楊偉麗

摘 要 在林業(yè)生態(tài)發(fā)展事業(yè)中，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理要求，明確各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保護和發(fā)展森林濕地資源目標責任，構(gòu)建黨政同責、屬地負責、部門協(xié)同、源頭治理及全域覆蓋的長效機制，發(fā)揮林長制的優(yōu)勢，有利于完善建設(shè)基礎(chǔ)，推進生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，推動森林濕地整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，實現(xiàn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活融合發(fā)展，促進人與自然和諧共處?；诖耍治龌诹珠L制推進林業(yè)生態(tài)發(fā)展的優(yōu)勢，提出推行林長制的總體方向建議。

關(guān)鍵詞 林長制;林業(yè);生態(tài)發(fā)展

中圖分類號：X321 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.30.054

林長制提出后，各級林長需統(tǒng)一管理本地區(qū)的林業(yè)資源。有關(guān)部門應(yīng)積極嘗試，確定社會建設(shè)及生態(tài)發(fā)展的聯(lián)系，主動改進、調(diào)度現(xiàn)行政策及現(xiàn)有資源，促使整個生態(tài)系統(tǒng)得以全面優(yōu)化。各地方需進一步重視國家發(fā)布的有關(guān)保障政策，并立即組織落實。

1 林長制概述

1.1 內(nèi)涵

推出林長制的目的是保護森林、草原等現(xiàn)有資源，各地領(lǐng)導(dǎo)干部提供制度保障，憑借監(jiān)督考評方法，落實推動林業(yè)生態(tài)發(fā)展工作，構(gòu)建長效機制。林長制可以從以下3個方面進行闡述。1）“林”，明確整體意圖，采取分類施政、合理管理及全面治理的方式，維護林業(yè)環(huán)境，并豐富生態(tài)發(fā)展的理論內(nèi)涵。2）“長”，可看成首長及領(lǐng)導(dǎo)干部，由上至下，打造總林長、多級林長系統(tǒng)，可分級設(shè)省、市、縣及鄉(xiāng)等各級林長（警長）、草長或林長，村級基層組織可設(shè)村級林長?？偭珠L對本轄區(qū)內(nèi)林草資源保護發(fā)展負總責，各級林長對責任區(qū)域的林草資源保護發(fā)展負責。區(qū)域內(nèi)林草資源實施網(wǎng)格化源頭管理，明確管護責任，全域覆蓋。同時建立優(yōu)化生態(tài)護林員和草原管護員等各類管護隊伍，確保每個網(wǎng)格都有相應(yīng)的管護人員和基層林長負責。該項管理制度的本質(zhì)是基于黨政干部負責制，關(guān)鍵落在“長”字上，強調(diào)黨政聯(lián)動，保證責任在各層中得以夯實，一同朝著發(fā)展目標的方向邁進，促使國內(nèi)林業(yè)建設(shè)責任落地。3）“制”，其本質(zhì)上屬于制度，最終需落在制度建設(shè)方面。生態(tài)發(fā)展需依托于制度及法治，打破各部門的協(xié)同壁壘，減輕林業(yè)和草原局的建設(shè)壓力，采取全面聯(lián)動的方式[1]。

1.2 工作任務(wù)

1）保護森林資源，實行最嚴格的森林資源保護管理制度，加強生態(tài)保護紅線管控[2]。嚴格林地用途管制，加強征占用林地管理;嚴格森林采伐限額管理，加強天然林和公益林保護;嚴格野生動植物管理，加強生物多樣性保護;嚴格野外用火和林業(yè)有害生物防控，加強森林防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。2）發(fā)展森林資源，按照“只能增綠、不能減綠”的要求，堅持擴量提質(zhì)。著力抓好國土綠化，持續(xù)增加森林資源總量;著力抓好森林質(zhì)量提升，加大低質(zhì)低效林改造力度，全面提升森林經(jīng)營水平，增強森林生態(tài)功能，推進林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)林地經(jīng)營者加快發(fā)展林下經(jīng)濟，促進林農(nóng)增收;著力抓好重點區(qū)域森林美化、彩化及珍貴化建設(shè)，滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。3）創(chuàng)新管理機制，加快建立森林資源網(wǎng)格化管理體系，確保每塊林地都有5級林長和監(jiān)管員、護林員負責管理。整合林業(yè)基層管理力量，建立源頭監(jiān)管員隊伍。4）強化監(jiān)管手段，鼓勵支持自然保護區(qū)、森林公園及國有林場等重要生態(tài)區(qū)域，探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+”森林資源實時監(jiān)控網(wǎng)絡(luò);建立衛(wèi)星遙感監(jiān)控和實地核查相結(jié)合的常態(tài)化森林督查機制，及時掌握森林資源動態(tài)變化，快速發(fā)現(xiàn)和查處問題[3]。5）完善監(jiān)測體系，加強森林資源監(jiān)測隊伍能力建設(shè)，提高監(jiān)測效率和監(jiān)測數(shù)據(jù)準確性，逐步建成森林資源管理“一張圖”“一套數(shù)”的動態(tài)監(jiān)測體系。

2 優(yōu)勢

我國大部分地區(qū)的森林資源并不豐富，總體分布不均，而且自然生態(tài)脆弱，植物品種單一。面對如今的生態(tài)建設(shè)局勢，在推進強化林業(yè)生態(tài)修復(fù)能力和提升森林質(zhì)量效益的同時，為使林長制全面落地，應(yīng)明確各黨政在林業(yè)資源保護方面的責任，擴大此類建設(shè)任務(wù)的責任主體規(guī)模，形成長效保護發(fā)展機制，從源頭解決生態(tài)管理缺失的問題，優(yōu)化我國林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的運行狀態(tài)，促進林業(yè)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。林業(yè)作為推進生態(tài)文明的領(lǐng)軍者，肩負著保護各類自然資源、保持生態(tài)環(huán)境平穩(wěn)、生物多元化及生態(tài)修復(fù)等責任，更是實現(xiàn)生態(tài)文明的重要依托。經(jīng)過長期實踐，林業(yè)革新建設(shè)期間，各地將此項工作完全落在單個部門身上。而實行林長制，有利于構(gòu)建黨政同責、屬地負責、部門協(xié)同、源頭治理及全域覆蓋的保護發(fā)展林草資源長效機制，將生態(tài)建設(shè)和林業(yè)增綠增效工作落到實處。

2.1 利于完善發(fā)展基礎(chǔ)

1）利于強化保護意識。落實林長制，打造多級管理結(jié)構(gòu)，可促使林長真正參與到實踐工作中，主動關(guān)注、研討、保障及發(fā)展林業(yè)，形成責任意識。借助全方位不間斷地的宣傳指導(dǎo)，激發(fā)普通民眾對林業(yè)資源的強烈愛護之情，逐漸在全社會范圍內(nèi)，營造保護林業(yè)的氛圍。

2）合理夯實工作責任?；诹珠L制，結(jié)合實際工作情況，組織調(diào)度與監(jiān)督考評，使各地林長應(yīng)肩負的責任得到鞏固，促使工作力度得以強化，加深林業(yè)改革過程。由此構(gòu)建黨政聯(lián)合，共同管理，克服原本林草工作僅落在表面上、文字上的局面，真正將林業(yè)發(fā)展計劃落在實處。

3）突出部門聯(lián)動價值。根據(jù)林長制，衍生出會議、數(shù)據(jù)公開、投入保證及工作考評等相關(guān)具體制度，促使所有相關(guān)單位機構(gòu)，均能依托職責說明貢獻出部門力量。從工作支持、資本增投及宣傳教育等發(fā)展舉措上，構(gòu)成合理局面，促使黨政同責，打造多方聯(lián)動，將林業(yè)生態(tài)的相關(guān)工作統(tǒng)一安排，改變原本以點帶面的格局，讓各部門“同臺競技”，發(fā)揮各自價值。

4）增加林業(yè)實際效益。在林長制背景下，各級林長發(fā)揮帶頭作用，統(tǒng)籌看待林業(yè)生態(tài)，制定總體工作方案與年度計劃，因地制宜、分類施策，穩(wěn)步開展“營綠”，積極發(fā)展特色經(jīng)濟林和優(yōu)質(zhì)用材林，加強林業(yè)龍頭企業(yè)的培育，完善“企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”發(fā)展模式，鼓勵林農(nóng)自主經(jīng)營，發(fā)展林下經(jīng)濟，推動林業(yè)企業(yè)、經(jīng)營大戶進行林權(quán)流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，引導(dǎo)智慧林業(yè)發(fā)展，深挖林業(yè)附加值，有序發(fā)展森林觀光休閑、森林康養(yǎng)等第三產(chǎn)業(yè)，促進林農(nóng)增收林業(yè)增效，展現(xiàn)出林業(yè)資源在生態(tài)、經(jīng)濟及社會3個維度上的價值。

2.2 符合生態(tài)文明要求

1）林長制是當前保護綠水青山的關(guān)鍵保障。在林業(yè)建設(shè)中，需明確維護綠水青山的基礎(chǔ)條件，順應(yīng)生態(tài)自然發(fā)展規(guī)律，整合各項資源及力量優(yōu)勢，共同打造生態(tài)工程協(xié)調(diào)推進的美好態(tài)勢，促使林業(yè)資源的功能性得到深度發(fā)揮。林長制屬于貫徹生態(tài)環(huán)保的范疇，優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品本身具備極高的公平性，利于推進區(qū)域發(fā)展，是當前各地政府的重點工作內(nèi)容。

2）林長制是構(gòu)建林業(yè)生態(tài)發(fā)展的重要舉措。林長制的推行落實，符合人們逐漸增長的自然生態(tài)需要，強調(diào)問題指引，彌補林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)缺失，促使此項發(fā)展工作有明確的制度保障。借此各級地方政府與建設(shè)團體形成系統(tǒng)化的思維，堅定多項措施協(xié)同開展，立足于當?shù)貙嶋H自然條件，實行全方面、多領(lǐng)域共同進行生態(tài)建設(shè)，全力促進自然環(huán)境保護及修復(fù)。另外，林長制能夠督促黨政機關(guān)，把握好機遇，整理發(fā)展思路，實現(xiàn)林業(yè)資源修復(fù)，優(yōu)化生態(tài)功能，促使林業(yè)環(huán)境得到全面管理及保障。

3）林長制是林業(yè)發(fā)展提供責任制度支持，打造法治的保護條件，提高制度創(chuàng)新建設(shè)速度，增強制度的貫徹性，使其變成剛性條件。著手于制度層面，說明具體責任，實現(xiàn)工作統(tǒng)一管理，深度激發(fā)出各項工作落實的積極性，為林業(yè)生態(tài)的發(fā)展，奠定長效保障基礎(chǔ)[4]。

林長制追求人和自然和平共處，打造生命共同體。在面對自然時應(yīng)保持尊重的心態(tài)，秉承節(jié)約、保護及修復(fù)的理念，將生態(tài)保護視為核心工作，把常規(guī)林業(yè)提高至綠色工程建設(shè)的戰(zhàn)略高度。各級黨政需要協(xié)同配合，促進此項生態(tài)建設(shè)發(fā)展，平衡好人和自然、保護和開發(fā)、生態(tài)和經(jīng)濟之間的關(guān)系，堅守自然生態(tài)紅線，科學(xué)劃分城鄉(xiāng)群眾的生產(chǎn)生活與生態(tài)范圍，提升林地及草地等各類生態(tài)資源利用的合理性與結(jié)構(gòu)配置的科學(xué)性，促使我國林業(yè)呈現(xiàn)出高品質(zhì)、效益多元化的建設(shè)格局。

2.3 優(yōu)化林業(yè)治理成效

雖然近幾年我國在生態(tài)建設(shè)方面投入較多的資源，但依舊面臨缺少綠化、生態(tài)脆弱及相關(guān)產(chǎn)品供應(yīng)有限等問題，當前的生態(tài)保護及建設(shè)能力和理想狀態(tài)仍有明顯差距，走向現(xiàn)代化林業(yè)的道路還很長，今后還會遇到更多的挑戰(zhàn)。而貫徹執(zhí)行林長制，有助于優(yōu)化林業(yè)治理，可以說林長制是推動林業(yè)生態(tài)階段性建設(shè)的重要通道。該項文明建設(shè)項目，面對壓力疊加的境況，需要推出更多高水準生態(tài)產(chǎn)品，滿足人們需求，而且要具備徹底克服環(huán)境問題的能力。從國內(nèi)如今的情況來看，林業(yè)環(huán)境修復(fù)難度高，資源保護任務(wù)量多，機制體系活力不足，保障設(shè)施不先進，管理服務(wù)成效低，依靠單個部門的力量，無法真正落實生態(tài)建設(shè)。而憑借林長制，能促使黨政協(xié)同，甚至帶動普通大眾參與，逐漸形成全社會共同建設(shè)的良好局勢，滿足林業(yè)生態(tài)發(fā)展的現(xiàn)實需求。

林長制是黨政領(lǐng)導(dǎo)在林業(yè)發(fā)展中落實主體責任的必經(jīng)途徑，林長制的誕生理念便是生態(tài)穩(wěn)定，形成目標責任體系。貫徹林長制，有助于強化各級政府對林業(yè)生態(tài)項目的責任意識，并敦促其融入生態(tài)建設(shè)的全過程，重點攻克阻礙林業(yè)建設(shè)的因素及難題，逐漸構(gòu)建多方協(xié)同的建設(shè)隊伍。

3 推行林長制的總體方向建議

落實林長制，需先明確踐行生態(tài)文明及新時代發(fā)展觀念。對于林長制的推行，需盡快制定實施計劃，落實各級林長的工作責任，構(gòu)建帶有本地特色的保障機制，保障各地能全面貫徹林長制。

1）完善組織領(lǐng)導(dǎo)，夯實制度保障。實際推行工作進行中，應(yīng)格外關(guān)注在制度方面落實組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同謀劃，加深法治觀念，確立責任分工，詳細制定工作程序，保障責任到位、層層執(zhí)行的建設(shè)格局。配備相關(guān)輔助性機制，維護常規(guī)工作開展機制，通過統(tǒng)籌分工，整合發(fā)展力量。

2）加大資金投入，穩(wěn)定保障機制。保障全面推行林長制必要的工作經(jīng)費，建立穩(wěn)定投入保障機制。加大森林質(zhì)量提升、護林隊伍建設(shè)及森林資源監(jiān)測等方面資金的投入力度，完善公共財政支持林業(yè)的政策措施，使森林資源得到有效保護。充分發(fā)揮財政對社會資金的引導(dǎo)帶動作用，鼓勵金融機構(gòu)、外資項目等積極投入森林資源保護發(fā)展，共同保護好綠水青山。

3）增強督查考評，形成責任機制。推進林長制落成，應(yīng)利用嚴格考評，避免發(fā)生形式主義現(xiàn)象;設(shè)置合理的考評指標，如森林蓄積量、土地保有量等;對于責任未落實的情況，必須追責。

4）推進部門合作，形成服務(wù)保障。在省級林長的管理中，各單位部門做好自身職責，全面聯(lián)動，打造服務(wù)平臺，設(shè)置專門運行機制及林業(yè)產(chǎn)業(yè)運營計劃，補充林業(yè)類技術(shù)的宣傳推廣團隊。同時加緊推進當代數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用，裝配生態(tài)資源感知設(shè)施，實現(xiàn)精準管控。

5）不斷深化革新，維護建設(shè)動力。如今林業(yè)建設(shè)的共性問題表現(xiàn)在：資源利用率不高、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力偏弱、經(jīng)營主體帶動程度不足等。因而要進行集體林權(quán)創(chuàng)新，克服融資及土地流轉(zhuǎn)等阻礙問題，開展適度規(guī)模建設(shè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈，盤活有限生產(chǎn)要素[5]。

6）加大宣傳引導(dǎo)，營造濃厚氛圍。林長制的實施，需要強大的群眾基礎(chǔ)為背景。相關(guān)單位要建立林長制信息發(fā)布平臺及公示牌并利用好報紙、電視和網(wǎng)絡(luò)等媒介大力開展林長制宣傳;加強生態(tài)文明宣傳教育，讓“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心。

4 結(jié)語

根據(jù)各地嘗試探索林長制的結(jié)果來看，借助組織領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)定制度基礎(chǔ)，攻堅克難，切實完成諸多護林增綠的工作，優(yōu)化林地資源的管護效果，大體上已經(jīng)建立起林業(yè)生態(tài)的良好發(fā)展格局，為打造美麗中國提供環(huán)境保障。

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（責任編輯：趙中正）