周海娣

（河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津 300401）

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市人口密集，排污量大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了城市水體可容納排污物的環(huán)境容量。隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市基礎(chǔ)環(huán)境設(shè)施的建設(shè)并未及時(shí)同步更新，污水收集處理系統(tǒng)不完善，導(dǎo)致城市水污染日益嚴(yán)重。城市水污染問(wèn)題在一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)投資方式，危害了居民的健康生活。城市水體黑臭、飲用水事件日益增多，城市水污染治理已經(jīng)成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。目前，在城市水污染治理的過(guò)程中還未實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，有待進(jìn)一步實(shí)踐探索與完善，以期為城市水污染治理提供建設(shè)性的經(jīng)驗(yàn)。

一、協(xié)同治理理論

協(xié)同治理是指在一定的范圍內(nèi)，政府、企業(yè)和公民這些多元主體間相互協(xié)作、相互協(xié)調(diào)、共同治理社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，在探究問(wèn)題的過(guò)程中使各利益主體都獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，實(shí)現(xiàn)各個(gè)治理主體應(yīng)發(fā)揮自身責(zé)任的行為過(guò)程及行為方式。協(xié)同治理理論基本上包括以下幾個(gè)內(nèi)涵：一是治理主體的多元性。多元治理主體，不僅指的是政府，而且企業(yè)以及公民在內(nèi)的主體都可以參與公共事務(wù)治理。二是治理權(quán)威的多樣性。目前，協(xié)同治理已經(jīng)打破了以政府為核心的權(quán)威。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，公民意識(shí)的覺(jué)醒，社會(huì)民主運(yùn)動(dòng)的興起，同時(shí)，人民逐漸擁有了言論自由，社會(huì)力量的逐漸壯大，均不同程度地提升了企業(yè)和公眾的權(quán)威，企業(yè)和公眾在協(xié)同治理的過(guò)程中發(fā)揮和體現(xiàn)多樣性治理主體的權(quán)威。由于公共事務(wù)治理的權(quán)威單一化，政府公信力下降，權(quán)威濫用等等已經(jīng)不能滿(mǎn)足社會(huì)多元利益訴求，更影響到了政府治理公共事務(wù)的合法性地位，政府機(jī)構(gòu)不一定是協(xié)同治理權(quán)威性機(jī)構(gòu)的唯一體現(xiàn)，再加上企業(yè)社會(huì)責(zé)任感的增強(qiáng)和人民受教育水平的提高，企業(yè)和公眾越來(lái)越愿意在公共事物的管理過(guò)程中發(fā)表意見(jiàn)，因此，企業(yè)和公眾可以在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理主體的權(quán)威性。三是系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性。社會(huì)是一個(gè)正處于快速變化過(guò)程中的復(fù)雜系統(tǒng)，各種公共事物及社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題也日趨復(fù)雜和多樣化［1］。政府、企業(yè)和公民在這個(gè)復(fù)雜多變的社會(huì)系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身作為治理主體的作用，以實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的治理。因此，各治理主體之間更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)作和溝通，形成多元互動(dòng)、多方協(xié)作的運(yùn)作模式。

二、協(xié)同治理視角下城市水污染治理中存在的問(wèn)題

當(dāng)前，政府保護(hù)水資源的標(biāo)語(yǔ)宣傳隨處可見(jiàn)，但卻沒(méi)有引起人們深層次的關(guān)注；企業(yè)隨意排放工業(yè)廢水，無(wú)人檢舉揭發(fā)，更加沒(méi)有相關(guān)政府部門(mén)管理；居民人口眾多，生活垃圾污染源也隨處可見(jiàn)。由于水資源具有流動(dòng)性，一旦受到污染，就會(huì)逐漸擴(kuò)大污染范圍，導(dǎo)致治理困難。城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，企業(yè)工業(yè)廢水和居民生活污水排放量的不斷增加，水質(zhì)日益惡化，城市水污染已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市的可持續(xù)發(fā)展，水污染治理工作已成為城市發(fā)展首要解決的難題。目前，我國(guó)城市水污染治理工作還沒(méi)有形成完整的體系，在城市水污染治理的過(guò)程中還存在一定問(wèn)題，主要集中于政府、企業(yè)及公眾這三個(gè)方面。

（一） 政府層面

立足于政府層面來(lái)看，城市水污染治理當(dāng)前主要存在以下四個(gè)問(wèn)題：一是行政執(zhí)法不公正。城市水污染治理在執(zhí)法過(guò)程中存在偏袒執(zhí)法、損害公眾利益的現(xiàn)象。與企業(yè)相比，公民是城市水污染的受害者。一方面，公民在提請(qǐng)城市水污染的相關(guān)訴訟時(shí)，政府為保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使公民難以收集到強(qiáng)有力的證據(jù)。排污企業(yè)往往是政府的納稅大戶(hù)，當(dāng)公眾利益受到企業(yè)利益的侵犯時(shí)，相關(guān)問(wèn)題在協(xié)商的過(guò)程中政府傾向于偏袒企業(yè)，置公眾利益于不顧。另一方面，在城市水污染的立案方面，法院立案的門(mén)檻過(guò)高，公眾不得已放棄自己司法救濟(jì)途徑的合法權(quán)利。二是治理資金使用低效。在城市水污染治理的過(guò)程中，治理資金使用低效的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。一方面，水污染治理資金效益低下。雖然政府部門(mén)資金劃撥日益增多，但并非全部資金都可以及時(shí)到位，從而影響了城市水污染治理相關(guān)政策的效益未達(dá)到最優(yōu)化。另一方面，城市水污染治理專(zhuān)項(xiàng)資金的使用不夠符合規(guī)定。由于政府財(cái)政部門(mén)對(duì)于城市水污染治理資金的保障能力不足，導(dǎo)致水污染治理資金被挪用，被挪用的水污染治理資金主要用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)污水處理的相關(guān)企業(yè)［2］。三是管理部門(mén)權(quán)責(zé)不明。目前，在城市水污染治理過(guò)程中，時(shí)常出現(xiàn)政府職能交叉、領(lǐng)導(dǎo)間職責(zé)分工不明確或是領(lǐng)導(dǎo)人員變動(dòng)較大等問(wèn)題。對(duì)于如何區(qū)分什么是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，什么是現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及責(zé)任追究時(shí)如何把握責(zé)任的從輕從重情節(jié)，每一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任等問(wèn)題，政府沒(méi)有明確規(guī)定各級(jí)政府部門(mén)間以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)責(zé)任。四是水環(huán)境信息透明度低。就我國(guó)目前來(lái)說(shuō)，水環(huán)境透明度低。一般來(lái)說(shuō)，在政府相關(guān)部門(mén)的網(wǎng)站公告中可以看到水環(huán)境信息的具體數(shù)值，但只是在省一級(jí)的政府網(wǎng)站中水環(huán)境信息比較透明，然而在地級(jí)政府的網(wǎng)絡(luò)公告中關(guān)于各市的水環(huán)境信息仍舊少之又少。

（二）企業(yè)層面

立足于企業(yè)層面來(lái)看，城市水污染治理當(dāng)前主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題：一是排污和治污企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明。一直以來(lái)，在城市水污染治理的過(guò)程中，企業(yè)內(nèi)通常難以明晰排污企業(yè)與治污企業(yè)的責(zé)任邊界，排污企業(yè)與治污企業(yè)的權(quán)責(zé)劃分不夠明確。在企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)企業(yè)治理不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。此時(shí)，排污企業(yè)與治污企業(yè)雙方各執(zhí)一詞。排污企業(yè)認(rèn)為，本企業(yè)已經(jīng)將水污染治理外包給治污企業(yè)，如果出現(xiàn)工業(yè)廢水排放不達(dá)標(biāo)的情況，應(yīng)有治污企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。然而治污企業(yè)認(rèn)為，排污企業(yè)沒(méi)有嚴(yán)格按照合同執(zhí)行工業(yè)廢水的處理，所以排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。最終排污企業(yè)和治污企業(yè)的相互推脫，導(dǎo)致出現(xiàn)了許多無(wú)法追責(zé)的城市水污染現(xiàn)象［3］。二是污水處理的設(shè)施和技術(shù)落后。在城市水污染治理過(guò)程中污水處理等方面往往需要一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，企業(yè)由于缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，污水處理效率往往較低。調(diào)查顯示，在污水處理方面的設(shè)施和技術(shù)不如人意，城市的污水處理效果較差，污水處理設(shè)施不發(fā)揮作用占很大一部分原因。目前，國(guó)內(nèi)很多污水處理器材以及設(shè)備自動(dòng)化處理能力較差，污水處理器材大多數(shù)都是小型企業(yè)生產(chǎn)的，在制造的過(guò)程中材料的質(zhì)量以及大小尺寸都沒(méi)有技術(shù)保障。因此，這些器材在實(shí)際運(yùn)用的過(guò)程中無(wú)法展現(xiàn)最好的效果，在一定程度上影響了城市水污染治理技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。

（三）社會(huì)層面

立足于社會(huì)層面來(lái)看，城市水污染治理當(dāng)前主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題：一是監(jiān)督乏力。城市水污染治理過(guò)程中存在監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。一方面，我國(guó)公眾在參與城市水污染治理的過(guò)程中存在被動(dòng)接受決策的現(xiàn)象，并且公眾獲取政府網(wǎng)站中水環(huán)境信息的能力有限，很難發(fā)現(xiàn)城市水污染治理中潛在的問(wèn)題。公眾在參與城市水污染治理時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或者提出意見(jiàn)建議，并不能有效地改變決策者的決策。讓公眾覺(jué)得所謂公眾參與只是一個(gè)形式，自己并沒(méi)有太多的話(huà)語(yǔ)權(quán)。政府的公信力越來(lái)越低，使得越來(lái)越多的公眾不相信政府在城市水污染治理的決策。另一方面，公眾對(duì)污染水資源的企業(yè)影響力有限。對(duì)于污染水資源的企業(yè)，公眾大多數(shù)都只能選擇投訴，并未發(fā)現(xiàn)監(jiān)督企業(yè)排放工業(yè)廢水的有效措施。二是監(jiān)督無(wú)效。近年來(lái)，公眾在參與水污染治理過(guò)程中，面對(duì)政府與企業(yè)時(shí)，存在不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督等現(xiàn)狀，導(dǎo)致公眾對(duì)自身監(jiān)督權(quán)力認(rèn)知不足、界定不明確。近年來(lái)，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，文化教育事業(yè)也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是由于基礎(chǔ)薄弱，總體水平依然不高。文化水平必定會(huì)影響到人們行使自身的監(jiān)督權(quán)利，很多群眾對(duì)于民主監(jiān)督知識(shí)了解不足或根本一點(diǎn)也不了解。由于公眾文化素質(zhì)不高，因此公眾在行使民主監(jiān)督權(quán)利或者開(kāi)展群眾監(jiān)督時(shí)缺乏必要知識(shí)而不會(huì)監(jiān)督，最終導(dǎo)致監(jiān)督無(wú)效。

三、協(xié)同治理視角下城市水污染治理中存在問(wèn)題的原因

（一）多元主體間合作意識(shí)淡薄

多元主體間合作意識(shí)淡薄主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是政府與企業(yè)之間合作意識(shí)淡薄。一方面，單一的政府行政手段治理企業(yè)排污行為的效果差。政府限制企業(yè)排污僅僅采用行政手段，雖然可以取得一時(shí)成效，但因?yàn)樾姓侄螌?duì)排污企業(yè)沒(méi)有內(nèi)在的推動(dòng)作用，無(wú)法促進(jìn)排污企業(yè)自身采取積極有效地措施來(lái)減少污染物的排放，排污企業(yè)只要有機(jī)會(huì)就仍會(huì)選擇非法排污。另一方面，企業(yè)與政府協(xié)作的困難主要原因是政府單一的投資方式。政府投資和政府補(bǔ)貼是我國(guó)污水處理設(shè)施政策采取的主要措施。單一的投資渠道導(dǎo)致治污企業(yè)難以有效地參與城市水污染治理［4］。二是政府與社會(huì)之間合作意識(shí)淡薄。在城市水污染治理過(guò)程中，由于受到傳統(tǒng)官本位思想的影響，公眾會(huì)習(xí)慣地將城市水污染治理的責(zé)任推給政府，在城市水污染治理過(guò)程中的問(wèn)題沒(méi)有能夠得到很好的解決時(shí)，在一般情況下公眾會(huì)求全責(zé)備于當(dāng)?shù)卣??！皬恼慕嵌葋?lái)看，政府自身也受官本位思想的影響，忽視公眾以及廣大社會(huì)力量的作用，從而不能充分有效地動(dòng)員社會(huì)力量參與到城市水污染治理中去”。然而，政府并沒(méi)有完全理解公眾參與對(duì)于城市水污染治理的重要意義，在實(shí)施城市水污染治理的過(guò)程中容易出現(xiàn)“大包大攬”的行為，甚至認(rèn)為公眾參與會(huì)對(duì)城市水污染治理的科學(xué)決策造成不利的影響，從而降低城市水污染治理效率。公眾在參與城市水污染治理時(shí)，如果單純依靠政府行使管理城市水污染治理的職權(quán)，政府負(fù)擔(dān)太重，并且如果缺乏公眾基礎(chǔ)的支持，政府科學(xué)決策城市水污染治理難以真正實(shí)現(xiàn)［5］。三是企業(yè)與社會(huì)之間合作意識(shí)淡薄。在城市水污染治理過(guò)程中，一方面，排污企業(yè)不顧社會(huì)公共利益，只追逐自身利潤(rùn)最大化。排污企業(yè)的污水處理技術(shù)水平低以及設(shè)施器材配置差，并且沒(méi)有社會(huì)責(zé)任感。另一方面，公眾保護(hù)水資源和購(gòu)買(mǎi)水環(huán)保產(chǎn)品意識(shí)薄弱，給排污企業(yè)提供了市場(chǎng)，造成了污染水資源的屢禁不止。由于企業(yè)與社會(huì)間沒(méi)有形成良性的協(xié)作，阻礙了水污染治理的進(jìn)程。

（二）多元主體協(xié)同參與渠道不暢

多元主體協(xié)同參與渠道不暢主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是社會(huì)參與污水治理的渠道受阻。一方面，公民參與決策的途徑匱乏。在參與城市水污染治理的過(guò)程中，公民有效參與決策的渠道少。一般來(lái)講，公民參與城市水污染治理最直接的、參與最廣泛的就是向政府部門(mén)進(jìn)行投訴，但這是事后參與，要等問(wèn)題發(fā)生了才能參與。當(dāng)前除了傳統(tǒng)的信訪、舉報(bào)等手段，政府組織的一些涉及城市水污染治理的聽(tīng)證會(huì)等更多地表現(xiàn)為一種形式，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義。因此，公眾參與決策的途徑匱乏，在一定程度上阻礙了城市水污染治理。另一方面，社會(huì)組織參與決策的途徑匱乏。由于社會(huì)組織收入低，工作壓力大等原因，難以吸收優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)的水污染治理工作人員。社會(huì)組織只能從事城市水污染治理相關(guān)的初級(jí)工作，難以對(duì)政府政策產(chǎn)生較大影響。二是協(xié)同各方面臨信息不對(duì)稱(chēng)的壁壘。城市水污染治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在協(xié)同治理過(guò)程中的各個(gè)治理主體都需要良好的協(xié)調(diào)與溝通。在多元主體參與城市水污染的協(xié)同治理中，政府部門(mén)間的分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)以及企業(yè)和公眾獲得城市水污染信息的非制度化途徑，使政府、企業(yè)和公眾間的溝通不順暢，各個(gè)治理主體間的信息壁壘愈發(fā)嚴(yán)重。協(xié)同治理的各個(gè)治理主體使用不兼容的且相互獨(dú)立的信息溝通系統(tǒng)，加劇了信息不對(duì)稱(chēng)，協(xié)同治理的效果大打折扣。三是企業(yè)參與污水治理的市場(chǎng)機(jī)制不健全。當(dāng)前由于我國(guó)相應(yīng)的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，城市水污染治理領(lǐng)域的運(yùn)營(yíng)以及融資渠道不暢通，導(dǎo)致一方面企業(yè)參與污水治理的程度不夠，另一方面企業(yè)參與水污染治理能力不足。

（三）多元主體的職責(zé)定位不準(zhǔn)確

多元主體的職責(zé)定位不準(zhǔn)確主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是政府職能定位不清。政府為確保城市水污染治理過(guò)程科學(xué)有效，井然有序，往往會(huì)對(duì)企業(yè)和公民的行為進(jìn)行引導(dǎo)。但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示，政府的干預(yù)通常會(huì)失靈，難以把控在城市水污染治理過(guò)程中引導(dǎo)與把控的標(biāo)準(zhǔn)與臨界點(diǎn)。在“理性人”假設(shè)的驅(qū)動(dòng)下，政府會(huì)利用自身所掌握的權(quán)力服務(wù)于自身利益，這就導(dǎo)致了城市水污染治理的失效。例如，政府官員會(huì)運(yùn)用手中的權(quán)力在城市污水處理建設(shè)的過(guò)程中進(jìn)行“尋租”，導(dǎo)致資金嚴(yán)重浪費(fèi)。二是企業(yè)內(nèi)部責(zé)任厘定不清。城市水資源是一種公共資源，具有消費(fèi)的非排他性，所有企業(yè)都可以隨意使用。由于企業(yè)生產(chǎn)的根本目的是追求自身利益最大化，因此將會(huì)導(dǎo)致城市內(nèi)絕大多數(shù)企業(yè)均不加節(jié)制地開(kāi)發(fā)利用城市水資源，造成水資源嚴(yán)重污染，最終導(dǎo)致出現(xiàn)“公用地悲劇”的現(xiàn)象。企業(yè)是城市水污染的制造者。對(duì)一些大型工程和企業(yè)，與其巨大的收益相比，政府的監(jiān)管措施對(duì)于企業(yè)排污沒(méi)有相應(yīng)的約束力。在生產(chǎn)過(guò)程中企業(yè)違規(guī)節(jié)省污水處理的費(fèi)用，為增加自身效益，卻嚴(yán)重污染了城市水資源，損害了社會(huì)公眾的利益。三是社會(huì)的自我功能認(rèn)知不夠。社會(huì)公眾對(duì)自身參與重要性的認(rèn)知不足。一方面，從公眾參與意識(shí)來(lái)看，絕大部分公眾缺少主動(dòng)參與城市水污染治理的意識(shí)，很少積極主動(dòng)參與治理，使公眾參與城市水污染治理成為空談。而城市水污染治理宣傳工作缺位，進(jìn)一步導(dǎo)致公眾參與城市水污染治理意識(shí)薄弱。另一方面，從公眾參與能力來(lái)看，公眾缺少必要的參與城市水污染治理能力，對(duì)城市水污染治理缺乏了解，導(dǎo)致出現(xiàn)企業(yè)污染城市水資源而公眾沒(méi)有能力參與治理的情況。城市水污染治理涉及到許多學(xué)科領(lǐng)域，需要公眾在具有主動(dòng)參與意識(shí)的同時(shí)，具有淵博的知識(shí)儲(chǔ)備，普通公眾難以具備這樣的參與城市水污染治理的能力。

（四）多元主體協(xié)同治理機(jī)制不健全

多元主體協(xié)同治理機(jī)制不健全主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：一是社會(huì)監(jiān)督機(jī)制執(zhí)行力不足。對(duì)于城市水污染治理而言，如何約束保護(hù)主義，監(jiān)督政府治理水污染是關(guān)鍵。另外，如果政府在行使權(quán)力的過(guò)程中，缺乏公眾的監(jiān)督就容易會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用的行為。盡管法律明確規(guī)定政府對(duì)城市水污染治理負(fù)責(zé)，但政府監(jiān)督機(jī)制中卻沒(méi)有具體的執(zhí)行人員來(lái)確保政府對(duì)水污染管理政策的實(shí)施。例如，發(fā)生城市水資源嚴(yán)重污染的事件時(shí)，法律明確規(guī)定要向相關(guān)的政府部門(mén)匯報(bào)，但法律卻沒(méi)有規(guī)定相關(guān)管理部門(mén)通過(guò)什么程序和用多長(zhǎng)時(shí)間來(lái)對(duì)城市水資源嚴(yán)重污染事件做出回應(yīng)。由于社會(huì)監(jiān)督機(jī)制執(zhí)行力不足，導(dǎo)致城市水污染治理進(jìn)度停滯不前。二是政府獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)責(zé)機(jī)制落實(shí)不到位。首先，政府獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制落實(shí)不到位。由于政府考核的激勵(lì)機(jī)制缺失，使政府在城市水污染治理過(guò)程中過(guò)于強(qiáng)調(diào)“責(zé)任”而少了“獎(jiǎng)勵(lì)”，因此對(duì)于政府管理者缺少激勵(lì)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償，從而無(wú)法有效地鼓勵(lì)積極治理城市水污染的政府管理者。其次，政府問(wèn)責(zé)機(jī)制落實(shí)不到位。一方面，政府責(zé)任追究意識(shí)淡薄。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究會(huì)有較多的顧慮，擔(dān)心責(zé)任追究會(huì)損害政府形象、影響發(fā)展，怕得罪人、傷面子不愿追究，不想追究。另一方面，政府面責(zé)任追究力度不足。處理方式大多以批評(píng)教育、通報(bào)批評(píng)、書(shū)面檢查等為主，這些輕處分的威懾力較弱。獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)責(zé)機(jī)制不到位導(dǎo)致無(wú)法有效地追究城市水污染治理過(guò)程中治理主體的責(zé)任［6］。三是協(xié)同參與機(jī)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。城市水污染治理，不僅僅是政府的管理，而是具有廣泛企業(yè)與公眾參與基礎(chǔ)的社會(huì)性管理。但由于公眾參與水污染治理在我國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，相關(guān)的理論研究較為空談，缺乏具有可操作性的公眾參與制度，不利于規(guī)范和引導(dǎo)公眾有序地參與城市水污染治理，大部分公民不了解自身在城市水污染治理中的權(quán)益，也不知道如何參與城市水污染治理為自身爭(zhēng)取權(quán)益，給公眾參與城市水污染治理造成了障礙。四是多元合作長(zhǎng)效機(jī)制的缺失。長(zhǎng)效機(jī)制契合協(xié)同治理理論，但在協(xié)同治理中城市水污染的長(zhǎng)效機(jī)制沒(méi)有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一方面，政府管理機(jī)制長(zhǎng)效性缺乏。政府在城市水污染治理中投資越來(lái)越多，雖取得了一些成效，但一旦管理松了，城市水污染的程度又會(huì)加重，愈發(fā)嚴(yán)重，為使城市水污染治理取得好的成效，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立長(zhǎng)效機(jī)制。另一方面，企業(yè)不配合長(zhǎng)效機(jī)制建立。企業(yè)作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，從自身利益的出發(fā)，不會(huì)積極配合政府建立長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）法律法規(guī)不健全

法律法規(guī)不健全主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是政府制定的懲罰機(jī)制力度不足。在城市水污染協(xié)同治理過(guò)程中，由于政府的處罰力度不足，許多企業(yè)為了獲得更多的利潤(rùn)寧愿選擇污染水資源。企業(yè)污染水資源的行為嚴(yán)重?fù)p害了法律制度的嚴(yán)肅性。與巨大的收益相比，政府制定的處罰數(shù)額對(duì)于企業(yè)排污沒(méi)有相應(yīng)的約束力，政府制定的法律規(guī)章仍有待繼續(xù)完善。二是企業(yè)清潔生產(chǎn)的立法較為軟弱。目前，關(guān)于企業(yè)清潔生產(chǎn)的立法還不夠完善。一方面，缺乏強(qiáng)制性與可操作性?，F(xiàn)行法律中對(duì)于企業(yè)清潔生產(chǎn)主要是一些分散的、理論上的條款，對(duì)于企業(yè)的約束力不足，因此即使已經(jīng)具備清潔生產(chǎn)的企業(yè)也會(huì)消極對(duì)待。目前，我國(guó)的清潔產(chǎn)品并沒(méi)有明確界定，相關(guān)立法也不完善。由于一些法律條款處于空白，導(dǎo)致企業(yè)鉆空子繼續(xù)生產(chǎn)污染水環(huán)境的產(chǎn)品。另一方面，缺乏鼓勵(lì)性。為確保清潔生產(chǎn)，法律明確規(guī)定了一些禁止性的規(guī)定，但激勵(lì)性的條款卻沒(méi)有具體的規(guī)定［7］。三是公眾監(jiān)督的法律機(jī)制有待完善。法律賦予公眾監(jiān)督權(quán)，但制定相應(yīng)的公眾法律監(jiān)督機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。在城市水污染的協(xié)同治理過(guò)程中，當(dāng)出現(xiàn)污染水資源的行為發(fā)生或具有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)不履行其職責(zé)時(shí)，公眾有權(quán)監(jiān)督和檢舉污染城市水資源的行為。但法院并不因此給予公眾起訴資格，公眾無(wú)法行使監(jiān)督權(quán)來(lái)確保自己的利益。

四、完善我國(guó)城市水污染治理中多方協(xié)同治理機(jī)制的對(duì)策

（一）加強(qiáng)協(xié)同參與意識(shí)

加強(qiáng)各個(gè)主體之間的協(xié)同參與意識(shí)主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是加強(qiáng)政府與企業(yè)之間的協(xié)同參與意識(shí)。政府完善自身治理職能，與企業(yè)不斷協(xié)商達(dá)成共識(shí)，充分實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的價(jià)值，提升協(xié)同治理的績(jī)效。只有制定科學(xué)有效的城市水污染治理政策，兼顧各方治理主體的自身利益，才能達(dá)成統(tǒng)一的政策目標(biāo)，有效治理城市水污染治理。一方面，有效使用政府資金。確保資金有效合理配置，每一分錢(qián)都花在正確的地方。制定專(zhuān)項(xiàng)資金使用的詳實(shí)政策，保證資金確實(shí)使用在城市水污染治理上。另一方面，采用多種手段治理城市水污染。對(duì)于企業(yè)除了單一的行政手段，還應(yīng)采取多種形式的激勵(lì)政策來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)清潔生產(chǎn)，遏制企業(yè)亂排亂放工業(yè)污水的現(xiàn)象［8］。二是加強(qiáng)政府與社會(huì)之間的協(xié)同參與意識(shí)。協(xié)同治理對(duì)于提升公眾參與政府決策的意識(shí)起到重要作用。一方面，公眾應(yīng)當(dāng)提升自主參與城市水污染治理的意識(shí)與能力。通過(guò)政府的宣傳、教育，提高自身積極參與城市水污染治理的意識(shí)。通過(guò)學(xué)習(xí)水污染治理的相關(guān)知識(shí)，加強(qiáng)參與城市水污染治理的能力。另一方面，政府可以創(chuàng)造條件培養(yǎng)公民的參與意識(shí)，通過(guò)問(wèn)政方式，使公民相信自己的問(wèn)題與建議是會(huì)被政府關(guān)注與重視，從而積極參與城市水污染治理。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)在提高城市水污染治理效率的基礎(chǔ)上，切實(shí)保障公眾的利益。三是加強(qiáng)企業(yè)與社會(huì)之間的協(xié)同參與意識(shí)。協(xié)同治理對(duì)于企業(yè)明確自身責(zé)任，加強(qiáng)企業(yè)與社會(huì)之間的合作起到重要作用。一方面，企業(yè)不能僅僅關(guān)注盈利如何，還應(yīng)當(dāng)樹(shù)立社會(huì)責(zé)任意識(shí)。在當(dāng)今社會(huì)，若一個(gè)企業(yè)有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，那么它會(huì)有良好企業(yè)形象，給企業(yè)自身帶來(lái)無(wú)形的利益。公眾在購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品會(huì)青睞社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)烈的企業(yè)。另一方面，企業(yè)應(yīng)更新污水處理的設(shè)施器材，這樣才能提升污水處理的技術(shù)加強(qiáng)水污染治理技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。

（二）拓寬協(xié)同參與途徑

拓寬各個(gè)主體之間的協(xié)同參與途徑主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是建立健全污水處理市場(chǎng)機(jī)制。在市場(chǎng)化進(jìn)程加快的發(fā)展趨勢(shì)下，政府將會(huì)把更多的污水處理服務(wù)交由市場(chǎng)提供。當(dāng)前，城市水污染治理的投資推行“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的模式，采取BOT融資方式，有力帶動(dòng)城市水污染治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是社會(huì)多元渠道參與污水處理。拓寬城市水污染治理的協(xié)同參與途徑。一方面，增加公眾參與治理城市水污染的決策的途徑。社會(huì)組織要成為政府與公眾溝通的橋梁，定期公開(kāi)與政府的溝通內(nèi)容，公開(kāi)民意訴求及政府反饋，確保公眾的合法合理訴求得到滿(mǎn)足。另一方面，政府采取多種手段來(lái)激勵(lì)企業(yè)減少水污染物排放量。例如：鼓勵(lì)企業(yè)綠色生產(chǎn)，提高企業(yè)水污染治理效率。三是加強(qiáng)溝通各方的信息平臺(tái)建設(shè)。信息平臺(tái)是城市水污染治理的基本平臺(tái)，構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代化的信息平臺(tái)協(xié)同治理的技術(shù)保障。一方面，完善電子政務(wù)。以信息資源的交換與共享為理念，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理，實(shí)現(xiàn)信息跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨多元治理主體的信息交換與共享。另一方面，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期公開(kāi)水環(huán)境的信息，使企業(yè)與公眾明確了解城市水環(huán)境的現(xiàn)狀，更好地參與水環(huán)境的治理［9］。

（三）明確協(xié)同主體責(zé)任

明確協(xié)同主體的責(zé)任主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是準(zhǔn)確定位政府職能。政府要進(jìn)行體制改革。一方面，政府管的過(guò)多、統(tǒng)的過(guò)死，導(dǎo)致城市水污染治理過(guò)程中，權(quán)責(zé)不分的狀況屢見(jiàn)不鮮。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，明確政府在城市水污染治理中的責(zé)任邊界。城市水污染治理是政府服務(wù)于公眾的表現(xiàn)，政府應(yīng)當(dāng)賦予公眾足夠的權(quán)力與方式參與城市水污染治理的決策。另一方面，明確政府各部門(mén)的協(xié)同責(zé)任，使各部門(mén)各司其職、各盡其責(zé)。二是明晰企業(yè)內(nèi)部責(zé)任。明確企業(yè)權(quán)責(zé)問(wèn)題，薛濤認(rèn)為“按照誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，一旦出現(xiàn)排放不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象，應(yīng)首先追究排污企業(yè)的相關(guān)責(zé)任。而排污企業(yè)可以根據(jù)具體合同的說(shuō)明，來(lái)對(duì)治污企業(yè)進(jìn)行違規(guī)行為的追責(zé)。拓寬水污染治理市場(chǎng)，推動(dòng)水污染治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。積極配合政府水污染治理的相關(guān)政策，使企業(yè)與政府在水污染治理中形成良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市水資源的優(yōu)化配置和保護(hù)［10］。三是認(rèn)知社會(huì)自身功能。加強(qiáng)公眾監(jiān)督，有利于促進(jìn)政府城市水污染治理的效率提高。一方面，發(fā)動(dòng)公眾參與排污企業(yè)和個(gè)人的監(jiān)管。公眾反應(yīng)的水污染問(wèn)題的具體情況，使水污染治理部門(mén)及時(shí)有效地了解和掌握排污的信息，便于政府作出科學(xué)合理的決策。另一方面，充分發(fā)揮水污染治理中民眾的議事權(quán)。通過(guò)公眾對(duì)政府城市水污染治理工作的辦事程序提意見(jiàn)的方式，加強(qiáng)民眾對(duì)政府的監(jiān)督，防止政府在執(zhí)法過(guò)程中不履行自身職責(zé)。

（四）完善協(xié)同參與機(jī)制

完善各個(gè)主體之間的協(xié)同參與機(jī)制主要表現(xiàn)為：一是健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。一方面，建立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)監(jiān)管政府機(jī)制，使政府擔(dān)負(fù)對(duì)于城市水污染治理的相應(yīng)責(zé)任。例如：建立事前檢測(cè)監(jiān)督機(jī)制，確保政府在第一時(shí)間可以掌握了解水污染情況，以便于制定科學(xué)有效的解決政策。另一方面，建立污水監(jiān)督處理機(jī)制，積極鼓勵(lì)企業(yè)的污水排放量達(dá)到國(guó)家指定要求。通過(guò)完善健全這些機(jī)制，有效促進(jìn)城市水污染治理過(guò)程中政府協(xié)同治理系統(tǒng)的監(jiān)督與運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。二是落實(shí)政府獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。健全城市水污染治理的責(zé)任追究制度。一方面，建立與完善政府激勵(lì)機(jī)制與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，使政府各部門(mén)自覺(jué)履行協(xié)同責(zé)任。另一方面，完善政府問(wèn)責(zé)機(jī)制。強(qiáng)化政府責(zé)任追究意識(shí)。利用責(zé)任追究典型案例，加強(qiáng)教育，引導(dǎo)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)失職、失管必追責(zé)的意識(shí)。做到管好自己的門(mén)、看好自己的人。建立政府責(zé)任跟蹤制度。對(duì)于任期內(nèi)盲目決策造成城市水污染加重的行為，制定責(zé)任終身追責(zé)制度。對(duì)于終身責(zé)任追究過(guò)程中遇到的問(wèn)題和不足，及時(shí)補(bǔ)充并完善終身追責(zé)制度規(guī)定，使終身追責(zé)執(zhí)行更加有力，威懾力不斷加強(qiáng)。三是完善協(xié)同參與機(jī)制。完善公眾參與城市水污染治理的制度建設(shè)。一方面，完善公眾參與保障制度。確保公眾在參與監(jiān)督時(shí)自身的利益不受侵犯，確保公眾在監(jiān)督過(guò)程中沒(méi)有后顧之憂(yōu)，積極參與城市水污染治理。另一方面，建立民眾參與水污染治理決策制度。向廣大公眾征求意見(jiàn)，及時(shí)答復(fù)公眾的建議與問(wèn)題，確保民眾參與的有效性。四是建立長(zhǎng)效管理機(jī)制。城市水污染治理是一種動(dòng)態(tài)的、長(zhǎng)期而反復(fù)的過(guò)程，要根治城市水污染治理中遇到諸多薄弱環(huán)節(jié)及不足之處，必須高度重視城市水污染治理的長(zhǎng)效管理。一方面，健全長(zhǎng)效管理機(jī)制。堅(jiān)持突擊性整治與常態(tài)管理相結(jié)合的原則，以常態(tài)化的治理為主，形成相應(yīng)的管理制度，真正做到城市水污染治理零反彈的長(zhǎng)效管理。另一方面，明確長(zhǎng)效管理責(zé)任意識(shí)，樹(shù)立企業(yè)強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，來(lái)潛移默化企業(yè)的參與行為。由于企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感在不知不覺(jué)中得到提升，因此為保護(hù)城市水資源企業(yè)自覺(jué)地減少排放量，積極配合政府建立長(zhǎng)效機(jī)制，有利于城市水污染協(xié)同治理效率的提高。

（五）建立健全法律體系

建立健全法律體系主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是加強(qiáng)懲罰力度。一方面，加強(qiáng)行政處罰。對(duì)于違法污染城市水資源的企業(yè)，提高處罰數(shù)額外，還要多方面限制，例如：吊銷(xiāo)排放許可證、吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)許可證等。另一方面，單獨(dú)設(shè)立水污染罪行。目前，對(duì)于水污染的違法行為，大多采取行政處罰方式。相對(duì)于水污染違法行為對(duì)水資源造成的長(zhǎng)期影響和損失相比，只有加強(qiáng)刑事拘留、有期徒刑的懲罰，才足夠震懾違法企業(yè)。同時(shí)應(yīng)賦予政府部門(mén)必要的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，增強(qiáng)執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，確保水污染罪行的有效實(shí)施。二是加強(qiáng)清潔生產(chǎn)立法。法律應(yīng)明確規(guī)定清潔生產(chǎn)是企業(yè)的義務(wù)。一方面，建立可操作的、專(zhuān)門(mén)的企業(yè)水法。明確規(guī)定企業(yè)清潔生產(chǎn)的相關(guān)法律條例，對(duì)衡量清潔生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)作出明確的法律規(guī)定，確保綠色產(chǎn)品的有效生產(chǎn)與流通。另一方面，建立獎(jiǎng)勵(lì)性措施的相關(guān)法律條例的設(shè)立，引導(dǎo)企業(yè)清潔生產(chǎn)。在城市水污染治理過(guò)程中制定工業(yè)廢水排放總量控制優(yōu)良的企業(yè)優(yōu)惠政策，重點(diǎn)排污企業(yè)安裝自動(dòng)連續(xù)檢測(cè)設(shè)備，積極響應(yīng)政府的政策執(zhí)行。三是強(qiáng)化公民法律責(zé)任。一方面，健全公益訴訟制度。當(dāng)公眾的水資源利益受損時(shí)，可以賦予公眾專(zhuān)門(mén)的起訴權(quán)，降低公眾向有關(guān)部門(mén)起訴的門(mén)檻，保障公眾的權(quán)利。另一方面，建立生活污水的相關(guān)立法。加強(qiáng)對(duì)城市水資源的保護(hù)，在城市水污染治理中對(duì)于生活污水的立法空白進(jìn)行補(bǔ)充，大量的生活污水造成城市水污染加重，因此應(yīng)將有關(guān)的節(jié)水行為上升為法律規(guī)范，使其具有強(qiáng)制力。

解決城市水污染治理問(wèn)題，僅僅通過(guò)加強(qiáng)政府政策的執(zhí)行力度，提高企業(yè)的技術(shù)水平，強(qiáng)化公眾保護(hù)水資源的意識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要通過(guò)建立政府、企業(yè)和公眾間共同參與的協(xié)同治理機(jī)制，使各治理主體間形成良性互動(dòng)，探索出城市水污染治理的新思路。城市水污染治理想要一蹴而就是不現(xiàn)實(shí)的，因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)各治理主體協(xié)作溝通，促進(jìn)城市水污染治理問(wèn)題的解決。