毛豐付，胡承晨，2

(1.浙江工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.安徽師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

一、治理體系現(xiàn)代化情境下的中國(guó)住房政策

住房問(wèn)題是中國(guó)過(guò)去20多年來(lái)最具熱度的社會(huì)問(wèn)題，住房市場(chǎng)調(diào)控和住房體系治理也在持續(xù)進(jìn)行。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，住房總量不足的矛盾得到了基本的緩解，但住房市場(chǎng)的分化與不平等問(wèn)題依然存在。與其他社會(huì)政策相比，住房政策的演進(jìn)經(jīng)歷了太多的挫折，也充斥著太多的失望[1]。需要注意的是，環(huán)顧世界現(xiàn)代化進(jìn)程，中國(guó)城市化進(jìn)程中面臨的住房問(wèn)題并不是個(gè)例。

早在人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)化之后，住房就已經(jīng)開(kāi)始成為“問(wèn)題”，逐漸進(jìn)入人們的視野。恩格斯在《論住宅問(wèn)題》中提出“住房短缺現(xiàn)象”，指出住房短缺是大工業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展的必然產(chǎn)物。世界上幾乎沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠幸免住房短缺的挑戰(zhàn)就能完成工業(yè)化和城市化的[2]。工業(yè)化先行的歐洲國(guó)家在應(yīng)對(duì)住房問(wèn)題方面有著較長(zhǎng)期的歷史和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。1910—1920年間，英國(guó)、德國(guó)、丹麥和荷蘭政府制定了大規(guī)模的公房租賃計(jì)劃[3]。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方各國(guó)政府依據(jù)凱恩斯主義理論視住房政策為政府干預(yù)市場(chǎng)的重要工具，以解決戰(zhàn)后突出的住房短缺問(wèn)題，并在隨后的工業(yè)化和城市化進(jìn)程中逐步構(gòu)建完備的住房政策體系。相對(duì)而言，中國(guó)的住房政策起步較晚。改革開(kāi)放之前，中國(guó)住房政策集中表現(xiàn)為社會(huì)屬性，工作單位的福利分房使居民的基本居住權(quán)得以保障；20世紀(jì)90年代之后，住房政策逐步傾向于經(jīng)濟(jì)屬性，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限購(gòu)限貸政策等一系列住房體制的改革抑制了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和房?jī)r(jià)增長(zhǎng)過(guò)快的趨勢(shì)。盡管對(duì)先發(fā)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)與政策理念的借鑒促進(jìn)了我國(guó)住房市場(chǎng)的發(fā)育，但遺憾的是，中國(guó)情境下的住房問(wèn)題仍未納入一個(gè)被廣泛認(rèn)同的、可以長(zhǎng)期執(zhí)行的住房政策體系中予以研究。住房問(wèn)題和住房政策之間存在的張力不僅對(duì)國(guó)內(nèi)住房政策取向及住房政策的實(shí)踐提出了新的要求，也對(duì)住房政策背后的理論探索提出了更高的挑戰(zhàn)。

事實(shí)上，無(wú)論是賦予居民住房權(quán)利的保障型住房政策還是刺激住房市場(chǎng)需求的經(jīng)濟(jì)型住房政策，其政策起點(diǎn)都源于政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。而結(jié)合中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)況，在人口紅利逐漸消失、地方經(jīng)濟(jì)急需轉(zhuǎn)型升級(jí)的當(dāng)下，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式逐步從要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)離不開(kāi)高水平人才，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)方式逐步從招商引“資”轉(zhuǎn)向招商引“智”，以人才房為核心的發(fā)展型住房政策備受青睞，中國(guó)住房政策的“發(fā)展型”意味也愈發(fā)凸顯。綜上，回顧中國(guó)住房政策的演進(jìn)歷程，本文在住房政策的社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性之外提供新的理論審視，提出發(fā)展型住房政策是地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策工具。發(fā)展型住房政策是政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升科技創(chuàng)新能力而采取的一系列解決住房問(wèn)題的政策。無(wú)論是保障型住房政策還是經(jīng)濟(jì)型住房政策，抑或是吸引人才、挽留人才的人才房政策，其本質(zhì)都是發(fā)展型住房政策在不同經(jīng)濟(jì)情境下的具體體現(xiàn)。因此，貫穿中國(guó)住房政策始終的是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)內(nèi)核。

不容忽視的是，考察中國(guó)住房政策不能脫離中國(guó)政府的治理情境。住房問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是重要的社會(huì)問(wèn)題，更是政府治理的焦點(diǎn)。2019年中共十九屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)提升治理能力現(xiàn)代化這一重大戰(zhàn)略任務(wù)。從治理住房市場(chǎng)的層面來(lái)看，安居樂(lè)業(yè)是治理現(xiàn)代化情境下政府治理能力面臨的新挑戰(zhàn)。從理論意義上來(lái)說(shuō)，在“理論自信”的號(hào)召下，中國(guó)問(wèn)題需要回應(yīng)“中國(guó)之治”。中國(guó)的住房政策應(yīng)置于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體框架下予以思考，這也是豐富中國(guó)特色政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論要求。

二、先發(fā)國(guó)家住房政策的理論溯源

基于中國(guó)住房體系的現(xiàn)實(shí)構(gòu)建的理論體系，不可避免地面臨著政府與市場(chǎng)之爭(zhēng)。政府與市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)基礎(chǔ)性主題，貫穿于絕大多數(shù)的文獻(xiàn)之中，無(wú)論其具體主題和領(lǐng)域?yàn)楹巍Ｗ》空吲c其他經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和公共政策一樣，作為政府調(diào)控市場(chǎng)的重要工具，其基本主題就是如何正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系以達(dá)到有為的政府與有效的市場(chǎng)的統(tǒng)一。在這一方面，先發(fā)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我們提供了很好的啟示。

(一)政府干預(yù)住房市場(chǎng)的學(xué)理邏輯

從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)到新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，從凱恩斯主義到新古典綜合派，政府與市場(chǎng)之爭(zhēng)從未停止[4]。其中，市場(chǎng)主導(dǎo)論和政府主導(dǎo)論始終是兩大主流的思想范式。市場(chǎng)主導(dǎo)論大多要追溯至《國(guó)富論》中政府扮演的“守夜人”角色和市場(chǎng)扮演的“看不見(jiàn)的手”。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，主要資本主義國(guó)家政府的治理理念可概括為“大市場(chǎng)，小政府”。直至1929—1933年世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)體制及理論，催生出以凱恩斯理論為代表的政府干預(yù)理論。由此，政府主導(dǎo)論成為學(xué)術(shù)的主流。主流經(jīng)濟(jì)理論的推演同樣會(huì)在住房政策領(lǐng)域有所關(guān)照，并在治理理念和政策實(shí)踐中留下了深刻的時(shí)代烙印。19世紀(jì)中期，秉持自由放任主義的國(guó)家認(rèn)為住房市場(chǎng)可以自主實(shí)現(xiàn)供需平衡，直接供給住房或補(bǔ)貼住房等干預(yù)措施反而扭曲了住房市場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)土地和住房市場(chǎng)的有效性，譴責(zé)規(guī)劃體系和土地供給限制對(duì)房?jī)r(jià)的推波助瀾[5]。然而，對(duì)住房市場(chǎng)的自由放任忽視了購(gòu)房者的支付能力，因而在后期涌現(xiàn)出大量的貧民窟，住房問(wèn)題被逐漸推向社會(huì)學(xué)的領(lǐng)域。

20世紀(jì)初經(jīng)濟(jì)自由主義退而假設(shè)國(guó)家是塑造市場(chǎng)和局部改變市場(chǎng)的角色，住房市場(chǎng)的改變同樣需要政府把關(guān)。馬克思理論認(rèn)為，當(dāng)資本主義出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，國(guó)家為了挽回利益將著手干預(yù)市場(chǎng)。從理論角度出發(fā)，土地市場(chǎng)和住房市場(chǎng)運(yùn)行效率不高、住房市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)、尋購(gòu)和交易成本高、存量住房存在異質(zhì)性等[6]諸多問(wèn)題迫切需要政府干預(yù)。住房干預(yù)理論認(rèn)為，政府干預(yù)將有利于提高資源分配效率，改進(jìn)社會(huì)福利，解決土地成本、開(kāi)發(fā)價(jià)值和利潤(rùn)之間的關(guān)系[7]。從實(shí)踐角度出發(fā)，對(duì)建房補(bǔ)貼、對(duì)住房維修撥款以及為房屋所有權(quán)創(chuàng)造良好的稅收體制等舉措不斷推進(jìn)了住房體系的完善，穩(wěn)定了由住房市場(chǎng)導(dǎo)致的國(guó)民經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，保護(hù)了消費(fèi)者追求公平的機(jī)會(huì)[8]。因此，自由主義下住房市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大化，政府對(duì)住房的干預(yù)是必要的，也是有益的。

(二)政府干預(yù)住房市場(chǎng)的目標(biāo)屬性

早期自由放任的經(jīng)濟(jì)理論和思想帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，住房數(shù)量不足、工人居住條件惡化、貧民窟等尤為突出。為了解決這些問(wèn)題，西方國(guó)家開(kāi)始先發(fā)推行社會(huì)保障制度并逐漸轉(zhuǎn)變成福利國(guó)家。以英國(guó)為例，從19世紀(jì)初的《濟(jì)貧法》到1942年的《貝弗里奇報(bào)告書(shū)》再到公共健康運(yùn)動(dòng)，英國(guó)建立了一整套較為全面的社會(huì)保障制度，為居民提供衛(wèi)生住房以解決工人惡劣的居住環(huán)境問(wèn)題。盡管各國(guó)住房政策的外在表現(xiàn)形式各異，但其本質(zhì)都是政府為保障家庭尤其是中低收入家庭的居住權(quán)利而干預(yù)市場(chǎng)的產(chǎn)物。因此，先發(fā)國(guó)家的住房政策往往遵循住房的社會(huì)屬性，將住房視為應(yīng)由政府提供的生活必需品，將住房政策視為社會(huì)福利政策的重要組成部分。社會(huì)屬性的住房政策強(qiáng)調(diào)了住房的居住功能和福利支柱功能[9]。居住權(quán)作為基本的人權(quán)，是福利國(guó)家最關(guān)鍵的保障對(duì)象。

先發(fā)國(guó)家構(gòu)建的社會(huì)福利制度逐步緩解了住房的福利缺失，卻又引發(fā)了住房市場(chǎng)的效率之爭(zhēng)。住房政策的目標(biāo)開(kāi)始多元化，經(jīng)濟(jì)屬性逐漸占據(jù)上風(fēng)。人們開(kāi)始愈發(fā)傾向于“住宅就是經(jīng)濟(jì)周期”的觀點(diǎn)，將住宅投資視作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具[10]。IMF在2008年的《世界經(jīng)濟(jì)展望》中以“住房與經(jīng)濟(jì)周期”為主題，提出為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前的金融動(dòng)蕩，政府應(yīng)意識(shí)到真實(shí)房?jī)r(jià)波動(dòng)和住宅投資波動(dòng)的重要性。后次貸危機(jī)時(shí)代住房的金融功能和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的功能也越發(fā)引人矚目[11-12]。政府在調(diào)控中通過(guò)一系列干預(yù)措施和信貸金融工具的支持，刺激住房需求，推動(dòng)住房投資和住房建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。住房政策對(duì)經(jīng)濟(jì)屬性的偏向體現(xiàn)了政府力圖通過(guò)住房推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求。

三、中國(guó)住房政策實(shí)踐的理論探索

與西方國(guó)家的先發(fā)經(jīng)驗(yàn)相似，我國(guó)住房政策也經(jīng)歷了從社會(huì)屬性向經(jīng)濟(jì)屬性的轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立后，由于缺乏專(zhuān)門(mén)的住房政策，住房問(wèn)題一直分散于各個(gè)單位中而久懸不決[13]。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)住房市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)屬性為主導(dǎo)的住房政策極大地改善了居民的住房條件，同時(shí)也誘發(fā)了住房?jī)r(jià)格快速上漲、住房供給結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。住房市場(chǎng)發(fā)展的不充分、不平衡的矛盾不禁引人發(fā)問(wèn)：完全照搬西方經(jīng)驗(yàn)是行不通的嗎？中國(guó)實(shí)踐是否應(yīng)該跳出亞當(dāng)·斯密的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇？中國(guó)政府行為模式是否應(yīng)該有別于凱恩斯主義政府干預(yù)理論的本質(zhì)？顯然，中國(guó)的實(shí)踐對(duì)這些問(wèn)題給出了肯定的答案。如何提高中國(guó)政府治理住房的能力？本文認(rèn)為，充分認(rèn)識(shí)中國(guó)情境的特殊性是關(guān)鍵。

(一)中國(guó)特殊情境下的解釋

作為一個(gè)轉(zhuǎn)軌中的大國(guó)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)奇跡離不開(kāi)地方政府的努力。那么，地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)又來(lái)自何處？理論研究?jī)A向于將這樣的政治激勵(lì)歸為政治錦標(biāo)賽[14]，為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)[15]或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)市場(chǎng)論[16]。1978年分權(quán)化改革賦予了地方政府更多的自主權(quán)，地方政府向中央政府負(fù)責(zé)，而上級(jí)政府往往又以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)尺。這樣的中國(guó)式分權(quán)導(dǎo)致地方政府致力于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯朴诮?jīng)營(yíng)的企業(yè)家，自然地傾向于扶持高回報(bào)的投資領(lǐng)域以追求高增長(zhǎng)率[17]。

在晉升激勵(lì)的背景下，“住宅就是經(jīng)濟(jì)周期”的理論觀點(diǎn)導(dǎo)致地方政府對(duì)住房投資產(chǎn)生強(qiáng)烈的偏好。現(xiàn)有文獻(xiàn)的一支不斷驗(yàn)證了住房投資是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)——通過(guò)房地產(chǎn)增加值對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與GDP的關(guān)系等指標(biāo)，論證房地產(chǎn)能夠帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[18]；從住房變化的角度研究房地產(chǎn)對(duì)我國(guó)居民消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響[19]；綜合房地產(chǎn)市場(chǎng)的投資、生產(chǎn)和消費(fèi)三個(gè)領(lǐng)域的定量研究，明確房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)合理增長(zhǎng)有利于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展[20]?，F(xiàn)有文獻(xiàn)的另一支在于強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)投資帶給政府經(jīng)濟(jì)收益的激勵(lì)。分稅制改革下地方財(cái)政的收入能力顯著提高，房地產(chǎn)投資過(guò)程中往往會(huì)伴隨產(chǎn)生高額的土地出讓金和相關(guān)稅收。地方政府傾向于通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地來(lái)增加土地財(cái)政收入，以彌補(bǔ)財(cái)政缺口、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、追求更高的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)[21]。結(jié)合政治錦標(biāo)賽的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)尺，地方政府偏好于短期頗有成效的制造業(yè)的發(fā)展，將土地經(jīng)營(yíng)收入更多地投向與制造業(yè)相匹配的領(lǐng)域，支持城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)[22-23]。

上述分析表明，中國(guó)的土地財(cái)政是晉升激勵(lì)與財(cái)政分權(quán)共同作用的結(jié)果，是我國(guó)現(xiàn)階段一種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也滋生出一系列的住房問(wèn)題。一方面，地方政府低價(jià)出讓工業(yè)土地以吸引制造業(yè)投資，犧牲了大量的地方土地出讓收入；另一方面，為了彌補(bǔ)這一損失，地方政府高價(jià)出讓商業(yè)用地和居住用地，以商補(bǔ)工，將財(cái)政壓力轉(zhuǎn)嫁至住房市場(chǎng)。這種近乎飲鴆止渴的增長(zhǎng)方式最終可能觸發(fā)房?jī)r(jià)過(guò)高、住房市場(chǎng)發(fā)展不均衡等一系列問(wèn)題，成為地方政府官員晉升競(jìng)爭(zhēng)的一種代價(jià)。土地財(cái)政與房地產(chǎn)市場(chǎng)的勾結(jié)與扭曲、高價(jià)地王的頻繁出現(xiàn)，為地方投資和建設(shè)提供了巨大的資金來(lái)源，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，更推高了土地開(kāi)發(fā)成本，最終形成高昂的房?jī)r(jià)，間接轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)土地要素配置的市場(chǎng)扭曲是高房?jī)r(jià)不可推卸的原因[24-26]。土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)泡沫積累的影響不容忽視，甚至已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)泡沫形成的主要根源之一[27]。

(二)審視政府治理的若干理論視角

地方政府干預(yù)住房市場(chǎng)的初衷是緩解政府和市場(chǎng)的矛盾以實(shí)現(xiàn)有效治理。中國(guó)治理情境中無(wú)法回避的晉升激勵(lì)、財(cái)政分權(quán)、土地財(cái)政等特殊問(wèn)題與住房密切相連，提醒我們需要從更多的理論視角來(lái)審視政府的住房治理問(wèn)題。

第一，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。審視政府治理的理論出發(fā)點(diǎn)是正視政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用問(wèn)題，而這一直是充滿(mǎn)爭(zhēng)議與挑戰(zhàn)的。政府治理服務(wù)于特定的時(shí)代背景，在這一方面，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了諸多成功的案例。20世紀(jì)中期，戰(zhàn)后的發(fā)展中國(guó)家面臨貧窮、落后的困境，產(chǎn)生迫切發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求。為了實(shí)現(xiàn)短期快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，發(fā)展中國(guó)家不得不將發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化的成功經(jīng)驗(yàn)壓縮在幾十年甚至更短的時(shí)間內(nèi)完成，快速地實(shí)現(xiàn)西方發(fā)達(dá)理論在發(fā)展中國(guó)家的因地制宜。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，“大推進(jìn)”模型強(qiáng)調(diào)只有國(guó)家計(jì)劃才能實(shí)現(xiàn)各部門(mén)的均衡發(fā)展；劉易斯強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要性，指出僅僅依靠發(fā)育遲緩的市場(chǎng)機(jī)制已無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的壓縮性成長(zhǎng)，政府理應(yīng)成為市場(chǎng)的替代者配置資源，提高治理效率。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流觀點(diǎn)體現(xiàn)了政府治理理論中的政府主導(dǎo)論，為戰(zhàn)后發(fā)展中國(guó)家快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指明了方向。但是，發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)在后發(fā)國(guó)的壓縮性處理引發(fā)了一系列水土不服的問(wèn)題，以市場(chǎng)替代者身份不斷實(shí)施干預(yù)的政府逐步引發(fā)資源配置的扭曲與錯(cuò)配。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)在發(fā)展中國(guó)家難以落地的一個(gè)可能原因在于發(fā)展中國(guó)家過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)而忽視了政府治理能力的同步提升。因此，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府治理理念對(duì)政府行為模式與制度模式提出了新的要求。

第二，比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。為了順應(yīng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，20世紀(jì)80年代開(kāi)始興起發(fā)展型政府的理論思潮，從比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)政府的行為模式給出了新的解答。發(fā)展型政府是一個(gè)綜合了政府特定行為和政策的概念，強(qiáng)調(diào)政府行為的目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[28]，政府具有持續(xù)的、強(qiáng)烈的發(fā)展意愿。發(fā)展型政府跳出了西方經(jīng)濟(jì)理論中政府-市場(chǎng)的二元對(duì)立，提出政府與市場(chǎng)是相互依賴(lài)的，即政府有能力調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)資源，優(yōu)化市場(chǎng)配置，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效，以滿(mǎn)足治理能力的高要求。發(fā)展型政府理論在東南亞得到了成功先例國(guó)家的驗(yàn)證，但由于受中國(guó)模式爭(zhēng)論的限制，現(xiàn)有相關(guān)研究多從公共管理視角出發(fā)，尚未涉及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的爭(zhēng)論。事實(shí)上，認(rèn)識(shí)地方政府專(zhuān)注發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)這一行為起點(diǎn)有利于我們更好地解釋地方政府的治理實(shí)踐，評(píng)估地方政府治理的屬性。

第三，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。從比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角延續(xù)下來(lái)，政府主導(dǎo)論開(kāi)始針對(duì)地方政府干預(yù)市場(chǎng)、謀求發(fā)展的政策行為作了新的理論嘗試，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型奠定新的理論基礎(chǔ)。其中，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)力主中國(guó)政府延續(xù)積極干預(yù)的施政傳統(tǒng)，通過(guò)合理的產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)[29]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)有效的市場(chǎng)與有為的政府的有機(jī)結(jié)合。囿于轉(zhuǎn)型中有限的資源，政府需要對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性的引導(dǎo)與干預(yù)，幫助具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)快速突破增長(zhǎng)瓶頸。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府治理能力的理論貢獻(xiàn)在于不僅強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)政策在政府干預(yù)中的重要性，也指導(dǎo)了政府干預(yù)市場(chǎng)的方向。

第四，政府經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。關(guān)于政府治理能力的研究，尤其是住房市場(chǎng)治理能力的研究，還可以援引政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論。傳統(tǒng)公共經(jīng)濟(jì)理論在論及公共物品供給時(shí)通常走向兩個(gè)極端：要么依靠政府解決，要么依靠市場(chǎng)解決。然而，單純地依靠某一端來(lái)配置公共物品都可能面臨各種搭便車(chē)、尋租的誘惑，造成諸多弊端。因此，政府經(jīng)濟(jì)學(xué)提出應(yīng)打破政府與市場(chǎng)的極端對(duì)立，指出“好政府”的核心評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)在于實(shí)現(xiàn)了公共物品提供的效率[30]。不應(yīng)追求單一全能型政府或純粹的市場(chǎng)化的治理理念，而是將二者有機(jī)融合。在以住房為代表的公共物品的供給方面實(shí)現(xiàn)廣泛的合作關(guān)系，建立多元化、多中心供給。

縱觀各個(gè)理論視角，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在后發(fā)國(guó)家因地制宜，同時(shí)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的政府治理能力提出了更高的二元要求，即社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由此觸發(fā)的發(fā)展型政府創(chuàng)造了一系列政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功案例。在中國(guó)，類(lèi)似于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論的發(fā)展也在不斷突破西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)體系和市場(chǎng)理論框架的局限，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度為中國(guó)政府治理給出了新的解讀。中國(guó)政府治理的理論探索表明，中國(guó)政府既有干預(yù)市場(chǎng)的職能，又有推動(dòng)發(fā)展的要義。

四、發(fā)展型住房政策：理解中國(guó)住房政策的一個(gè)理論視角

(一)“勞動(dòng)-資本”的理論分析框架

綜合中國(guó)的特殊情境及已有的理論探索，理解中國(guó)住房政策的關(guān)鍵在于正確理解中國(guó)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，核心命題在于政府如何干預(yù)住房市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的二元目標(biāo)。當(dāng)前中國(guó)住房研究的理論框架主要是基于發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，而中國(guó)政府干預(yù)住房市場(chǎng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心目標(biāo)，住房體系半市場(chǎng)化結(jié)構(gòu)也與發(fā)達(dá)國(guó)家的運(yùn)行規(guī)律迥然相異。因此，我們需要重新審視國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)-社會(huì)二分視角下住房政策的背景、動(dòng)因、范圍及政策績(jī)效，總結(jié)提煉以構(gòu)建適應(yīng)中國(guó)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的住房政策分析理論。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論創(chuàng)新是馬克思?xì)v史唯物主義的基本原理應(yīng)用于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范式，應(yīng)立足于中國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。顯然，西方經(jīng)濟(jì)理論中市場(chǎng)-政府的二元對(duì)立已無(wú)法全面解釋中國(guó)住房市場(chǎng)的問(wèn)題。為了更好地理解中國(guó)住房政策，我們回歸于馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)典的勞動(dòng)-資本分析框架。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)抽象為資本和勞動(dòng)的組合，以此討論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的財(cái)富分配問(wèn)題。本文引入資本和勞動(dòng)的維度，并基于中國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐，構(gòu)建了一個(gè)更具包容性的“二維四類(lèi)型”住房政策研究框架，將資本、勞動(dòng)和產(chǎn)業(yè)的類(lèi)型及住房政策對(duì)應(yīng)起來(lái)。

圖1根據(jù)勞動(dòng)力技能類(lèi)型(低技能-高技能)與資本投入類(lèi)型(低資本-高資本)的二維分析框架，建立勞動(dòng)技能與資本數(shù)量的產(chǎn)業(yè)分類(lèi)圖譜。包括傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)與建筑業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)這四種類(lèi)型。圖2與圖1相對(duì)應(yīng)，根據(jù)勞動(dòng)-資本的二維分析框架，從住房政策的目標(biāo)人群出發(fā)，初步劃分出四種住房政策工具：傳統(tǒng)保障型、補(bǔ)充保障型、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型和就業(yè)創(chuàng)業(yè)型。從勞動(dòng)技能的維度來(lái)看，傳統(tǒng)保障型住房政策與補(bǔ)充保障型政策旨在保障勞動(dòng)技能要求較低的產(chǎn)業(yè)工人的居住權(quán)利，產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型住房政策和就業(yè)創(chuàng)業(yè)型住房政策則是為高技能勞動(dòng)力提供更好的住房政策保障。這一框架能夠概括中國(guó)現(xiàn)有的住房政策類(lèi)型，并揭示其背后產(chǎn)生和演進(jìn)的動(dòng)因。

圖1 勞動(dòng)-資本二維分析框架與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系示意圖

圖2 勞動(dòng)-資本框架下的住房政策類(lèi)型示意圖

(二)發(fā)展型導(dǎo)向視閾下的中國(guó)住房政策演變

依據(jù)本文構(gòu)建的勞動(dòng)-資本二維分析框架，我們不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是西方理論體系中社會(huì)維度下的保障房還是經(jīng)濟(jì)維度下的商品房，在中國(guó)這一特殊情境下均被賦予了一種全新的住房治理走向——扶持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展?？傮w來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)住房政策從經(jīng)濟(jì)功能走向保障功能，呈現(xiàn)出發(fā)展型住房政策的趨勢(shì)。具體來(lái)看，可分為三個(gè)階段。

1.消費(fèi)功能恢復(fù)與啟動(dòng)內(nèi)需(1979—2007)

新中國(guó)成立后，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)缺乏針對(duì)性的住房政策，在各個(gè)單位乃至全社會(huì)滋生了諸多住房問(wèn)題。改革開(kāi)放后，為了解決長(zhǎng)期遺留的住房問(wèn)題并緩解住房市場(chǎng)供需方之間的尖銳矛盾，以《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《鄧小平同志關(guān)于建筑業(yè)和住宅問(wèn)題的談話(huà)》為起點(diǎn)，政府相繼推行了一系列住房市場(chǎng)化與商品化的改革措施和決定，其中具有代表性的文件包括1994年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》和1998年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》等。住房市場(chǎng)化的系列舉措旨在轉(zhuǎn)變我國(guó)一直存續(xù)的住房分配體制，逐步試行住房貨幣化分配，以市場(chǎng)交易取代住房實(shí)物分配，提高居民的購(gòu)房能力和居住水平，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展。

這一階段住房政策的典型代表是經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系并秉持了住房的經(jīng)濟(jì)屬性。從勞動(dòng)-資本二維分析框架來(lái)看(圖1)，經(jīng)濟(jì)適用房針對(duì)的是在城市中從事低勞動(dòng)技能、低資本含量的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的人群，以當(dāng)?shù)氐闹械褪杖肴后w為主。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房是世界公共住房的重要組成部分，但究其本質(zhì)，仍是具有保障性質(zhì)的商品住房，是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)困境而生的調(diào)控手段。遺憾的是，正是由于中國(guó)國(guó)情的特殊性，經(jīng)濟(jì)適用房的發(fā)展抑制房?jī)r(jià)上漲，減少地方財(cái)政收入，與發(fā)展型地方政府的晉升激勵(lì)相悖，因而受到地方政府的消極應(yīng)對(duì)，中央政府確立的“以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系”這一目標(biāo)也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。盡管經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系的政策效果還有待進(jìn)一步明確，但這仍是中國(guó)政府對(duì)住房治理實(shí)踐的一次重要嘗試，也從側(cè)面反映出這一階段的人們逐漸意識(shí)到住房不僅是居住權(quán)利的象征，更是一種商品和投資。當(dāng)人們的住房需求逐步偏向住房的經(jīng)濟(jì)屬性時(shí)，政府的住房治理也開(kāi)始愈發(fā)鼓勵(lì)房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)和買(mǎi)賣(mài)，通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.產(chǎn)業(yè)資本配套與保障功能興起(2007—2014)

住房市場(chǎng)化的改革造成住房資源配置的不平衡，過(guò)快上漲的房?jī)r(jià)使得低收入家庭望房卻步。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，標(biāo)志住房政策由此從市場(chǎng)調(diào)控逐步轉(zhuǎn)向保障低收入家庭居住權(quán)利，包括提供廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、改造棚戶(hù)區(qū)、整治舊住宅區(qū)等。2011年開(kāi)始，國(guó)家相繼出臺(tái)“四十一條”、新“國(guó)四條”、新“國(guó)十條”、新“國(guó)八條”和加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管等措施。黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)住房制度應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)功能與保障功能，加強(qiáng)保障住房建設(shè)。

這一時(shí)期住房政策的典型代表是公共租賃住房保障體系，包括各地的廉租房和公租房。其中，廉租房針對(duì)城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口中低收入、以出租房為需求的群體[31]；公租房、農(nóng)民工公寓則打破城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制，主要面對(duì)外來(lái)務(wù)工人員、農(nóng)民工群體。公共租賃住房體系保障對(duì)象普遍是低學(xué)歷、低技能人員[32]，屬于補(bǔ)充保障型的住房政策(圖2)，服務(wù)于勞動(dòng)密集型行業(yè)，如傳統(tǒng)制造業(yè)、建筑業(yè)等。需要注意的是，盡管公租房、廉租房、職工宿舍等看起來(lái)類(lèi)似于西方國(guó)家的保障房，通過(guò)多層次、多樣化的住房保障體系充分滿(mǎn)足中低收入群體的住房需求，但是這一時(shí)期政府在推行保障房的過(guò)程中，治理的出發(fā)點(diǎn)已不再是單純的保障人人享有住房這一基本人權(quán)，還更多地蘊(yùn)含了扶持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意味。一方面，從保障房的實(shí)施主體來(lái)看，地方政府往往面臨著晉升的競(jìng)爭(zhēng)壓力，地方官員傾向于通過(guò)招商引資驅(qū)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。另一方面，從保障房的對(duì)象來(lái)看，低技能勞動(dòng)力追隨招商引資而來(lái)的產(chǎn)業(yè)安家落戶(hù)，地方政府通過(guò)保障型住房政策為引資而來(lái)的產(chǎn)業(yè)解決這類(lèi)勞動(dòng)力的住房問(wèn)題，進(jìn)而推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，形成招商引資的良性循環(huán)[33]。因此，保障房面對(duì)的是低技能-高資本的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，為產(chǎn)業(yè)內(nèi)中低收入群體解決住房問(wèn)題，為資本偏向型的產(chǎn)業(yè)政策作產(chǎn)業(yè)配套，為地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。

3.人力資本偏向與城市發(fā)展功能(2014—)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性的變化，住房政策和住房治理面臨著新的轉(zhuǎn)向。為了提高住房治理能力，中國(guó)的住房政策正在悄然發(fā)生著變化。以北京、上海、深圳、廣州和杭州這五個(gè)城市為例，從作用對(duì)象、作用目的及作用方式三個(gè)維度梳理相關(guān)住房政策，如表1所示。政策的作用對(duì)象集中于高技能型人才，包括高校畢業(yè)生、國(guó)家級(jí)領(lǐng)軍人才、地方級(jí)領(lǐng)軍人才、產(chǎn)業(yè)緊缺人才等。對(duì)應(yīng)于勞動(dòng)-資本的二維分析框架，當(dāng)前住房政策傾向于高勞動(dòng)技能水平的產(chǎn)業(yè)，屬于產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型、就業(yè)創(chuàng)業(yè)型住房政策。

表1 北上深廣杭五個(gè)城市相關(guān)政策梳理

續(xù)表

現(xiàn)階段住房政策的典型代表是人才房，特點(diǎn)在于：第一，政策指向以吸引高素質(zhì)人才為目的。不同于21世紀(jì)初期“民工荒”浪潮，本次政策作用的目標(biāo)人群是中專(zhuān)以上的學(xué)歷人群、高級(jí)工以上的專(zhuān)業(yè)技能人群以及具有顯著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的頂尖人才。第二，住房?jī)?yōu)惠政策在吸引人才的政策體系中起到了重要作用。除了普遍降低落戶(hù)門(mén)檻外，各城市使用力度最大的政策工具就是住房?jī)?yōu)惠補(bǔ)貼，包括貨幣化補(bǔ)貼、租購(gòu)的優(yōu)惠、住房實(shí)物配給以及針對(duì)創(chuàng)業(yè)行為的場(chǎng)地租金減免等。第三，政策指向以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為目標(biāo)的城市發(fā)展。隨著國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，中國(guó)城市正在經(jīng)歷從產(chǎn)業(yè)吸引人口到人口吸引產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，地方政府逐漸意識(shí)到以人力資本為導(dǎo)向的創(chuàng)新增長(zhǎng)是城市發(fā)展的出路。中國(guó)住房治理實(shí)踐在當(dāng)前階段的新轉(zhuǎn)向仍然起源于晉升激勵(lì)下地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)。與第二階段低技能勞動(dòng)力隨產(chǎn)業(yè)流動(dòng)而流動(dòng)不同，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)而隨高技能人才的流動(dòng)而移動(dòng)，高人力資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來(lái)越突出。挽留人才、吸引產(chǎn)業(yè)的住房政策才能幫助地方政府在晉升激勵(lì)中脫穎而出。

(三)發(fā)展型導(dǎo)向：住房政策的理念內(nèi)核

經(jīng)濟(jì)適用房是住房市場(chǎng)化下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“商品房”，廉租房雖有“保障房”之名，卻在客觀上為地方政府的招商引資保駕護(hù)航。如果說(shuō)以往的住房政策還需要透過(guò)現(xiàn)象才能看到其內(nèi)在扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)，那么當(dāng)下的“人才房”作為以人力資本為導(dǎo)向的創(chuàng)新增長(zhǎng)的產(chǎn)物，其驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化的發(fā)展目標(biāo)彰明較著(表2)。從住房政策領(lǐng)域的各方博弈中不難發(fā)現(xiàn)，在政府與市場(chǎng)這對(duì)矛盾中，政府的力量正在強(qiáng)化。地方政府不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)者，更是住房市場(chǎng)的治理員。而地方政府基于政治競(jìng)賽的政績(jī)觀，其治理傾向也正在發(fā)生著改變。住房問(wèn)題是無(wú)法解決的，它只是變化而已，而中國(guó)住房政策實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)核始終不變。

表2 住房政策的三維比較

五、簡(jiǎn)要的總結(jié)

在治理現(xiàn)代化的要求下重新審視中國(guó)住房政策，我們發(fā)現(xiàn)：首先，西方的先行經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)調(diào)住房市場(chǎng)需要政府的調(diào)控。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、供需矛盾的解決，住房的政策會(huì)經(jīng)歷從社會(huì)屬性向經(jīng)濟(jì)屬性的轉(zhuǎn)換。其次，中國(guó)故事呼吁中國(guó)之治。已有的理論探索表明，“大國(guó)治理”是滿(mǎn)足社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)二元要求的前提。最后，無(wú)論是西方的商品房、保障房，還是中國(guó)地方政府偏向于高學(xué)歷、高技能人群實(shí)施的住房?jī)?yōu)惠政策，在實(shí)踐中的映射都蘊(yùn)含了扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意味。綜上，在勞動(dòng)-資本二維分析框架下，中國(guó)的住房政策本質(zhì)是發(fā)展型住房政策，是地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具。

“履不必同，期于適足；治不必同，期于利民。”習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度過(guò)去和現(xiàn)在一直生長(zhǎng)在中國(guó)的社會(huì)土壤之中，未來(lái)要繼續(xù)茁壯成長(zhǎng)，也必須深深扎根于中國(guó)的社會(huì)土壤。當(dāng)前住房問(wèn)題體現(xiàn)出住房市場(chǎng)在復(fù)雜的制度安排下充斥著沖突與矛盾。梳理沖突和矛盾產(chǎn)生的原因是中國(guó)住房治理實(shí)踐的關(guān)鍵所在。跳出西方經(jīng)濟(jì)理論框架，重新界定政府在住房治理中的角色，構(gòu)建中國(guó)特色的住房政策體系是建立和諧社會(huì)、推進(jìn)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和重要保證。