趙琳，李上達，段艮芳★

（1.四川中醫(yī)藥高等專科學校，四川 綿陽；2.綿陽市中醫(yī)醫(yī)院，四川 綿陽）

0 引言

2019年底武漢市衛(wèi)生健康委員會通報新型冠狀病毒肺炎（新冠肺炎, Corona Virus Disease 2019, COVID-19）疫情，2020年1月31日，WHO宣布此次新冠肺炎疫情為“國際緊急公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern, PHEIC）[1]。自疫情發(fā)生以來，我國黨中央和地方政府都采取了積極的應對措施，團結(jié)群眾、萬眾一心，使疫情在我國得到了初步控制，疫情攻堅戰(zhàn)取得了偉大的初步勝利，但國際形勢仍不容樂觀。成績固然喜人，但此刻我們?nèi)圆豢勺詽M或者松懈，回顧本次疫情的整個過程，能夠發(fā)現(xiàn)在疫情的預警、防控等方面我們?nèi)匀淮嬖诓簧俚牟蛔愫褪杪?。習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上強調(diào)：“這是一次危機，也是一次大考”，“要針對這次應對疫情中暴露出的明顯短板，總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓，提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平?！彼孕枰覀冏プC遇，深刻反思，結(jié)合本次實戰(zhàn)，從更高的高度、更寬的視野、更多的角度去進行深入、系統(tǒng)的研究，并提出對策[2]。在下一下考驗來臨時更好的保護我們的國家和人民。本文結(jié)合新冠肺炎疫情背景，就我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警機制進行分析研究，針對出現(xiàn)的問題與不足提出相應的對策，望能為我國完善重大疫情防控機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，提供一定的思路和想法。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警機制的缺陷

1.1 人才儲備不充足

根據(jù)民政部統(tǒng)計，截止2017年我國共有691510個行政村、14677個鄉(xiāng)、19531個鎮(zhèn)。而根據(jù)衛(wèi)生機構(gòu)統(tǒng)計，截止2016年末我國鄉(xiāng)村醫(yī)生及衛(wèi)生員僅有100萬人，平均每村還不到2人，我國目前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及村衛(wèi)生室在日常工作中承擔著“預防、醫(yī)療、保健、康復、計生服務、健康教育”等任務，如此少的人手面對如此龐雜的事務，“保量”已是奢望，何談“保質(zhì)”？且鄉(xiāng)村醫(yī)生的收入與其所承擔的工作相比十分微薄，以河南省為例，在一份涵蓋了315名鄉(xiāng)村醫(yī)生的收入調(diào)查中顯示，有近77%的鄉(xiāng)村醫(yī)生平均月收入不足2000元，絕大部分的平均年收入不足20000元，甚至有20%不足10000元[3]。在收入與付出不成正比的背景下，我國的鄉(xiāng)村醫(yī)生資源流失十分嚴重，且缺乏新鮮血液補充，使基層醫(yī)療隊伍的規(guī)模日漸萎縮。

除了人才數(shù)量不足外，我國基層衛(wèi)生人才隊伍的建設(shè)情況也不理想。我國鄉(xiāng)村醫(yī)生學歷以大專為主，本科及以上學歷僅占14.8%[4]；在學歷水平不足的情況下，公共衛(wèi)生預防相關(guān)專業(yè)的人才便更是缺乏。且截至2017年底，我國基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)擁有全科醫(yī)生19.48萬人，但占執(zhí)業(yè)醫(yī)師的比例僅為5.75%，對比國際上的30%～60%，其間差距明顯[5]。然而隨著我國社會和經(jīng)濟的發(fā)展，我國居民醫(yī)療衛(wèi)生服務需要卻在持續(xù)增加[6]。以我國目前基層衛(wèi)生的人才隊伍很難滿足群眾日漸增高的需求。

在本次疫情過程中，遵循《國家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室在地方黨委政府、衛(wèi)生健康行政部門的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮了在新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控中的網(wǎng)底作用，積極應對并做好鄉(xiāng)村的疫情防控工作。結(jié)合之前提到的情況，可以想象基層衛(wèi)生人員付出了怎樣的艱辛和努力。若一直任由這種狀況持續(xù)下去的話，在下次重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)時我們可能會面臨基層公共衛(wèi)生機構(gòu)無人可用的可怕局面。

1.2 基層疾病防控網(wǎng)絡不健全

《健康中國2030規(guī)劃綱要》中提出要“建立專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)、綜合和?？漆t(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)三位一體的重大疾病防控機制”。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及村衛(wèi)生室為主要構(gòu)成的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)是其中的重要一環(huán)。但由于基層醫(yī)療問題較為復雜，使防控機制的建立困難重重。主要表現(xiàn)在：基層疾病防控機構(gòu)職責不清、醫(yī)療保險未充分融入疾病的防控、社會資本缺乏參與其中政策依據(jù)和支持、企業(yè)事業(yè)單位參與疾病防控的責任無法有效落實、市場機制的運用缺乏行政機制過度運用等方面[7]。而在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及村衛(wèi)生室更愿意提供能帶來經(jīng)濟收益的醫(yī)療服務而忽略公共衛(wèi)生服務，“重醫(yī)輕防”現(xiàn)象嚴重[8]。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)的疾病防控的機構(gòu)或部門居中調(diào)度，使公共衛(wèi)生疾病防控工作的開展，如人才培養(yǎng)、物資調(diào)度等等缺乏基礎(chǔ)條件。

1.3 基層衛(wèi)生機構(gòu)配套設(shè)施不完善

近年來，在構(gòu)建健康中國的背景下，我國政府加大了對基層公共衛(wèi)生機構(gòu)配套設(shè)備的投入，以及對基層公共衛(wèi)生機構(gòu)的政策傾斜，使以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為代表的基層公共衛(wèi)生機構(gòu)得到了較大的發(fā)展與進步，相關(guān)檢驗檢查設(shè)備數(shù)量較前有了明顯的增長[9]。但有資料指出，根據(jù)《農(nóng)村衛(wèi)生服務體系建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃》及《衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局關(guān)于印發(fā)城市社區(qū)衛(wèi)生服務中站基本標準的通知》（衛(wèi)醫(yī)發(fā)[2006]240號）等文件中的標準，縣醫(yī)院的免疫分析儀、社區(qū)衛(wèi)生服務中心的吸痰器和消毒滅菌設(shè)備、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的除顫機、呼吸機、救護車、麻醉機、洗胃機等均存在較大的缺口[10]。而且醫(yī)療資金的分配尚存在不合理之處。我國基層公共衛(wèi)生機構(gòu)承擔著“預防、醫(yī)療、保健、康復、計生服務、健康教育”等諸多工作，需要投入大量的資金；且前期建設(shè)和投入不足，尚需補“歷史欠賬”；而數(shù)量較少的三級醫(yī)院與數(shù)量龐大的基層醫(yī)療機構(gòu)所獲得的醫(yī)療資金總量相差無幾[9]，則必然導致基層機構(gòu)在配套設(shè)備的選擇上傾向于價格低廉的產(chǎn)品，從而使質(zhì)量無法得到保證，且廠家對操作人員的培訓也不到位，使設(shè)備的管理維護工作不足，設(shè)備精度和壽命也隨之下降。

1.4 基層宣傳教育不達標

經(jīng)歷了“非典”“甲流”等突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，政府對公共衛(wèi)生危機有了初步認知，危機意識和應急能力有了相應地提高，但與國外相比，總體水平仍然較低。經(jīng)過此次新冠肺炎疫情，不難發(fā)現(xiàn)有些管理者對尚處于萌芽階段的危機認識不足，麻痹大意；甚至有部分管理者為節(jié)省開支，在公共衛(wèi)生危機的預防措施和設(shè)備上準備不足，待危機來臨時再做準備已然晚矣；人民群眾對于突發(fā)的公共衛(wèi)生事件認識也不到位，遇事慌亂，導致發(fā)生本次疫情剛開始時的哄搶物資等情況，對社會穩(wěn)定造成了一定程度的影響。以上問題，多與日常的危機宣傳和教育缺乏密不可分。另外，查閱文獻不難發(fā)現(xiàn)，國外尤其是發(fā)達國家非常重視公眾的危機教育，培養(yǎng)公眾的危機意識。比如日本在公共衛(wèi)生危機意識培養(yǎng)方面的工作就非常具有針對性和可操作性，重視防災、減災自救的教育學習，日本的地震防災演習次數(shù)甚至比地震發(fā)生次數(shù)都多。宣傳教育工作的大力實施能提高了公眾的危機意識和危機應對技能，有利于降低危機的危害程度。

2 應對策略

2.1 強化基層人才隊伍建設(shè)

首先應提高基層公共衛(wèi)生工作人員收入及福利待遇（包括編制、五險一金等），改善工作環(huán)境，吸引高學歷、年輕人才加入基層公共衛(wèi)生隊伍中去，也能留住現(xiàn)有員工，調(diào)動員工積極性。隨著人員隊伍壯大，隊伍活力提高，合理分工后自然便可保證工作的完成質(zhì)量；其次應當加大對預防醫(yī)學等相關(guān)專業(yè)的教育投入，努力培養(yǎng)預防醫(yī)學相關(guān)人才，滿足基層機構(gòu)對于預防醫(yī)學人才的需求；同時要加強現(xiàn)有員工的繼續(xù)教育，做到教學內(nèi)容細致化、專業(yè)化及教學方式的多樣化，如網(wǎng)絡教學、學術(shù)會議、進修學習等，并做到定期考核，將繼續(xù)教育落實到實處。

2.2 加強預警防控網(wǎng)絡建設(shè)

目前我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)置專門疾病防控的機構(gòu)或部門，這是基層疾病防控網(wǎng)絡不健全的原因之一。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立基層疾病防控機的專業(yè)部門，設(shè)置專職專崗，確定合理的獎懲制度和管理制度，使其有章可循。部門建立后，逐步建立、規(guī)范和完善相關(guān)規(guī)章制度，逐步解決“重醫(yī)輕防”的問題。其實應該加強專業(yè)人才同專業(yè)機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)，增加基層工作人員對疾病防控部分的依附性，一方面基層疾病防控網(wǎng)絡能得以補充，可以使公共衛(wèi)生事件預警機制得以完善；另一方面可以增加專業(yè)人才的穩(wěn)定性。

2.3 加快配套設(shè)施配備

基層衛(wèi)生機構(gòu)配套設(shè)施不足，是基層衛(wèi)生服務質(zhì)量不佳的重要原因。建議一方面進一步加強國家醫(yī)療資金對基層衛(wèi)生機構(gòu)的傾斜，為基層機構(gòu)購置配套設(shè)備提供資金上的支撐。另一方面建議加大國產(chǎn)設(shè)備研發(fā)的投入和力度，增加國產(chǎn)設(shè)備競爭力，使基層能買到價廉且物美的設(shè)備設(shè)施，保證基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構(gòu)購置設(shè)備的能力。同時加大在設(shè)備的維護上的投入，延長現(xiàn)有設(shè)備使用壽命及檢查檢驗精度?；鶎庸残l(wèi)生機構(gòu)配套設(shè)施完備，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的硬件保證。

2.4 普及基層人員及群眾宣傳教育

宣傳是預警機制重要的環(huán)節(jié)，能使預警作用得到更充分地發(fā)揮。宣傳的主要對象包括政府、基層公共衛(wèi)生機構(gòu)人員以及人民群眾。隨著移動信息技術(shù)的發(fā)展和成熟，宣傳的途徑也更加豐富和多樣。除了傳統(tǒng)的紙媒、板報、電視、網(wǎng)絡等，還可以依托微信群、QQ群、公眾號、短視頻等群眾依賴度高、接受度高的新平臺、新方式。伴隨著5G技術(shù)的誕生，未來肯定還會誕生其他的信息載體，應緊跟時代潮流，努力做好宣傳工作。另外還需定期進行預警演練，社區(qū)、事業(yè)單位等不同地區(qū)進行符合自身特色的演練模式，不可因無疫情發(fā)生，而荒廢無練。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層衛(wèi)生機構(gòu)是最接近群眾的醫(yī)療服務系統(tǒng)神經(jīng)末梢，若能充分利用，可以深入人民群眾內(nèi)部以最靈敏的速度反饋群眾健康狀況，搜集群眾最真實的醫(yī)療服務需求，從而有針對性的提供醫(yī)療服務供給，滿足群眾快速變化的醫(yī)療需求。因此，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)是形成“預防-預判”機制的前奏。預警機制的完善需要全國上下一心，本文就新冠肺炎疫情下我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警機制現(xiàn)狀分析并提出相應對策，望能為國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警機制的完善略盡綿薄之力。