□孫 磊 楊 萍

(1.山西省委黨校，山西 太原 030006；2.山西開放大學，山西 太原 030027)

近年來，隨著旅游熱潮的興起，鄉(xiāng)村旅游也得到了快速發(fā)展。特別是2015年“全域旅游”概念的正式提出和2016年中央一號文件明確提出“大力發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游”后[1]，鄉(xiāng)村旅游作為推進全域旅游的基本路徑和脫貧攻堅的重要抓手，得到了各地政府的高度重視，出臺了許多政策和措施予以鼓勵和支持，促使鄉(xiāng)村旅游出現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的局面，但同時也仍然存在一些深刻的矛盾和問題，需采取有效政策舉措予以化解。

一、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀分析

在習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念指導下，各個地方紛紛貫徹中央關于“大力發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游”的政策精神，依托當?shù)剞r村的旅游資源，堅持“以農促旅、以旅強農”方針，不斷強化政策扶持力度，大力推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，并取得明顯發(fā)展成效。

(一)鄉(xiāng)村旅游示范村建設成效顯著

標準引領、示范帶動是當前各個地方推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的普遍做法。為促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，各地文化和旅游部門紛紛出臺關于鄉(xiāng)村旅游示范村、旅游扶貧示范村的等級劃分與評比標準，積極開展鄉(xiāng)村旅游示范村建設，以示范村評比、宣傳作為推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主要抓手。在各地政府的高度重視下，鄉(xiāng)村旅游示范村評比的影響力不斷擴大，廣大農村申報示范村的積極性不斷高漲。并且，經過主流媒體的大力宣傳和推廣，鄉(xiāng)村旅游示范村的社會影響力和知名度也大幅提高，成為具有吸引力的旅游目的地。鄉(xiāng)村旅游示范村建設正成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的強力引擎。

(二)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展勢頭強勁

在2020年旅游市場深受新冠疫情影響的背景下，各個地方紛紛把鄉(xiāng)村旅游作為全面啟動旅游業(yè)的突破口，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村旅游的率先復蘇和快速發(fā)展。特別是在2020年“五一”期間，各地文化和旅游部門針對小長假的旅游需求，通過組織“踏青游”“鄉(xiāng)村游”等活動，以鄉(xiāng)村旅游示范村和旅游扶貧示范村為主體，為廣大市民提供、推薦踏青郊游、休閑娛樂的鄉(xiāng)村旅游線路，迅速掀起鄉(xiāng)村旅游熱潮。鄉(xiāng)村客棧、驛站、民宿等迅速成為旅游新熱點，各鄉(xiāng)村旅游景點還出現(xiàn)了人滿為患的局面。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展熱潮中，涌現(xiàn)出一批擁有良好口碑的品牌。

(三)鄉(xiāng)村旅游類日趨豐富

從旅游業(yè)態(tài)來看，當前鄉(xiāng)村旅游已經突破單一的農業(yè)觀光旅游模式，內容不斷拓展，類型不斷豐富，已基本涵蓋了觀光休閑、紅色文化、特色名吃、生態(tài)康養(yǎng)、民俗體驗、研學科考等多種類型。在此基礎上，各地農村依托區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)特色和風土文化，不斷挖掘鄉(xiāng)村旅游內涵，進一步開發(fā)出鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)、農耕園、田園綜合體等新的旅游類型。從鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)主體來看，既有當?shù)卮逦灾鏖_發(fā)、企業(yè)入駐開發(fā)、鄉(xiāng)賢帶動開發(fā)等類型，也有政府幫扶開發(fā)、公益組織開發(fā)等類型，豐富多樣，為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展注入了極大的活力。

(四)帶動農民生活改善效果明顯

實踐證明，鄉(xiāng)村旅游是促進農民增收的有效途徑。有的地方村民通過利用自家院落或租賃院落開設農家客棧、開設“農家樂”、制作傳統(tǒng)手工藝品、銷售農產品等直接方式參與鄉(xiāng)村旅游，有的地方村民通過入股參與、旅游分紅等間接方式參與鄉(xiāng)村旅游。在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)前，農民家庭的收入來源主要是種地和外出打工，在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)后，廣大農民獲得來自旅游業(yè)的額外收入，隨著家庭收入的提高，農民生活水平也大幅提高。與此同時，旅游開發(fā)促進了農村道路設施、環(huán)境衛(wèi)生條件等的改善，廣大農民生活環(huán)境更加舒適宜人。

二、當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中存在的問題

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施的背景下，憑借著得天獨厚的自然生態(tài)優(yōu)勢、各地風情迥異的農業(yè)資源和歷史文化優(yōu)勢，鄉(xiāng)村旅游表現(xiàn)出不可估量的巨大發(fā)展?jié)摿?。但由于鄉(xiāng)村旅游起步時間還不長，基本上還處于初步發(fā)展階段，各地鄉(xiāng)村旅游發(fā)展水平參差不齊，在發(fā)展實踐中仍普遍存在一些亟待解決的矛盾和問題。

(一)環(huán)境與基礎設施建設薄弱

農村風貌、田園景觀和山水生態(tài)是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的基本依托。但長期以來，因歷史上大規(guī)模粗放式礦產資源開發(fā)所造成的生態(tài)破壞問題，一些農村地區(qū)的生態(tài)欠賬仍然嚴重，并由于植被栽種、水源涵養(yǎng)等生態(tài)修復需要付出巨大的財力、人力和物力，成本高，回報慢，導致農村生態(tài)治理進展相對緩慢。在一些地區(qū)，鄉(xiāng)村旅游與礦產資源開采運輸?shù)拿芎蜎_突仍然存在，因資源開采運輸造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染對鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展造成嚴重的負面影響。另一方面，盡管在鄉(xiāng)村治理的政策導向下，廣大農村人居環(huán)境獲得極大改善，但在道路、飲水、通訊等基礎設施方面仍存在明顯不足，垃圾處理、污水處理、廁所改造等工程建設長期欠賬。同時，在農村亂堆亂放、亂搭亂建等“三亂”問題仍普遍存在，村容村貌不夠整潔、田邊路邊美化不足，也嚴重影響到游客的旅游體驗，對鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展構成制約。

(二)低水平開發(fā)與同質化競爭嚴重

從鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實際來看，有的農村雖然認識到發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的可觀利益，并且開始起步發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，但始終沒有形成清晰的思路和明確的定位，項目開發(fā)缺少科學規(guī)劃和論證，發(fā)展存在一定的無序性和盲目性，許多地方的鄉(xiāng)村旅游項目仍停留在農業(yè)觀光、果蔬采摘、“農家樂”等業(yè)態(tài)初級階段，經營方式單一，產品結構單一，缺乏明顯特色，難以滿足游客“吃、住、行、游、購、娛”以及康養(yǎng)體驗等消費需求，使得旅游項目對游客的吸引力不斷趨于降低。即便是有的鄉(xiāng)村擁有優(yōu)質的山水資源和人文資源，旅游資源開發(fā)的廣度和深度也明顯不足，難以彰顯優(yōu)勢。甚至有不少農村在鄉(xiāng)村旅游的旅游項目和經營模式上完全照搬其他鄉(xiāng)村的做法，旅游項目大同小異，千篇一律，同質化現(xiàn)象突出，在很大程度上影響到游客的消費體驗，造成審美疲勞[2]。

(三)經營行為不規(guī)范

當前，旅游浪潮席卷農村，在政府政策支持下，受經濟利益的驅動，廣大農村發(fā)展旅游業(yè)的熱情高漲，大量農民進入旅游行業(yè)，也吸引了一批年輕人返鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè)，采摘園、農家餐館、民宿遍地開花，但鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員文化水平偏低、年齡偏大、旅游服務技能和知識素養(yǎng)相對欠缺的問題也很突出，經營不規(guī)范現(xiàn)象大量存在，農產品和服務質量無保障，定價充滿隨意性，甚至于漫天要價、欺客宰客現(xiàn)象也時有發(fā)生。與此同時，面對鄉(xiāng)村旅游這一新生事物，原有的旅游業(yè)管理機制顯得力不從心，政府部門相互之間的管理職責尚未完全厘清，對于鄉(xiāng)村旅游市場的監(jiān)管無力，甚至存在不少的漏洞和盲區(qū)，在很大程度上助長了鄉(xiāng)村旅游中的不規(guī)范經營行為，也為鄉(xiāng)村旅游行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

(四)資金和人才資源不足

從當前來看，建設資金和專業(yè)人才的不足，是制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重大問題。各級財政對鄉(xiāng)村旅游的資金扶持明顯不足，難以有效引導和撬動社會投資，構成鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的瓶頸制約，并且由于缺乏資金，造成了環(huán)境設施改善緩慢、產業(yè)業(yè)態(tài)低端以及旅游資源沉睡得不到有效開發(fā)等諸多現(xiàn)實問題。與此同時，由于缺少足夠的旅游專業(yè)人才，使得許多鄉(xiāng)村旅游項目的開發(fā)從一開始就處于無規(guī)劃定位的盲目無序狀態(tài)，又缺少專業(yè)化運營管理和市場營銷手段，難以按照產業(yè)化模式進行發(fā)展，產業(yè)層次低，并陷于低質量、低回報的粗放式經營態(tài)勢中。

三、針對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展問題的對策

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是夯實農村產業(yè)基礎和優(yōu)化農村產業(yè)格局的重要路徑，也是當前推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大突破口。發(fā)展好鄉(xiāng)村旅游對廣大農村具有非凡的現(xiàn)實意義。因此，針對客觀存在的矛盾和問題，從產業(yè)基礎、管理體制、專項立法、產業(yè)格局等多角度著手，積極采取有效措施，化解矛盾和問題，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游快速健康發(fā)展的必由路徑。

(一)以鄉(xiāng)村振興為引領，多措并舉，夯實鄉(xiāng)村旅游產業(yè)基礎

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的重大發(fā)展戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為新時代廣大農村的發(fā)展注入了強大的發(fā)展新動力。實現(xiàn)包括鄉(xiāng)村旅游在內的農村產業(yè)興旺發(fā)達，是鄉(xiāng)村振興的題中應有之義。與此同時，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進實施，也是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的堅實基礎和保障。一是通過深化農村改革，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，打破來自于用地制度、社會管理制度等方面的瓶頸制約，是形成有利于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展新體制機制的必要舉措；二是通過農業(yè)供給側結構性改革，加快建設農業(yè)產業(yè)園和特色農產品優(yōu)勢區(qū)，實現(xiàn)農村三次產業(yè)融合發(fā)展，是充實鄉(xiāng)村旅游資源的基本途徑；三是通過全面發(fā)展農村各項社會事業(yè)，大力改善農村人居環(huán)境，有利于克服和解決鄉(xiāng)村旅游面臨的環(huán)境和基礎設施建設薄弱、支撐不足問題，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供更好的條件支持；四是通過農村文化建設，積極培育崇德向善、誠信友善的淳樸民風，是豐富鄉(xiāng)村旅游底蘊和實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的動力源泉；五是通過農村生態(tài)環(huán)境治理，建設和維護山清水秀的農村生態(tài)，更是培育鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展要素的應有之義。我們既要充分認識發(fā)展鄉(xiāng)村旅游作為農村產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢路徑和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施突破口的重要作用，同時要認識到全面推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的推動促進作用，進而把發(fā)展鄉(xiāng)村旅游置于鄉(xiāng)村振興的整體命題之中，實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游與其他農村事業(yè)的一體化推進，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

(二)以有效監(jiān)管為目標，明確職責，完善鄉(xiāng)村旅游管理體制

如前所述，從當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展狀況來看，存在著規(guī)劃缺失、經營不規(guī)范等諸多問題，這些問題的存在與當前鄉(xiāng)村旅游管理體制的不完善有著直接關系：統(tǒng)籌規(guī)劃的缺位使得鄉(xiāng)村旅游行業(yè)各自為政、發(fā)展隨意、盲目無序，進而造成同質化現(xiàn)象；市場準入制度的缺失，使得鄉(xiāng)村旅游市場主體素質良莠不齊；市場監(jiān)管體制的不完善則使得難以有效遏制不規(guī)范的經營行為，難以維護良好市場秩序，如此等等。鄉(xiāng)村旅游作為新興業(yè)態(tài)，與傳統(tǒng)的旅游業(yè)有著很大不同，原有的旅游業(yè)管理模式并不完全適用于鄉(xiāng)村旅游這一特定領域。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展涉及到農業(yè)、文化旅游、環(huán)保生態(tài)等多個政府部門，在其相互職責未能完全厘清和明晰的情況下，難免造成多頭管理和管理缺位并存的問題。對此，要從促進鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展的目標出發(fā)，進一步完善管理體制，理順運行機制，構建適應于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的體制架構[3]。一方面，要進一步厘清各級政府和各職能部門在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的權限職責，構建權限清晰、責任明確、協(xié)調配合的鄉(xiāng)村旅游管理體制；另一方面，要著力發(fā)揮政府部門在產業(yè)規(guī)劃、市場監(jiān)管等方面的作用，以制度化建設為基本方式，推動形成科學有效的市場運行規(guī)范體系。

(三)以地方立法為抓手，法治護航，推進鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展

任何業(yè)態(tài)的發(fā)展都是一個從自發(fā)無序不斷走向規(guī)范有序的過程。對于鄉(xiāng)村旅游而言，逐步完善相關立法，實現(xiàn)法治化發(fā)展，是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的必然趨勢。從當前來看，在國家層面涉及鄉(xiāng)村旅游的法律主要有《旅游法》《鄉(xiāng)村振興促進法》，但都是作為上位法而存在，尚未制定鄉(xiāng)村旅游的專項法律法規(guī)，國家對于鄉(xiāng)村旅游的部署仍然主要以政府政策為主；在地方層面，在全國范圍內關于鄉(xiāng)村旅游的地方立法也比較少見，僅有個別地方出臺了相關的地方性法規(guī)。但在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正在大力推進且《鄉(xiāng)村振興促進法》已經頒布實施的背景下，大量的專門性的、配套性立法已經成為一項重要的立法任務。從鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展實際來看，無論是對政府激勵政策的法治化，還是對經營行為的規(guī)范和對鄉(xiāng)村旅游管理體制的完善，也已經表現(xiàn)出較強的立法需求，需要相應的立法予以支持。對此，從鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展實際出發(fā)，有必要將鄉(xiāng)村旅游專項立法提上日程，深入調研，嚴密論證，在恰當?shù)臅r機出臺專項立法，把鄉(xiāng)村旅游發(fā)展納入法治化軌道。

(四)以產業(yè)規(guī)律為遵循，培育要素，塑造鄉(xiāng)村旅游產業(yè)新格局

遵循產業(yè)發(fā)展的規(guī)律是所有產業(yè)健康發(fā)展的基本要求。對鄉(xiāng)村旅游來說，首先要注重產業(yè)要素的培育[4]。通過設置合理的市場準入標準和經營規(guī)范，積極培育市場主體要素；通過政府政策引導和營造良好的投資環(huán)境，吸引社會投資不斷進入鄉(xiāng)村旅游領域，積極培育市場資源要素；通過廣泛吸納專業(yè)人才進入鄉(xiāng)村旅游領域和提高鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者基本素質，積極培育人力資源要素，等等。其次，要注重于產業(yè)規(guī)劃。在市場經濟條件下，差異化優(yōu)勢的存在和強化是任何企業(yè)在市場競爭中立足并獲勝的重要條件。各地鄉(xiāng)村旅游要切實從當?shù)氐穆糜钨Y源稟賦出發(fā)，以彰顯地方特色為原則，科學規(guī)劃，合理定位，推出特色化旅游產品和服務，實施差異化經營戰(zhàn)略，擺脫同質化弊病，形成各具特色的鄉(xiāng)村旅游市場格局。最后，要注重于市場營銷和品牌塑造。要切實樹立市場營銷理念和品牌意識，把市場營銷作為發(fā)展經營不可或缺的重要工作，制定和實施長期性、系統(tǒng)性、針對性營銷戰(zhàn)略，積極創(chuàng)新宣傳推廣模式，利用好抖音、直播平臺等新媒體，致力于打造旅游特色品牌，不斷提高知名度和影響力。

四、結語

當前各地鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展既已呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢，展示出旺盛的潛力，但同時也仍然存在一些深刻的矛盾和問題。這些矛盾和問題的存在已對鄉(xiāng)村旅游進一步快速發(fā)展構成嚴重制約。對此，要在堅持以問題為導向的同時，把鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的整體架構中，探求解決問題的系統(tǒng)性方法，以多樣化、配套化的政策舉措，推動鄉(xiāng)村旅游的快速健康發(fā)展，使之成為鄉(xiāng)村振興的強大動力。