湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院 王猛

社會救助是保障基本民生、促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排，也是我們黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)。長期以來，政府在社會救助領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，社會治理的主體是多元的，救助的主體也應(yīng)該是多元的，不能僅僅依靠政府來救助困難群體。慈善組織作為社會組織的一種重要形式，可以運(yùn)用民間資源彌補(bǔ)政府在救助中的不足，實(shí)現(xiàn)改進(jìn)民眾福祉的目標(biāo)。

一、慈善組織與政府協(xié)同開展救助的必然邏輯

（一）慈善組織與政府協(xié)同開展救助的理論依據(jù)

關(guān)于政府和慈善組織協(xié)同開展救助的理論依據(jù)，可以用福利多元主義和整體性治理理論進(jìn)行闡釋：一是福利多元主義理論。在西方社會政策領(lǐng)域中，福利多元主義主要指福利的規(guī)則、籌資和提供由不同的部門共負(fù)責(zé)任共同完成[1]。1978年，英國沃爾芬德委員會在《志愿組織的未來》這份報(bào)告中較早地使用了“福利多元主義”概念，主張把志愿組織納入到社會福利的供給者行列。但對福利多元主義內(nèi)涵作出詳細(xì)闡釋的是羅斯，他認(rèn)為國家在提供福利上的確扮演著重要角色，但國家絕不是福利的唯一提供者。他認(rèn)為福利是全社會的產(chǎn)物，那種放棄市場和家庭，讓國家承擔(dān)完全責(zé)任的觀點(diǎn)是錯誤的，由家庭、市場和國家這三者所提供的福利才能構(gòu)成一個社會的總體福利。在羅斯福利多元主義的基礎(chǔ)上，后來歐爾森改用三分法（國家、市場和民間社會）來分析福利國家，伊瓦斯主張用四分法（市場、國家、社區(qū)和民間社會）來分析福利來源，約翰遜主張采用四分法（國家、市場、家庭、志愿組織）來分析福利供給。福利多元主義理論的核心主張就是福利來源應(yīng)該多元化，福利責(zé)任不僅僅由國家或市場來承擔(dān)，其他主體如個人、家庭和志愿組織、民間機(jī)構(gòu)等也是福利提供者。將福利多元主義應(yīng)用到救助領(lǐng)域，就是要發(fā)揮全社會所有主體的力量。二是整體性治理理論。英國學(xué)者佩里·?？怂褂?997年在其著作《整體政府》中首次提出了整體性治理。整體性治理是以公民需求為治理導(dǎo)向,以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制,對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理范式[2]。整體性治理的核心是協(xié)調(diào)與整合，通過實(shí)施整體性治理，至少可以實(shí)現(xiàn)四個目的：一是消除不同政策間的緊張和矛盾，提升政策效果；二是通過消除不同項(xiàng)目間的矛盾或重復(fù)，更好使用資源；三是改進(jìn)特定政策領(lǐng)域不同利益相關(guān)者的合作，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；四是為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)[3]。具體到救助領(lǐng)域，就是政府與慈善組織要發(fā)揮自身優(yōu)勢、協(xié)調(diào)整合各自資源來救助困難群眾。

（二）慈善組織與政府協(xié)同開展救助的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

一是具有堅(jiān)實(shí)的政策支撐。黨的十八大以來，黨和國家高度重視包括慈善組織在內(nèi)的社會組織在社會治理中的作用，如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）提出，要把“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)交由社會組織承擔(dān)”；黨的十九大報(bào)告中指出，要“發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”；黨的十九屆五中全會進(jìn)一步明確，要“發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善事業(yè)，改善收入和財(cái)富分配格局”；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》（2020）更是直接提出，要“建立政府救助與慈善救助銜接機(jī)制”等。這些都為慈善組織與政府共同開展救助提供了政策支撐。二是具有較好的組織基礎(chǔ)。隨著國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，有關(guān)慈善發(fā)展的法律法規(guī)不斷完善，社會公眾慈善意識也不斷提高，中國慈善組織也進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。截至2019年底全國登記認(rèn)定的慈善組織總數(shù)超過7500個，較2018年增長了四成以上，凈資產(chǎn)合計(jì)約1600億元；截至2019年8月底，全國已有1260家慈善組織獲得公開募捐資格[4]。同時(shí)，需要救助的對象仍有很多。

根據(jù)民政部2021年2季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，城市、農(nóng)村最低生活保障人數(shù)仍分別有773.2萬人、3538.1萬人，城市、農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)仍分別有31.7萬人、440.1萬人。大量的慈善組織活躍在養(yǎng)老助殘、救災(zāi)助學(xué)、醫(yī)療救助等領(lǐng)域，與政府開展的社會救助存在對象上的重合、業(yè)務(wù)上的交叉。因此，慈善組織與政府共同開展救助也就順理成章。

二、慈善組織與政府協(xié)同開展救助的實(shí)施困境

（一）政府支持慈善組織參與救助的政策有待優(yōu)化

盡管近年來政府制定了不少支持慈善組織參與救助的政策，但也仍有不足之處：一是對慈善組織的培育成長重視不夠。鑒于慈善組織的社會功用，政府應(yīng)當(dāng)要擔(dān)負(fù)起培育慈善組織成長的責(zé)任，但現(xiàn)有支持政策和實(shí)施效果不盡如人意。在購買服務(wù)中，政府傾向于選擇那些組織評定等級高、專業(yè)化水平高的慈善組織，而對處于成長期的慈善組織有所忽略，“扶強(qiáng)不扶弱”的現(xiàn)象比較明顯，一些處于成長期的慈善組織難以發(fā)揮救助效用。二是對網(wǎng)絡(luò)慈善參與救助的法規(guī)缺位。2016年《慈善法》頒布實(shí)施之后，慈善走上了法治軌道，不過《慈善法》在制定過程中因?qū)W(wǎng)絡(luò)慈善、社區(qū)慈善、個人求助等意見分歧較大，采取了淡化或回避的處理方式。但《慈善法》實(shí)施以來，網(wǎng)絡(luò)慈善快速發(fā)展，個人求助已不僅僅滿足于傳統(tǒng)的親友或鄰里圈子和交往有限的微信朋友圈，而是借助網(wǎng)絡(luò)平臺走向了互不熟悉的公眾[5]。網(wǎng)絡(luò)慈善蓬勃發(fā)展的同時(shí)，一些負(fù)面網(wǎng)絡(luò)慈善事件也時(shí)常暴露出來，而《慈善法》對網(wǎng)絡(luò)慈善參與救助缺少響應(yīng)規(guī)制。因此，應(yīng)盡快彌補(bǔ)現(xiàn)行制度對網(wǎng)絡(luò)慈善、個人線上求助規(guī)制的不足，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)慈善在救助中發(fā)揮作用。

（二）慈善組織參與救助的能力有待提升

當(dāng)今慈善組織參與社會救助的有效性還不能滿足困難群眾需要，主要原因有：一是慈善組織內(nèi)部專業(yè)人才短缺。薩拉蒙“志愿失靈”理論將慈善組織失靈概括為慈善不足、慈善活動的狹隘性、慈善組織的家長作風(fēng)、慈善組織的業(yè)余性。其中，慈善組織的業(yè)余性是指慈善機(jī)構(gòu)的活動長期以來是由好心的志愿者來承擔(dān)的，他們中的多數(shù)人從未受過正式的工作培訓(xùn)?，F(xiàn)階段中國慈善組織也存在較為嚴(yán)重的業(yè)余性，尤其是草根慈善組織中滿懷慈善熱情的人員多而真正懂慈善的人員少，這主要是因?yàn)楦＠霾煌晟?、工資水平較低。根據(jù)《中國公益人保障狀況專題調(diào)查報(bào)告2017》的數(shù)據(jù)顯示，8.02%的個人/家庭平均月收入在2000元以下，2001—5000元占比35.58%，5001—10000元占比25.74%，三者相加占比為69.34%，可以看出公益人及家庭總體收入仍然偏低。于是，慈善組織內(nèi)部專業(yè)人才缺乏、人員流動性大等就成為共性難題。二是慈善組織供給與救助對象需求匹配程度不高。根據(jù)《中國慈善發(fā)展報(bào)告（2020）》的數(shù)據(jù)顯示，教育領(lǐng)域的捐贈人數(shù)依然是近五年最多的，占比35%；扶貧領(lǐng)域的捐贈人數(shù)在近五年呈逐年上升態(tài)勢，以占比29%排名第二；捐贈慈善基金會等公益慈善事業(yè)的捐贈人數(shù)占比16%排名第三；醫(yī)療領(lǐng)域的捐贈人數(shù)以6%排名第四[6]。在捐贈領(lǐng)域參與人數(shù)分布上，教育、扶貧、醫(yī)療是重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，但弱勢群體分布在各個領(lǐng)域、需求具有多元性。慈善項(xiàng)目的同質(zhì)性過高容易造成慈善資源分配的低效能，造成慈善救助與弱者需求之間脫節(jié)，比如在養(yǎng)老、助殘、助學(xué)等領(lǐng)域慈善參與多，而在就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、災(zāi)害救助等領(lǐng)域的救助服務(wù)少。

（三）政府與慈善組織之間的救助協(xié)作機(jī)制有待重塑

政府與慈善組織作為對弱勢群體開展救助的重要力量，除了二者自身必須強(qiáng)大以外，還需要兩大救助主體之間建立起流暢的協(xié)作機(jī)制。但當(dāng)前協(xié)作機(jī)制還有不足之處：一是救助主體比較分散。從政府部門來看，除最低生活保障這個綜合性社會救助外，像醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、災(zāi)害救助、就業(yè)救助等又分別分散在醫(yī)療衛(wèi)生、住房建設(shè)、教育、應(yīng)急管理、人社等多個部門，各部門開展救助時(shí)都需要對救助對象進(jìn)行大量的信息核查，造成行政資源的浪費(fèi)且效率不高。從慈善組織來看，各種類型的慈善組織應(yīng)該要兼顧困難群眾的個性化需求，但慈善組織從屬性上來看就有官辦慈善組織、半官方慈善組織、民辦慈善組織。在實(shí)施救助之時(shí)，慈善組織之間因?yàn)闇贤ú粫场⑷鄙倥浜?，容易造成重?fù)救助或者遺漏救助對象等問題。從政府與慈善組織的協(xié)作來看，政府力量與慈善組織如何分工、各司其職、各盡其能，目前沒有建立起比較成熟高效的協(xié)作機(jī)制，這一點(diǎn)在疫情期間慈善組織開展救助的時(shí)候已經(jīng)充分暴露出來。二是救助資源使用效率不高。在救助困難群眾的過程中，政府掌握的資金、人才資源多一些，而慈善組織在提供生活服務(wù)、社會融入、能力提升和心理疏導(dǎo)等方面的資源多一些。但由于政府與慈善組織共商協(xié)作機(jī)制的欠缺，往往會導(dǎo)致資源使用效率不高，難以形成優(yōu)勢互補(bǔ)格局。

三、慈善組織與政府協(xié)同開展救助的優(yōu)化路徑

（一）政府要以政策賦能慈善組織參與社會救助

伴隨慈善組織數(shù)量快速增長，政府更要注重慈善組織發(fā)展質(zhì)量。一是要搭建慈善組織健康成長的平臺。一方面民政部門要為慈善組織之間搭建經(jīng)驗(yàn)交流平臺。要組織慈善組織圍繞項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織管理、資金籌集等制定制度化、經(jīng)?；慕?jīng)驗(yàn)交流機(jī)制，特別是要搭建發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)慈善組織之間的交流、知名社會組織與創(chuàng)建初期或者存在運(yùn)轉(zhuǎn)困難的慈善組織之間的交流，建立慈善組織的結(jié)對幫扶機(jī)制。另一方面要為慈善組織與政府部門搭建政策優(yōu)化平臺。財(cái)政、人社、民政等部門要加強(qiáng)慈善組織培訓(xùn)隊(duì)伍建設(shè)，積極在高校、知名社會組織中尋找理論功底深厚、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀人才組建師資庫，強(qiáng)化慈善組織骨干人才培養(yǎng)。民政部門應(yīng)當(dāng)好中間人角色，完善慈善組織意見、建議和困難信息收集機(jī)制，并由民政部門這個“娘家人”及時(shí)反饋給對應(yīng)的政府部門，及時(shí)幫助慈善組織解決救助中的共性難題。二是增加對網(wǎng)絡(luò)慈善的法律規(guī)制?；诰W(wǎng)絡(luò)慈善蓬勃發(fā)展以及其中存在不法個案的客觀事實(shí)，應(yīng)當(dāng)在《慈善法》中明確網(wǎng)絡(luò)慈善活動的定義與邊界、網(wǎng)絡(luò)募捐行為的規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)平臺及其經(jīng)營主體的相應(yīng)責(zé)任，以及禁止以慈善為名的網(wǎng)絡(luò)欺詐[5]?？傊?，既然網(wǎng)絡(luò)慈善已經(jīng)成為公眾參與救助的重要形式，就要充分運(yùn)用政府法治的力量維護(hù)好網(wǎng)絡(luò)慈善的生態(tài)環(huán)境。

（二）提升慈善組織參與社會救助的專業(yè)能力

一是要以專業(yè)人才推動慈善組織專業(yè)運(yùn)作。要建立慈善組織從業(yè)人員合理的薪酬制度，不管是政府還是社會公眾都要轉(zhuǎn)變觀念，要承認(rèn)慈善組織運(yùn)轉(zhuǎn)需要花費(fèi)成本（比如場地租用、水電、交通、人員薪酬）；要創(chuàng)建一個公正透明的慈善環(huán)境，慈善組織以標(biāo)準(zhǔn)格式定期公布財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，監(jiān)督網(wǎng)站以科學(xué)、專業(yè)和公正的技術(shù)方法衡量機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，公眾以此作為選擇慈善機(jī)構(gòu)的依據(jù)；要建立交流和培訓(xùn)機(jī)制，鼓勵慈善組織從業(yè)人員到大型慈善組織交流學(xué)習(xí)，掌握慈善組織運(yùn)作規(guī)律，提升慈善項(xiàng)目設(shè)計(jì)的專業(yè)化水平。二是增強(qiáng)慈善組織供給與弱者需求的契合度。首先，建立慈善救助需求“下傳上達(dá)”的表達(dá)機(jī)制。在基層社會救助中，村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對于轄區(qū)內(nèi)弱勢群體數(shù)量、困難類型、困難原因等信息的了解比較清楚，可以探索慈善救助需求信息登記制度，在村民委員會和城鎮(zhèn)社區(qū)設(shè)立登記處并進(jìn)行初步審核、公示，同時(shí)也要主動發(fā)現(xiàn)需要救助的對象。然后再向上級民政部門呈報(bào)登記數(shù)據(jù)，最終由縣級民政部門在指定信息平臺集中發(fā)布弱者需求信息供慈善組織參考。這既可以減少慈善組織尋找弱勢群體的必要成本，也可以使慈善組織提供的救助服務(wù)更具有針對性、實(shí)效性。其次，探索發(fā)展“樞紐型”慈善組織。借助“樞紐型”慈善組織，可以建立慈善行業(yè)聯(lián)合機(jī)制，加強(qiáng)各類別慈善組織之間的信息交流、資源共享。“樞紐型”慈善組織也可以通過信息集中發(fā)布、捐贈指引等途徑引導(dǎo)企業(yè)和個人向多個類型的慈善組織開展捐贈，促進(jìn)慈善組織之間的差異化發(fā)展，為救助對象提供個性化服務(wù)，從而滿足困難群體真實(shí)需要。

（三）暢通政府與慈善組織開展救助的協(xié)作機(jī)制

在推動國家治理能力現(xiàn)代化過程中，社會救助的發(fā)展正在從部門化到整體化、從補(bǔ)充性到制度化、從自上而下到參與式，這種發(fā)展趨勢最終導(dǎo)向的是整體性救助[7]。鑒于當(dāng)前慈善組織與政府救助主體分散、救助資源使用效率不高的難題，可從如下兩點(diǎn)著力：一是暢通主體對話機(jī)制。政府部門主導(dǎo)、慈善組織補(bǔ)充、多元參與的“大救助”格局將是我國一段時(shí)期內(nèi)的現(xiàn)實(shí)選擇[8]。政府各個負(fù)有救助職責(zé)的部門要建立常態(tài)化的信息共享機(jī)制、議事機(jī)制，避免重復(fù)性的信息核查，提升救助效率；政府職能部門特別是民政部門要與慈善組織建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，在救助對象分布、救助資源需求、救助效果評估等方面建立雙方共享渠道。二是提升資源使用效能。政府和慈善組織在救助中要秉承資源使用效能最優(yōu)的原則，要明確自身能夠提供什么、救助對象需要什么，要立足于困難群眾的需求合理安排救助資源，既不能重復(fù)救助，更不能遺漏救助對象。要建立救助資源使用效能評價(jià)指標(biāo)體系，杜絕救助資源在籌集、使用等環(huán)節(jié)的無效與浪費(fèi)。