毛豐付，胡承晨，2

(1.浙江工商大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.安徽師范大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

一、治理體系現(xiàn)代化情境下的中國住房政策

住房問題是中國過去20多年來最具熱度的社會問題，住房市場調(diào)控和住房體系治理也在持續(xù)進行。隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，住房總量不足的矛盾得到了基本的緩解，但住房市場的分化與不平等問題依然存在。與其他社會政策相比，住房政策的演進經(jīng)歷了太多的挫折，也充斥著太多的失望[1]。需要注意的是，環(huán)顧世界現(xiàn)代化進程，中國城市化進程中面臨的住房問題并不是個例。

早在人類社會進入工業(yè)化之后，住房就已經(jīng)開始成為“問題”，逐漸進入人們的視野。恩格斯在《論住宅問題》中提出“住房短缺現(xiàn)象”，指出住房短缺是大工業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展的必然產(chǎn)物。世界上幾乎沒有一個國家能夠幸免住房短缺的挑戰(zhàn)就能完成工業(yè)化和城市化的[2]。工業(yè)化先行的歐洲國家在應(yīng)對住房問題方面有著較長期的歷史和豐富的實踐經(jīng)驗。1910—1920年間，英國、德國、丹麥和荷蘭政府制定了大規(guī)模的公房租賃計劃[3]。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方各國政府依據(jù)凱恩斯主義理論視住房政策為政府干預(yù)市場的重要工具，以解決戰(zhàn)后突出的住房短缺問題，并在隨后的工業(yè)化和城市化進程中逐步構(gòu)建完備的住房政策體系。相對而言，中國的住房政策起步較晚。改革開放之前，中國住房政策集中表現(xiàn)為社會屬性，工作單位的福利分房使居民的基本居住權(quán)得以保障；20世紀(jì)90年代之后，住房政策逐步傾向于經(jīng)濟屬性，經(jīng)濟適用房、廉租房、限購限貸政策等一系列住房體制的改革抑制了房地產(chǎn)開發(fā)和房價增長過快的趨勢。盡管對先發(fā)國家的治理經(jīng)驗與政策理念的借鑒促進了我國住房市場的發(fā)育，但遺憾的是，中國情境下的住房問題仍未納入一個被廣泛認(rèn)同的、可以長期執(zhí)行的住房政策體系中予以研究。住房問題和住房政策之間存在的張力不僅對國內(nèi)住房政策取向及住房政策的實踐提出了新的要求，也對住房政策背后的理論探索提出了更高的挑戰(zhàn)。

事實上，無論是賦予居民住房權(quán)利的保障型住房政策還是刺激住房市場需求的經(jīng)濟型住房政策，其政策起點都源于政府發(fā)展經(jīng)濟的需要。而結(jié)合中國特色的經(jīng)濟現(xiàn)況，在人口紅利逐漸消失、地方經(jīng)濟急需轉(zhuǎn)型升級的當(dāng)下，地方經(jīng)濟的發(fā)展方式逐步從要素驅(qū)動發(fā)展轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。創(chuàng)新驅(qū)動離不開高水平人才，地方政府的競爭方式逐步從招商引“資”轉(zhuǎn)向招商引“智”，以人才房為核心的發(fā)展型住房政策備受青睞，中國住房政策的“發(fā)展型”意味也愈發(fā)凸顯。綜上，回顧中國住房政策的演進歷程，本文在住房政策的社會屬性和經(jīng)濟屬性之外提供新的理論審視，提出發(fā)展型住房政策是地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展的重要政策工具。發(fā)展型住房政策是政府為了促進經(jīng)濟發(fā)展、提升科技創(chuàng)新能力而采取的一系列解決住房問題的政策。無論是保障型住房政策還是經(jīng)濟型住房政策，抑或是吸引人才、挽留人才的人才房政策，其本質(zhì)都是發(fā)展型住房政策在不同經(jīng)濟情境下的具體體現(xiàn)。因此，貫穿中國住房政策始終的是地方政府發(fā)展經(jīng)濟的政策目標(biāo)內(nèi)核。

不容忽視的是，考察中國住房政策不能脫離中國政府的治理情境。住房問題不僅是經(jīng)濟問題，也是重要的社會問題，更是政府治理的焦點。2019年中共十九屆四中全會在《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中強調(diào)提升治理能力現(xiàn)代化這一重大戰(zhàn)略任務(wù)。從治理住房市場的層面來看，安居樂業(yè)是治理現(xiàn)代化情境下政府治理能力面臨的新挑戰(zhàn)。從理論意義上來說，在“理論自信”的號召下，中國問題需要回應(yīng)“中國之治”。中國的住房政策應(yīng)置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體框架下予以思考，這也是豐富中國特色政治經(jīng)濟學(xué)的理論要求。

二、先發(fā)國家住房政策的理論溯源

基于中國住房體系的現(xiàn)實構(gòu)建的理論體系，不可避免地面臨著政府與市場之爭。政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域中的一個基礎(chǔ)性主題，貫穿于絕大多數(shù)的文獻之中，無論其具體主題和領(lǐng)域為何。住房政策與其他經(jīng)濟政策、社會政策和公共政策一樣，作為政府調(diào)控市場的重要工具，其基本主題就是如何正確處理政府與市場的關(guān)系以達到有為的政府與有效的市場的統(tǒng)一。在這一方面，先發(fā)國家的實踐經(jīng)驗為我們提供了很好的啟示。

(一)政府干預(yù)住房市場的學(xué)理邏輯

從古典經(jīng)濟學(xué)到新古典經(jīng)濟學(xué)，從凱恩斯主義到新古典綜合派，政府與市場之爭從未停止[4]。其中，市場主導(dǎo)論和政府主導(dǎo)論始終是兩大主流的思想范式。市場主導(dǎo)論大多要追溯至《國富論》中政府扮演的“守夜人”角色和市場扮演的“看不見的手”。在相當(dāng)長時間內(nèi)，主要資本主義國家政府的治理理念可概括為“大市場，小政府”。直至1929—1933年世界經(jīng)濟大危機挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)政治經(jīng)濟體制及理論，催生出以凱恩斯理論為代表的政府干預(yù)理論。由此，政府主導(dǎo)論成為學(xué)術(shù)的主流。主流經(jīng)濟理論的推演同樣會在住房政策領(lǐng)域有所關(guān)照，并在治理理念和政策實踐中留下了深刻的時代烙印。19世紀(jì)中期，秉持自由放任主義的國家認(rèn)為住房市場可以自主實現(xiàn)供需平衡，直接供給住房或補貼住房等干預(yù)措施反而扭曲了住房市場，強調(diào)土地和住房市場的有效性，譴責(zé)規(guī)劃體系和土地供給限制對房價的推波助瀾[5]。然而，對住房市場的自由放任忽視了購房者的支付能力，因而在后期涌現(xiàn)出大量的貧民窟，住房問題被逐漸推向社會學(xué)的領(lǐng)域。

20世紀(jì)初經(jīng)濟自由主義退而假設(shè)國家是塑造市場和局部改變市場的角色，住房市場的改變同樣需要政府把關(guān)。馬克思理論認(rèn)為，當(dāng)資本主義出現(xiàn)危機的時候，國家為了挽回利益將著手干預(yù)市場。從理論角度出發(fā)，土地市場和住房市場運行效率不高、住房市場信息不對稱、尋購和交易成本高、存量住房存在異質(zhì)性等[6]諸多問題迫切需要政府干預(yù)。住房干預(yù)理論認(rèn)為，政府干預(yù)將有利于提高資源分配效率，改進社會福利，解決土地成本、開發(fā)價值和利潤之間的關(guān)系[7]。從實踐角度出發(fā)，對建房補貼、對住房維修撥款以及為房屋所有權(quán)創(chuàng)造良好的稅收體制等舉措不斷推進了住房體系的完善，穩(wěn)定了由住房市場導(dǎo)致的國民經(jīng)濟波動，保護了消費者追求公平的機會[8]。因此，自由主義下住房市場無法實現(xiàn)經(jīng)濟增長的最大化，政府對住房的干預(yù)是必要的，也是有益的。

(二)政府干預(yù)住房市場的目標(biāo)屬性

早期自由放任的經(jīng)濟理論和思想帶來了一系列的社會問題，住房數(shù)量不足、工人居住條件惡化、貧民窟等尤為突出。為了解決這些問題，西方國家開始先發(fā)推行社會保障制度并逐漸轉(zhuǎn)變成福利國家。以英國為例，從19世紀(jì)初的《濟貧法》到1942年的《貝弗里奇報告書》再到公共健康運動，英國建立了一整套較為全面的社會保障制度，為居民提供衛(wèi)生住房以解決工人惡劣的居住環(huán)境問題。盡管各國住房政策的外在表現(xiàn)形式各異，但其本質(zhì)都是政府為保障家庭尤其是中低收入家庭的居住權(quán)利而干預(yù)市場的產(chǎn)物。因此，先發(fā)國家的住房政策往往遵循住房的社會屬性，將住房視為應(yīng)由政府提供的生活必需品，將住房政策視為社會福利政策的重要組成部分。社會屬性的住房政策強調(diào)了住房的居住功能和福利支柱功能[9]。居住權(quán)作為基本的人權(quán)，是福利國家最關(guān)鍵的保障對象。

先發(fā)國家構(gòu)建的社會福利制度逐步緩解了住房的福利缺失，卻又引發(fā)了住房市場的效率之爭。住房政策的目標(biāo)開始多元化，經(jīng)濟屬性逐漸占據(jù)上風(fēng)。人們開始愈發(fā)傾向于“住宅就是經(jīng)濟周期”的觀點，將住宅投資視作促進經(jīng)濟增長的工具[10]。IMF在2008年的《世界經(jīng)濟展望》中以“住房與經(jīng)濟周期”為主題，提出為了應(yīng)對當(dāng)前的金融動蕩，政府應(yīng)意識到真實房價波動和住宅投資波動的重要性。后次貸危機時代住房的金融功能和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的功能也越發(fā)引人矚目[11-12]。政府在調(diào)控中通過一系列干預(yù)措施和信貸金融工具的支持，刺激住房需求，推動住房投資和住房建設(shè)，最終實現(xiàn)經(jīng)濟增長。住房政策對經(jīng)濟屬性的偏向體現(xiàn)了政府力圖通過住房推動經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求。

三、中國住房政策實踐的理論探索

與西方國家的先發(fā)經(jīng)驗相似，我國住房政策也經(jīng)歷了從社會屬性向經(jīng)濟屬性的轉(zhuǎn)變。新中國成立后，由于缺乏專門的住房政策，住房問題一直分散于各個單位中而久懸不決[13]。改革開放以來，隨著我國住房市場化改革的不斷推進，經(jīng)濟屬性為主導(dǎo)的住房政策極大地改善了居民的住房條件，同時也誘發(fā)了住房價格快速上漲、住房供給結(jié)構(gòu)不合理等問題。住房市場發(fā)展的不充分、不平衡的矛盾不禁引人發(fā)問：完全照搬西方經(jīng)驗是行不通的嗎？中國實踐是否應(yīng)該跳出亞當(dāng)·斯密的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域或微觀經(jīng)濟學(xué)的范疇？中國政府行為模式是否應(yīng)該有別于凱恩斯主義政府干預(yù)理論的本質(zhì)？顯然，中國的實踐對這些問題給出了肯定的答案。如何提高中國政府治理住房的能力？本文認(rèn)為，充分認(rèn)識中國情境的特殊性是關(guān)鍵。

(一)中國特殊情境下的解釋

作為一個轉(zhuǎn)軌中的大國，中國經(jīng)濟的增長奇跡離不開地方政府的努力。那么，地方政府推動經(jīng)濟增長的激勵又來自何處？理論研究傾向于將這樣的政治激勵歸為政治錦標(biāo)賽[14]，為增長而競爭[15]或經(jīng)濟增長市場論[16]。1978年分權(quán)化改革賦予了地方政府更多的自主權(quán)，地方政府向中央政府負責(zé)，而上級政府往往又以經(jīng)濟增長為競爭標(biāo)尺。這樣的中國式分權(quán)導(dǎo)致地方政府致力于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯朴诮?jīng)營的企業(yè)家，自然地傾向于扶持高回報的投資領(lǐng)域以追求高增長率[17]。

在晉升激勵的背景下，“住宅就是經(jīng)濟周期”的理論觀點導(dǎo)致地方政府對住房投資產(chǎn)生強烈的偏好。現(xiàn)有文獻的一支不斷驗證了住房投資是經(jīng)濟發(fā)展的新增長點——通過房地產(chǎn)增加值對GDP增長的貢獻、房地產(chǎn)開發(fā)與GDP的關(guān)系等指標(biāo)，論證房地產(chǎn)能夠帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[18]；從住房變化的角度研究房地產(chǎn)對我國居民消費和經(jīng)濟增長的影響[19]；綜合房地產(chǎn)市場的投資、生產(chǎn)和消費三個領(lǐng)域的定量研究，明確房地產(chǎn)經(jīng)濟合理增長有利于促進我國經(jīng)濟的健康發(fā)展[20]?，F(xiàn)有文獻的另一支在于強調(diào)房地產(chǎn)投資帶給政府經(jīng)濟收益的激勵。分稅制改革下地方財政的收入能力顯著提高，房地產(chǎn)投資過程中往往會伴隨產(chǎn)生高額的土地出讓金和相關(guān)稅收。地方政府傾向于通過經(jīng)營土地來增加土地財政收入，以彌補財政缺口、推動經(jīng)濟發(fā)展、追求更高的經(jīng)濟業(yè)績[21]。結(jié)合政治錦標(biāo)賽的競爭標(biāo)尺，地方政府偏好于短期頗有成效的制造業(yè)的發(fā)展，將土地經(jīng)營收入更多地投向與制造業(yè)相匹配的領(lǐng)域，支持城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)[22-23]。

上述分析表明，中國的土地財政是晉升激勵與財政分權(quán)共同作用的結(jié)果，是我國現(xiàn)階段一種獨特的經(jīng)濟現(xiàn)象，也滋生出一系列的住房問題。一方面，地方政府低價出讓工業(yè)土地以吸引制造業(yè)投資，犧牲了大量的地方土地出讓收入；另一方面，為了彌補這一損失，地方政府高價出讓商業(yè)用地和居住用地，以商補工，將財政壓力轉(zhuǎn)嫁至住房市場。這種近乎飲鴆止渴的增長方式最終可能觸發(fā)房價過高、住房市場發(fā)展不均衡等一系列問題，成為地方政府官員晉升競爭的一種代價。土地財政與房地產(chǎn)市場的勾結(jié)與扭曲、高價地王的頻繁出現(xiàn)，為地方投資和建設(shè)提供了巨大的資金來源，在促進地方經(jīng)濟增長的同時，更推高了土地開發(fā)成本，最終形成高昂的房價，間接轉(zhuǎn)嫁給消費者，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，中國土地要素配置的市場扭曲是高房價不可推卸的原因[24-26]。土地財政對房價泡沫積累的影響不容忽視，甚至已經(jīng)成為國內(nèi)房地產(chǎn)市場投機泡沫形成的主要根源之一[27]。

(二)審視政府治理的若干理論視角

地方政府干預(yù)住房市場的初衷是緩解政府和市場的矛盾以實現(xiàn)有效治理。中國治理情境中無法回避的晉升激勵、財政分權(quán)、土地財政等特殊問題與住房密切相連，提醒我們需要從更多的理論視角來審視政府的住房治理問題。

第一，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)視角。審視政府治理的理論出發(fā)點是正視政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用問題，而這一直是充滿爭議與挑戰(zhàn)的。政府治理服務(wù)于特定的時代背景，在這一方面，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)提供了諸多成功的案例。20世紀(jì)中期，戰(zhàn)后的發(fā)展中國家面臨貧窮、落后的困境，產(chǎn)生迫切發(fā)展經(jīng)濟的需求。為了實現(xiàn)短期快速的經(jīng)濟增長，發(fā)展中國家不得不將發(fā)達國家工業(yè)化的成功經(jīng)驗壓縮在幾十年甚至更短的時間內(nèi)完成，快速地實現(xiàn)西方發(fā)達理論在發(fā)展中國家的因地制宜。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論中，“大推進”模型強調(diào)只有國家計劃才能實現(xiàn)各部門的均衡發(fā)展；劉易斯強調(diào)了政府主導(dǎo)經(jīng)濟計劃的重要性，指出僅僅依靠發(fā)育遲緩的市場機制已無法實現(xiàn)經(jīng)濟的壓縮性成長，政府理應(yīng)成為市場的替代者配置資源，提高治理效率。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的主流觀點體現(xiàn)了政府治理理論中的政府主導(dǎo)論，為戰(zhàn)后發(fā)展中國家快速實現(xiàn)經(jīng)濟增長指明了方向。但是，發(fā)達國家的成功經(jīng)驗在后發(fā)國的壓縮性處理引發(fā)了一系列水土不服的問題，以市場替代者身份不斷實施干預(yù)的政府逐步引發(fā)資源配置的扭曲與錯配。西方發(fā)達國家的經(jīng)驗在發(fā)展中國家難以落地的一個可能原因在于發(fā)展中國家過于追求經(jīng)濟的快速增長而忽視了政府治理能力的同步提升。因此，推動經(jīng)濟發(fā)展的政府治理理念對政府行為模式與制度模式提出了新的要求。

第二，比較政治經(jīng)濟學(xué)視角。為了順應(yīng)推動經(jīng)濟發(fā)展的需求，20世紀(jì)80年代開始興起發(fā)展型政府的理論思潮，從比較政治經(jīng)濟學(xué)的角度對政府的行為模式給出了新的解答。發(fā)展型政府是一個綜合了政府特定行為和政策的概念，強調(diào)政府行為的目標(biāo)是促進經(jīng)濟增長[28]，政府具有持續(xù)的、強烈的發(fā)展意愿。發(fā)展型政府跳出了西方經(jīng)濟理論中政府-市場的二元對立，提出政府與市場是相互依賴的，即政府有能力調(diào)動經(jīng)濟資源，優(yōu)化市場配置，通過產(chǎn)業(yè)政策推動地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地方經(jīng)濟績效，以滿足治理能力的高要求。發(fā)展型政府理論在東南亞得到了成功先例國家的驗證，但由于受中國模式爭論的限制，現(xiàn)有相關(guān)研究多從公共管理視角出發(fā)，尚未涉及中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的爭論。事實上，認(rèn)識地方政府專注發(fā)展地方經(jīng)濟這一行為起點有利于我們更好地解釋地方政府的治理實踐，評估地方政府治理的屬性。

第三，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)視角。從比較政治經(jīng)濟學(xué)的視角延續(xù)下來，政府主導(dǎo)論開始針對地方政府干預(yù)市場、謀求發(fā)展的政策行為作了新的理論嘗試，為經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型奠定新的理論基礎(chǔ)。其中，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)力主中國政府延續(xù)積極干預(yù)的施政傳統(tǒng)，通過合理的產(chǎn)業(yè)政策推動新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級[29]。在經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的過程中，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)強調(diào)有效的市場與有為的政府的有機結(jié)合。囿于轉(zhuǎn)型中有限的資源，政府需要對產(chǎn)業(yè)實施戰(zhàn)略性的引導(dǎo)與干預(yù)，幫助具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)快速突破增長瓶頸。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)對政府治理能力的理論貢獻在于不僅強調(diào)了產(chǎn)業(yè)政策在政府干預(yù)中的重要性，也指導(dǎo)了政府干預(yù)市場的方向。

第四，政府經(jīng)濟學(xué)視角。關(guān)于政府治理能力的研究，尤其是住房市場治理能力的研究，還可以援引政府經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論。傳統(tǒng)公共經(jīng)濟理論在論及公共物品供給時通常走向兩個極端：要么依靠政府解決，要么依靠市場解決。然而，單純地依靠某一端來配置公共物品都可能面臨各種搭便車、尋租的誘惑，造成諸多弊端。因此，政府經(jīng)濟學(xué)提出應(yīng)打破政府與市場的極端對立，指出“好政府”的核心評判標(biāo)準(zhǔn)在于實現(xiàn)了公共物品提供的效率[30]。不應(yīng)追求單一全能型政府或純粹的市場化的治理理念，而是將二者有機融合。在以住房為代表的公共物品的供給方面實現(xiàn)廣泛的合作關(guān)系，建立多元化、多中心供給。

縱觀各個理論視角，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)指導(dǎo)西方先進經(jīng)驗在后發(fā)國家因地制宜，同時對發(fā)展中國家的政府治理能力提出了更高的二元要求，即社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長。由此觸發(fā)的發(fā)展型政府創(chuàng)造了一系列政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的成功案例。在中國，類似于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)、政府經(jīng)濟學(xué)等理論的發(fā)展也在不斷突破西方主流經(jīng)濟學(xué)體系和市場理論框架的局限，從經(jīng)濟學(xué)角度為中國政府治理給出了新的解讀。中國政府治理的理論探索表明，中國政府既有干預(yù)市場的職能，又有推動發(fā)展的要義。

四、發(fā)展型住房政策：理解中國住房政策的一個理論視角

(一)“勞動-資本”的理論分析框架

綜合中國的特殊情境及已有的理論探索，理解中國住房政策的關(guān)鍵在于正確理解中國政府與市場的關(guān)系，核心命題在于政府如何干預(yù)住房市場以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的二元目標(biāo)。當(dāng)前中國住房研究的理論框架主要是基于發(fā)達國家的經(jīng)驗總結(jié)，而中國政府干預(yù)住房市場以經(jīng)濟發(fā)展為核心目標(biāo)，住房體系半市場化結(jié)構(gòu)也與發(fā)達國家的運行規(guī)律迥然相異。因此，我們需要重新審視國內(nèi)經(jīng)濟-社會二分視角下住房政策的背景、動因、范圍及政策績效，總結(jié)提煉以構(gòu)建適應(yīng)中國發(fā)展現(xiàn)實的住房政策分析理論。

中國經(jīng)濟學(xué)的理論創(chuàng)新是馬克思歷史唯物主義的基本原理應(yīng)用于現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的研究范式，應(yīng)立足于中國的實踐經(jīng)驗。顯然，西方經(jīng)濟理論中市場-政府的二元對立已無法全面解釋中國住房市場的問題。為了更好地理解中國住房政策，我們回歸于馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)中經(jīng)典的勞動-資本分析框架。馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)將經(jīng)濟活動抽象為資本和勞動的組合，以此討論市場經(jīng)濟運行中的財富分配問題。本文引入資本和勞動的維度，并基于中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展實踐，構(gòu)建了一個更具包容性的“二維四類型”住房政策研究框架，將資本、勞動和產(chǎn)業(yè)的類型及住房政策對應(yīng)起來。

圖1根據(jù)勞動力技能類型(低技能-高技能)與資本投入類型(低資本-高資本)的二維分析框架，建立勞動技能與資本數(shù)量的產(chǎn)業(yè)分類圖譜。包括傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)與建筑業(yè)、先進制造業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)這四種類型。圖2與圖1相對應(yīng)，根據(jù)勞動-資本的二維分析框架，從住房政策的目標(biāo)人群出發(fā)，初步劃分出四種住房政策工具：傳統(tǒng)保障型、補充保障型、產(chǎn)業(yè)促進型和就業(yè)創(chuàng)業(yè)型。從勞動技能的維度來看，傳統(tǒng)保障型住房政策與補充保障型政策旨在保障勞動技能要求較低的產(chǎn)業(yè)工人的居住權(quán)利，產(chǎn)業(yè)促進型住房政策和就業(yè)創(chuàng)業(yè)型住房政策則是為高技能勞動力提供更好的住房政策保障。這一框架能夠概括中國現(xiàn)有的住房政策類型，并揭示其背后產(chǎn)生和演進的動因。

圖1 勞動-資本二維分析框架與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系示意圖

圖2 勞動-資本框架下的住房政策類型示意圖

(二)發(fā)展型導(dǎo)向視閾下的中國住房政策演變

依據(jù)本文構(gòu)建的勞動-資本二維分析框架，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論是西方理論體系中社會維度下的保障房還是經(jīng)濟維度下的商品房，在中國這一特殊情境下均被賦予了一種全新的住房治理走向——扶持經(jīng)濟增長，促進區(qū)域發(fā)展?？傮w來看，我國城鎮(zhèn)住房政策從經(jīng)濟功能走向保障功能，呈現(xiàn)出發(fā)展型住房政策的趨勢。具體來看，可分為三個階段。

1.消費功能恢復(fù)與啟動內(nèi)需(1979—2007)

新中國成立后，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國缺乏針對性的住房政策，在各個單位乃至全社會滋生了諸多住房問題。改革開放后，為了解決長期遺留的住房問題并緩解住房市場供需方之間的尖銳矛盾，以《人民日報》發(fā)表《鄧小平同志關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題的談話》為起點，政府相繼推行了一系列住房市場化與商品化的改革措施和決定，其中具有代表性的文件包括1994年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》和1998年發(fā)布的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》等。住房市場化的系列舉措旨在轉(zhuǎn)變我國一直存續(xù)的住房分配體制，逐步試行住房貨幣化分配，以市場交易取代住房實物分配，提高居民的購房能力和居住水平，促進房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展。

這一階段住房政策的典型代表是經(jīng)濟適用房供應(yīng)體系并秉持了住房的經(jīng)濟屬性。從勞動-資本二維分析框架來看(圖1)，經(jīng)濟適用房針對的是在城市中從事低勞動技能、低資本含量的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的人群，以當(dāng)?shù)氐闹械褪杖肴后w為主。中國的經(jīng)濟適用房是世界公共住房的重要組成部分，但究其本質(zhì)，仍是具有保障性質(zhì)的商品住房，是應(yīng)對經(jīng)濟困境而生的調(diào)控手段。遺憾的是，正是由于中國國情的特殊性，經(jīng)濟適用房的發(fā)展抑制房價上漲，減少地方財政收入，與發(fā)展型地方政府的晉升激勵相悖，因而受到地方政府的消極應(yīng)對，中央政府確立的“以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系”這一目標(biāo)也遠未實現(xiàn)。盡管經(jīng)濟適用房供應(yīng)體系的政策效果還有待進一步明確，但這仍是中國政府對住房治理實踐的一次重要嘗試，也從側(cè)面反映出這一階段的人們逐漸意識到住房不僅是居住權(quán)利的象征，更是一種商品和投資。當(dāng)人們的住房需求逐步偏向住房的經(jīng)濟屬性時，政府的住房治理也開始愈發(fā)鼓勵房地產(chǎn)的開發(fā)和買賣，通過房地產(chǎn)市場的發(fā)展推動整個經(jīng)濟發(fā)展。

2.產(chǎn)業(yè)資本配套與保障功能興起(2007—2014)

住房市場化的改革造成住房資源配置的不平衡，過快上漲的房價使得低收入家庭望房卻步。2007年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，標(biāo)志住房政策由此從市場調(diào)控逐步轉(zhuǎn)向保障低收入家庭居住權(quán)利，包括提供廉租住房、經(jīng)濟適用住房、改造棚戶區(qū)、整治舊住宅區(qū)等。2011年開始，國家相繼出臺“四十一條”、新“國四條”、新“國十條”、新“國八條”和加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管等措施。黨的十八大報告再次強調(diào)住房制度應(yīng)結(jié)合市場功能與保障功能，加強保障住房建設(shè)。

這一時期住房政策的典型代表是公共租賃住房保障體系，包括各地的廉租房和公租房。其中，廉租房針對城鎮(zhèn)戶籍人口中低收入、以出租房為需求的群體[31]；公租房、農(nóng)民工公寓則打破城鎮(zhèn)戶籍限制，主要面對外來務(wù)工人員、農(nóng)民工群體。公共租賃住房體系保障對象普遍是低學(xué)歷、低技能人員[32]，屬于補充保障型的住房政策(圖2)，服務(wù)于勞動密集型行業(yè)，如傳統(tǒng)制造業(yè)、建筑業(yè)等。需要注意的是，盡管公租房、廉租房、職工宿舍等看起來類似于西方國家的保障房，通過多層次、多樣化的住房保障體系充分滿足中低收入群體的住房需求，但是這一時期政府在推行保障房的過程中，治理的出發(fā)點已不再是單純的保障人人享有住房這一基本人權(quán)，還更多地蘊含了扶持地方經(jīng)濟發(fā)展的意味。一方面，從保障房的實施主體來看，地方政府往往面臨著晉升的競爭壓力，地方官員傾向于通過招商引資驅(qū)動地方經(jīng)濟增長。另一方面，從保障房的對象來看，低技能勞動力追隨招商引資而來的產(chǎn)業(yè)安家落戶，地方政府通過保障型住房政策為引資而來的產(chǎn)業(yè)解決這類勞動力的住房問題，進而推進人口城鎮(zhèn)化，形成招商引資的良性循環(huán)[33]。因此，保障房面對的是低技能-高資本的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，為產(chǎn)業(yè)內(nèi)中低收入群體解決住房問題，為資本偏向型的產(chǎn)業(yè)政策作產(chǎn)業(yè)配套，為地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟保駕護航。

3.人力資本偏向與城市發(fā)展功能(2014—)

中國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展階段性的變化，住房政策和住房治理面臨著新的轉(zhuǎn)向。為了提高住房治理能力，中國的住房政策正在悄然發(fā)生著變化。以北京、上海、深圳、廣州和杭州這五個城市為例，從作用對象、作用目的及作用方式三個維度梳理相關(guān)住房政策，如表1所示。政策的作用對象集中于高技能型人才，包括高校畢業(yè)生、國家級領(lǐng)軍人才、地方級領(lǐng)軍人才、產(chǎn)業(yè)緊缺人才等。對應(yīng)于勞動-資本的二維分析框架，當(dāng)前住房政策傾向于高勞動技能水平的產(chǎn)業(yè)，屬于產(chǎn)業(yè)促進型、就業(yè)創(chuàng)業(yè)型住房政策。

表1 北上深廣杭五個城市相關(guān)政策梳理

續(xù)表

現(xiàn)階段住房政策的典型代表是人才房，特點在于：第一，政策指向以吸引高素質(zhì)人才為目的。不同于21世紀(jì)初期“民工荒”浪潮，本次政策作用的目標(biāo)人群是中專以上的學(xué)歷人群、高級工以上的專業(yè)技能人群以及具有顯著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的頂尖人才。第二，住房優(yōu)惠政策在吸引人才的政策體系中起到了重要作用。除了普遍降低落戶門檻外，各城市使用力度最大的政策工具就是住房優(yōu)惠補貼，包括貨幣化補貼、租購的優(yōu)惠、住房實物配給以及針對創(chuàng)業(yè)行為的場地租金減免等。第三，政策指向以創(chuàng)新驅(qū)動為目標(biāo)的城市發(fā)展。隨著國際和國內(nèi)經(jīng)濟形勢的變化，中國城市正在經(jīng)歷從產(chǎn)業(yè)吸引人口到人口吸引產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，地方政府逐漸意識到以人力資本為導(dǎo)向的創(chuàng)新增長是城市發(fā)展的出路。中國住房治理實踐在當(dāng)前階段的新轉(zhuǎn)向仍然起源于晉升激勵下地方政府的經(jīng)濟增長競爭。與第二階段低技能勞動力隨產(chǎn)業(yè)流動而流動不同，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)而隨高技能人才的流動而移動，高人力資本在經(jīng)濟發(fā)展中的地位越來越突出。挽留人才、吸引產(chǎn)業(yè)的住房政策才能幫助地方政府在晉升激勵中脫穎而出。

(三)發(fā)展型導(dǎo)向：住房政策的理念內(nèi)核

經(jīng)濟適用房是住房市場化下推動經(jīng)濟增長的“商品房”，廉租房雖有“保障房”之名，卻在客觀上為地方政府的招商引資保駕護航。如果說以往的住房政策還需要透過現(xiàn)象才能看到其內(nèi)在扶持經(jīng)濟發(fā)展的本質(zhì)，那么當(dāng)下的“人才房”作為以人力資本為導(dǎo)向的創(chuàng)新增長的產(chǎn)物，其驅(qū)動創(chuàng)新、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化的發(fā)展目標(biāo)彰明較著(表2)。從住房政策領(lǐng)域的各方博弈中不難發(fā)現(xiàn)，在政府與市場這對矛盾中，政府的力量正在強化。地方政府不僅是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引領(lǐng)者，更是住房市場的治理員。而地方政府基于政治競賽的政績觀，其治理傾向也正在發(fā)生著改變。住房問題是無法解決的，它只是變化而已，而中國住房政策實現(xiàn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長的內(nèi)核始終不變。

表2 住房政策的三維比較

五、簡要的總結(jié)

在治理現(xiàn)代化的要求下重新審視中國住房政策，我們發(fā)現(xiàn)：首先，西方的先行經(jīng)驗強調(diào)住房市場需要政府的調(diào)控。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、供需矛盾的解決，住房的政策會經(jīng)歷從社會屬性向經(jīng)濟屬性的轉(zhuǎn)換。其次，中國故事呼吁中國之治。已有的理論探索表明，“大國治理”是滿足社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長二元要求的前提。最后，無論是西方的商品房、保障房，還是中國地方政府偏向于高學(xué)歷、高技能人群實施的住房優(yōu)惠政策，在實踐中的映射都蘊含了扶持經(jīng)濟發(fā)展的意味。綜上，在勞動-資本二維分析框架下，中國的住房政策本質(zhì)是發(fā)展型住房政策，是地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展的政策工具。

“履不必同，期于適足；治不必同，期于利民?！绷?xí)近平同志強調(diào)，中國特色社會主義制度過去和現(xiàn)在一直生長在中國的社會土壤之中，未來要繼續(xù)茁壯成長，也必須深深扎根于中國的社會土壤。當(dāng)前住房問題體現(xiàn)出住房市場在復(fù)雜的制度安排下充斥著沖突與矛盾。梳理沖突和矛盾產(chǎn)生的原因是中國住房治理實踐的關(guān)鍵所在。跳出西方經(jīng)濟理論框架，重新界定政府在住房治理中的角色，構(gòu)建中國特色的住房政策體系是建立和諧社會、推進治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和重要保證。