會(huì)有規(guī)定或制度上的出入或銜接問(wèn)題。從上層法律法規(guī)或制度規(guī)范的角度對(duì)這些問(wèn)題做出原則性的規(guī)定，對(duì)于水上警察的管轄權(quán)、勤務(wù)開展的范圍、勤務(wù)采用的具體措施都大有裨益。同時(shí)，健全崗位職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)。制定切實(shí)可行的《執(zhí)法崗位職責(zé)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和民警技能標(biāo)準(zhǔn)》，完善執(zhí)法責(zé)任制，也是對(duì)現(xiàn)有法律、法規(guī)及制度銜接問(wèn)題的補(bǔ)充。促使各部門、各警種和各執(zhí)法崗位任務(wù)明確、職責(zé)清晰，業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)范基本完備，能夠?yàn)樗暇烨趧?wù)工作的開展提供有力的制度保障。

（二）建立聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享

水域范圍內(nèi)行政管理部門眾多，各個(gè)行政部門都對(duì)自身職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)掌握全面信息，且違法行為的調(diào)查也往往涉及多個(gè)管理部門，水上警察勤務(wù)工作的開展需要其他執(zhí)法部門的配合，其他執(zhí)法部門的工作也往往需要公安機(jī)關(guān)提供警力保障。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極與水利、環(huán)保、海事、港航、交通、漁政等行政執(zhí)法部門強(qiáng)化溝通協(xié)作［6］。

一方面，加強(qiáng)各執(zhí)法部門間的溝通協(xié)作，通過(guò)多種渠道建立聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是成立專門的、獨(dú)立的水上警察指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)水上公安工作組織領(lǐng)導(dǎo)。目前，全國(guó)20余個(gè)省、直轄市有水上警察隊(duì)伍。公安部1992年?duì)款^成立了全國(guó)水上警察協(xié)作辦，組織開展了大量富有成效的工作，取得了一定的成績(jī)，為各水上公安機(jī)關(guān)之間交流工作經(jīng)驗(yàn)提供了平臺(tái)，一定程度上促進(jìn)了水上警察工作的進(jìn)步與發(fā)展。但是該協(xié)作辦屬于非在編機(jī)構(gòu)，沒(méi)有實(shí)際的指揮與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)于各地水上公安機(jī)關(guān)欠缺有力的管理手段，對(duì)成員單位的組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)有較大局限性。因此，基于水上警察業(yè)務(wù)的特殊性，有必要在全國(guó)針對(duì)水上警察業(yè)務(wù)建立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)。二是結(jié)合工作業(yè)務(wù)實(shí)際，可以以簽訂聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)協(xié)作協(xié)議的形式與各執(zhí)法部門建立聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷健全水上行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制。一些地方采用了依托水上交通安全工作聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)的方法，與海事、港航、水利、交通等行政部門形成水域安全生產(chǎn)監(jiān)管聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)框架。比如：上海市組建了由13家涉水行政執(zhí)法單位參與的上海水上治安管理委員會(huì)，定期召開會(huì)議，協(xié)調(diào)水上執(zhí)法合作事宜，聯(lián)合執(zhí)法執(zhí)勤效果良好。同時(shí)，可以與武警部門和長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)、陸上公安分局建立聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，針對(duì)重點(diǎn)港區(qū)、重要時(shí)段公安、武警、協(xié)勤可以開展常態(tài)聯(lián)合武裝巡邏勤務(wù)；加大與漁政、環(huán)保等行政部門聯(lián)合執(zhí)法力度，重點(diǎn)針對(duì)非法捕撈、環(huán)境污染等水域特色案件的偵辦工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)水域違法犯罪實(shí)施精準(zhǔn)打擊的效果。三是可以采用跨省聯(lián)合執(zhí)法形式。建立相鄰省市間的公安、地方海事聯(lián)合執(zhí)勤機(jī)制，在省際交界水域建立公安、海事聯(lián)合執(zhí)勤點(diǎn)，共同開展執(zhí)法執(zhí)勤活動(dòng)，特別是大型活動(dòng)安保期間可以啟動(dòng)聯(lián)合查控機(jī)制。

另一方面，加強(qiáng)各單位之間信息共享機(jī)制的構(gòu)建。在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、“互聯(lián)網(wǎng)+”、智慧警務(wù)的大背景下，信息就是水上警察的“眼睛”，是有效開展各項(xiàng)勤務(wù)、實(shí)施精確防控的技術(shù)保障。同時(shí)，社會(huì)治理信息化、警務(wù)智能化是公安改革的必然要求，信息資源成為重要的公安戰(zhàn)斗力。針對(duì)目前各類涉水管理信息存在的“信息孤島”問(wèn)題，可以按照“先易后難、逐步融合”的原則，從交通運(yùn)輸部門的港口貿(mào)易、船舶管理、物流管控，邊防部門的出海船舶入手，建立公安與交通、邊防數(shù)據(jù)交換、信息共享機(jī)制，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)的安全共享。目前著力打造的智能港口、智能交通、電子政務(wù)，將形成智慧政府、智慧物流、智慧貿(mào)易體系，這些都給公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理智能化、警務(wù)戰(zhàn)略數(shù)據(jù)化提供了源源不斷的數(shù)據(jù)資源，也為水上警察勤務(wù)的有效開展提供了技術(shù)保障。

（三）創(chuàng)新勤務(wù)模式規(guī)范水上警察勤務(wù)管理

一是重塑水上警察勤務(wù)模式。首先，建立健全水域治安勤務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以專職為宜，如建立派建辦、協(xié)勤辦等。在條件不允許的情況下，可以依托于某個(gè)綜合部門，如指揮中心。其次，改進(jìn)警力部署方式，強(qiáng)化基層警力配置?？茖W(xué)合理地調(diào)整警力部署，使各部門力量置于水上治安防控體系建設(shè)的全局中。對(duì)所有水上警察進(jìn)行有機(jī)整合，做到富余警力向基層傾斜、向?qū)崙?zhàn)需要投放，在防控體系內(nèi)做到分工不分家，形成精悍、快速、機(jī)動(dòng)有戰(zhàn)斗力的拳頭隊(duì)伍，達(dá)到能防、能守、能堵、能截的作戰(zhàn)效果。最后，通過(guò)改進(jìn)勤務(wù)制度，提高勤務(wù)開展的效能。在對(duì)接處警量、江面治安巡邏量、卡口船閘盤查量及服務(wù)轄區(qū)單位工作量調(diào)研的基礎(chǔ)上，全面進(jìn)行勤務(wù)制度的設(shè)計(jì)與改革，做到以水上報(bào)警點(diǎn)、治安卡口控點(diǎn)、民警巡邏控面、公安艇巡邏控線的點(diǎn)線面勤務(wù)協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，為水上治安的快速反應(yīng)機(jī)制和堵截體系增添支撐點(diǎn)。

二是建立聯(lián)合巡查機(jī)制，加強(qiáng)水上警察勤務(wù)與其他執(zhí)法部門的銜接與配合。針對(duì)不同水域常出現(xiàn)的各類案件，水上公安機(jī)關(guān)可以同相關(guān)行政執(zhí)法部門開展聯(lián)合執(zhí)法執(zhí)勤，這樣不僅能夠有效防范和打擊各類案件，而且極大增進(jìn)了水上警察開展執(zhí)法執(zhí)勤工作的效果。針對(duì)非法采砂、非法捕撈、私建非法碼頭等涉水違法犯罪現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極聯(lián)合漁政、港口、海事、水利等部門開展江面、湖面、河面聯(lián)合巡查、聯(lián)合執(zhí)法，多拳出擊共同遏制此類事件的發(fā)生。同時(shí)，強(qiáng)化職能部門的監(jiān)管和執(zhí)法力度，構(gòu)建常態(tài)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保對(duì)緊急情況的有效處置。

三是加強(qiáng)內(nèi)部督導(dǎo)檢查，注重執(zhí)法執(zhí)勤監(jiān)督管理。一方面，根據(jù)水域治安形勢(shì)發(fā)展變化的需要，不斷完善各項(xiàng)水域治安勤務(wù)工作規(guī)范，嚴(yán)格內(nèi)部考核考評(píng)質(zhì)量把控，建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制并注重結(jié)果運(yùn)用?？梢约?xì)化崗位職責(zé)、分解崗位任務(wù)、量化崗位標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)每次執(zhí)法執(zhí)勤工作進(jìn)行量化考核，激發(fā)水上警察的工作積極性。不僅將民警工作內(nèi)容與崗位職責(zé)有機(jī)結(jié)合，綜合量化每種勤務(wù)開展的工作量及效果，而且將考評(píng)結(jié)果與晉升、晉銜、獎(jiǎng)懲掛鉤。通過(guò)責(zé)任壓出民警動(dòng)力，通過(guò)動(dòng)力帶動(dòng)民警的積極性，充分保障水域治安勤務(wù)工作有序運(yùn)行。另一方面，強(qiáng)化執(zhí)法辦案全過(guò)程監(jiān)管，加強(qiáng)執(zhí)法執(zhí)勤突出問(wèn)題整改，對(duì)執(zhí)法執(zhí)勤的質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)督管控?？梢圆扇∶鞑彀翟L、網(wǎng)上巡查、群眾回訪、定期通報(bào)等手段有效督促民警執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范化。通過(guò)嚴(yán)格的執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范化監(jiān)督，有效保障各項(xiàng)勤務(wù)制度的落實(shí)。

（四）制定水上警察裝備配備標(biāo)準(zhǔn)提升科技水平

水上警察開展勤務(wù)的環(huán)境較為特殊，如和其他警種統(tǒng)一配備著裝和警械會(huì)影響執(zhí)法執(zhí)勤工作的效果。根據(jù)實(shí)戰(zhàn)需求，應(yīng)盡快制定全國(guó)水上警察著裝標(biāo)準(zhǔn)及裝備規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。從著裝上來(lái)看，應(yīng)按照特殊警種裝備，制定并設(shè)計(jì)水上一線執(zhí)法民警執(zhí)勤著裝標(biāo)準(zhǔn)和著裝規(guī)范。從警械上來(lái)看，應(yīng)對(duì)水上警察經(jīng)常使用的救生裝備予以規(guī)范。救生衣、救生繩、救生圈等設(shè)置統(tǒng)一配備標(biāo)準(zhǔn)。從裝備上來(lái)看，規(guī)范全國(guó)公安船艇標(biāo)準(zhǔn)、類型、規(guī)格、外觀、更新期限；對(duì)警用躉船、水上派出所的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。明確警用裝備的標(biāo)準(zhǔn)及其規(guī)范化配備和使用，既能保障民警自身安全，又符合水上巡邏檢查接處警安全規(guī)范及相關(guān)行業(yè)安全操作規(guī)程。

“水上智慧公安”建設(shè)是水上警察勤務(wù)有效開展的技術(shù)保障。目前，部分水上公安機(jī)關(guān)的監(jiān)控設(shè)備仍與其他單位共用，達(dá)不到24小時(shí)監(jiān)控水面的效果。充分依靠科技手段和“互聯(lián)網(wǎng)＋”功能效應(yīng)，著重推動(dòng)水域天網(wǎng)視頻監(jiān)控、智能卡口建設(shè)，擴(kuò)大水域公共安全視頻監(jiān)控覆蓋面，把“水上智慧公安”建設(shè)與構(gòu)建水上、水面、水下多維立體治安勤務(wù)體系相結(jié)合，作為水域治安勤務(wù)建設(shè)新支點(diǎn)。在沿江、沿湖布建監(jiān)控探頭，在巡邏艇上安裝4G移動(dòng)圖傳，建成GIS可視化指揮調(diào)度平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)警力圖上點(diǎn)調(diào)、船舶人員圖上查詢、視頻監(jiān)控圖上點(diǎn)看、各類軌跡圖上展示等功能，初步實(shí)現(xiàn)水域重點(diǎn)部位、船舶動(dòng)態(tài)軌跡、重點(diǎn)部位實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)展示。同時(shí)，整合共享海事、航道監(jiān)控和采砂管理監(jiān)控系統(tǒng)資源，依托水上智能卡口和公安機(jī)關(guān)天網(wǎng)監(jiān)控點(diǎn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)過(guò)往船只情況的點(diǎn)位掌握。通過(guò)現(xiàn)代化科技手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)部位的實(shí)時(shí)掌控，為水上警察勤務(wù)的開展和執(zhí)法執(zhí)勤效果提升提供技術(shù)保障。

（五）組建專業(yè)培訓(xùn)體系打造過(guò)硬實(shí)戰(zhàn)隊(duì)伍

現(xiàn)行警察的招錄體制中，新警招錄都是通過(guò)社會(huì)公開招考和公安院校學(xué)警招考進(jìn)行的，沒(méi)有對(duì)水上警察進(jìn)行單獨(dú)招錄。目前，從警力分配來(lái)說(shuō)，沒(méi)有進(jìn)行專門水警人才的引進(jìn)，全國(guó)公安院校尚未有水上警察方向的畢業(yè)生。因此，對(duì)現(xiàn)有水上警察的專業(yè)化培訓(xùn)是打造水上警察隊(duì)伍、提升水警警務(wù)素養(yǎng)的重要手段。

以實(shí)戰(zhàn)為導(dǎo)向，以專業(yè)技能為抓手，確立水上警察專業(yè)化建設(shè)目標(biāo)。針對(duì)水上搶險(xiǎn)救援、未知名浮尸的現(xiàn)場(chǎng)處置、調(diào)查取證、出庭作證、信息化運(yùn)用、警用船艇駕駛等水上警察勤務(wù)需要的全方面實(shí)戰(zhàn)技能進(jìn)行模擬訓(xùn)練。在常態(tài)化技能練兵中，注重實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)，主攻游泳、救生、船艇駕駛等水上專業(yè)技能，并適時(shí)開展實(shí)戰(zhàn)化練兵評(píng)比，達(dá)到人人會(huì)、人人精的警務(wù)作戰(zhàn)要求。推進(jìn)制訂全年培訓(xùn)計(jì)劃，采取集中訓(xùn)、普遍訓(xùn)、考核倒逼訓(xùn)等多種方式相結(jié)合，提升水上警察整體的警務(wù)實(shí)戰(zhàn)能力。