四川大學(xué)公共管理學(xué)院 黃瑩

一、引言

伴隨城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國農(nóng)村人口不斷涌向城市，但農(nóng)村土地不減反增[1]，使得農(nóng)村宅基地閑置、“空心村”、一戶多宅及宅基地面積超標(biāo)等現(xiàn)象加劇，農(nóng)村土地資源嚴(yán)重浪費[2-3]。為解決農(nóng)村宅基地問題，國家作出積極響應(yīng)。2014年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》正式拉開了我國以有償使用、有償退出及流轉(zhuǎn)入市為核心的宅基地制度改革序幕；2018年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》，也將解決農(nóng)村宅基地及其上農(nóng)房閑置問題、建立健全宅基地自愿有償退出的管理制度放在核心位置[4]；2021年中央一號文件也強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)加強(qiáng)宅基地管理、穩(wěn)步推進(jìn)宅基地制度改革[5]。

其中，作為鄉(xiāng)村振興背景下深化農(nóng)村宅基地制度改革的主力，宅基地退出制度改革對于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、盤活農(nóng)村宅基地資源、促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)、助力鄉(xiāng)村振興等均具有重要意義[6-8]。然而，在各地退出實踐中，退出補(bǔ)償不合理、農(nóng)戶退出積極性不高、退出機(jī)制不健全等問題較為突出[9-11]。由此，宅基地退出問題成為學(xué)者研究的重點?，F(xiàn)有研究全面而深入，多是基于宅基地退出試點區(qū)的實踐進(jìn)行實證研究、經(jīng)驗總結(jié)，主要集中在宅基地退出內(nèi)涵與退出模式[12-14]、退出意愿及影響因素[15-16]、退出機(jī)制和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[17-19]等方面。但是，僅少數(shù)學(xué)者對宅基地退出績效進(jìn)行探討[20-21]。部分宅基地退出作為宅基地制度改革，不僅是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所強(qiáng)調(diào)的提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素，更是攸關(guān)農(nóng)戶的利益與生計，鄉(xiāng)村資源的重組與流動，牽一發(fā)而動全身。其中，村委會作為宅基地退出中直接聯(lián)系農(nóng)戶的主體，其行為更是與農(nóng)村農(nóng)民的權(quán)益相掛鉤。可見，探討村委會及其治理結(jié)構(gòu)對宅基地退出績效的影響，對于改善村莊治理能力和深入研究宅基地退出績效均具有現(xiàn)實意義。因此，本文將以成都市三個典型區(qū)調(diào)研的農(nóng)戶樣本為研究對象，運用SEM模型，分析村委會治理結(jié)構(gòu)對農(nóng)村宅基地退出績效影響。

二、理論分析與研究假說

SCP范式是哈佛學(xué)派產(chǎn)業(yè)組織理論研究者于20世紀(jì)30年代到60年代間提出并發(fā)展的一種研究產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的分析框架，1970年Scherer將SCP范式進(jìn)行完善，提出完整的“結(jié)構(gòu)（Structure）—行為（Conduct）—績效（Performance）”分析框架[22]。隨著SCP范式不斷成熟，其適用范圍擴(kuò)大、使用彈性增加，而后被引入到公共項目研究中。治理結(jié)構(gòu)作為公共項目的重點，其包含決策制定、監(jiān)督制衡和激勵措施三方面，明確了治理結(jié)構(gòu)中的事權(quán)結(jié)構(gòu)和主體行為，因此公共項目中治理結(jié)構(gòu)包含SCP范式中結(jié)構(gòu)和行為兩方面，進(jìn)而對公共項目績效產(chǎn)生影響。綜上，本文基于SCP范式，從決策制定、監(jiān)督制衡和補(bǔ)償分配（激勵措施）三方面考察村委會治理結(jié)構(gòu)對農(nóng)村宅基地退出績效影響，并引入農(nóng)戶家庭特征作為影響宅基地退出績效的控制變量[23]（圖1）。

圖1 基于SCP范式的村委會治理結(jié)構(gòu)影響宅基地退出績效框架

決策制定。決策制定體現(xiàn)組織決策權(quán)，其規(guī)定了對組織戰(zhàn)略決策作出決定以及資源配置利用的權(quán)利主體[24]。我國村莊治理強(qiáng)調(diào)村民自治，其主體為村委會。然而，由于上級人民政府（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）與村委會多是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，實際上，村民自治和民主決策仍被上級行政權(quán)利約束，導(dǎo)致村委會在宅基地退出工作中的決策制定地位無法體現(xiàn)，打擊村委會與農(nóng)戶參與宅基地退出的積極性，影響宅基地退出績效。可見，村委會作為農(nóng)戶參與宅基地退出的代表與中間人，參與決策制定可提高決策的合理、可操作和公平性：一方面，村委會悉知本村情況，可為決策制定提供詳盡信息，提高決策的合理、可操作性；另一方面，村委會作為農(nóng)戶代表，在組織農(nóng)戶進(jìn)行民主協(xié)商并讓農(nóng)戶自由表達(dá)意愿時，可提高農(nóng)戶參與宅基地退出的積極性，村委會也會考慮農(nóng)戶利益，從而提高決策的公平性，最終提高退出工作績效。故此，提出本文假說H1：強(qiáng)化村委會的決策制定，會對宅基地退出績效產(chǎn)生正向影響。

監(jiān)督制衡。農(nóng)村開展宅基地退出，若村委會濫用職權(quán)，將限制和排斥農(nóng)戶的知情權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)等自治權(quán)[25]，損害農(nóng)戶與村委會之間的信任及農(nóng)戶利益，最終阻礙宅基地退出的開展。因此，村委會作為基層群眾性自治組織，應(yīng)積極維護(hù)農(nóng)戶權(quán)益、聽取農(nóng)戶意見、接受農(nóng)戶監(jiān)督、與農(nóng)戶建立良好信任關(guān)系，才能保障宅基地退出的順利推進(jìn)。此外，宅基地退出工作涉及農(nóng)戶、村委會、地方政府等各方事項與利益，應(yīng)有相應(yīng)規(guī)章制度作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約束，避免各方權(quán)益受損?？梢?，規(guī)范的工作流程、公開的政策信息、有效的意見采納、權(quán)益維護(hù)及農(nóng)戶監(jiān)督角色落實，才能提高農(nóng)戶參與宅基地退出的積極性與退出績效。故此，提出本文假說H2：落實村委會的監(jiān)督制衡，會對宅基地退出績效產(chǎn)生正向影響。

補(bǔ)償分配。農(nóng)戶參與宅基地退出積極性的高低與退出補(bǔ)償有關(guān)[26]。因此，宅基地退出補(bǔ)償是否合理、配套保障是否完善，會影響宅基地退出的開展?，F(xiàn)有宅基地退出補(bǔ)償集中于住房安置和貨幣補(bǔ)償，大多忽略農(nóng)戶的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和就業(yè)等保障，而制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善退出配套機(jī)制、采取適當(dāng)?shù)耐顺霆剟畹却胧┛山档娃r(nóng)戶宅基地退出后的生活壓力與生計風(fēng)險，增強(qiáng)農(nóng)戶參與宅基地退出的積極性。故此，提出本文假說H3：完善宅基地補(bǔ)償分配，會對宅基地退出績效產(chǎn)生正向影響。此外，基于SCP范式，需考慮監(jiān)督制衡（C）和補(bǔ)償分配（C）受決策制定（S）的影響。故此，提出本文假說：H4：決策制定通過監(jiān)督制衡，對宅基地退出績效產(chǎn)生中介效應(yīng)；H5：決策制定通過補(bǔ)償分配，對宅基地退出績效產(chǎn)生中介效應(yīng)。

三、變量選取與數(shù)據(jù)說明

（一）變量選取

為驗證本文假說，本文基于SEM模型將宅基地退出績效作為內(nèi)衍潛在變量，將決策制定、監(jiān)督制衡、補(bǔ)償分配作為外衍潛在變量，農(nóng)戶家庭特征作為控制變量，并選取適當(dāng)觀測變量對上述變量進(jìn)行測度（表1）。

表1 變量、指標(biāo)與測量標(biāo)準(zhǔn)

（二）數(shù)據(jù)說明

本文調(diào)研數(shù)據(jù)源于2018、2019年于成都市轄邛崍市、崇州市和郫都區(qū)三個地區(qū)的農(nóng)村入戶調(diào)查（見表2），三個地區(qū)都較早結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地綜合整治、新村建設(shè)、宅基地制度改革等政策探索出適宜的宅基地退出機(jī)制，實際工作中已積累大量經(jīng)驗，具有調(diào)研價值。本文調(diào)研樣本通過隨機(jī)抽樣獲得，共抽取三地區(qū)6鎮(zhèn)24村組。調(diào)研共發(fā)放問卷373份，回收有效問卷361份，問卷有效率96.78%。

表2 樣本農(nóng)戶的基本情況

四、模型檢驗與結(jié)果分析

（一）信度效度及適配檢驗

信度檢驗。數(shù)據(jù)信度檢驗通常以Cronbach’s系數(shù)值至少大于0.5，最好大于0.7為標(biāo)準(zhǔn)。對各組觀測變量進(jìn)行信度檢驗，整體Cronbach’s系數(shù)為0.725，宅基地退出績效、決策制定、監(jiān)督制衡和補(bǔ)償分配的Cronbach’s系數(shù)分別為0.846、0.875、0.671、0.632，表明調(diào)研數(shù)據(jù)信度較好，數(shù)據(jù)可靠。

效度檢驗。數(shù)據(jù)效度通過Bartlett球體檢驗和因子分析載荷值來進(jìn)行，通常情況下要求KMO值和因子載荷系數(shù)不低于0.5。對各組潛變量進(jìn)行效度檢驗，首先KMO值為0.774（P=0.000），Bartlett球體檢驗通過。其次，在旋轉(zhuǎn)后成分矩陣中，性別指標(biāo)的因子載荷系數(shù)＜0.5，其他指標(biāo)因子載荷系數(shù)均在0.505～0.915之間。因此，剔除性別變量后，整體模型數(shù)據(jù)具有較好的信度與效度。

模型適配檢驗。為驗證采用SEM的適配性，需考察模型的擬合優(yōu)度和標(biāo)準(zhǔn)化后路徑系數(shù)。常用模型適配檢驗統(tǒng)計量分為三類：絕對適配統(tǒng)計量、增值適配統(tǒng)計量和簡約適配統(tǒng)計量。在對部分觀察變量的殘差項修正后，模型顯著性概率P=0.000，達(dá)到顯著水平，檢驗統(tǒng)計量修正結(jié)果也均達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)范圍?？梢?，本文所選變量及其指標(biāo)建立SEM模型適配。

（二）估計結(jié)果分析

本文采用Maximum Likelihood估計法，運用Amos24軟件得到圖2所示影響路徑和標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)。估計結(jié)果表明，以決策制定、監(jiān)督制衡和補(bǔ)償分配反映的村委會治理結(jié)構(gòu)對農(nóng)村宅基地退出績效產(chǎn)生影響。首先，“補(bǔ)償分配→宅基地退出績效”和“監(jiān)督制衡→宅基地退出績效”兩條路徑顯著，標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)分別為0.261和0.453，即監(jiān)督制衡與補(bǔ)償分配對宅基地退出績效產(chǎn)生正向影響，研究假說H2、H3成立。其次，“決策制定→宅基地退出績效”路徑顯著，標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)為-0.079，即決策制定對宅基地退出績效產(chǎn)生負(fù)向影響，與研究假說H1不符。可能的原因：一是村委會受自身資源、能力和權(quán)力的局限，即使參與前期決策制定工作，也困難重重，諸多方案無法落地，使得退出農(nóng)戶的需求無法得到回應(yīng)，從而降低宅基地退出績效；二是村委會深入宅基地退出決策制定中時，與上級政府接觸、交流的機(jī)會不斷增加，實際中村委會可能被行政權(quán)力所侵蝕，不免會出現(xiàn)村委會與政府合謀或奉行實用主義的情況[27]，由此在前期決策中侵害農(nóng)戶權(quán)益（包括補(bǔ)償分配），從而降低宅基地退出績效；三是前期決策制定中包含后期的項目招標(biāo)、拆舊復(fù)墾和項目驗收等內(nèi)容，此類工作多為統(tǒng)一安排，不能滿足不同農(nóng)戶的個性化需求，從而降低農(nóng)戶對宅基地退出滿意度與宅基地退出績效。最后，“決策制定→補(bǔ)償分配→宅基地退出績效”產(chǎn)生間接負(fù)向影響，研究假說H5成立。

圖2 影響路徑和標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)

而“決策制定→監(jiān)督制衡”未通過顯著性檢驗，與研究假說H4不符，可能的原因是決策制定是對退出工作具體工作事項進(jìn)行編制，并未涉及退出工作中的規(guī)章制度與監(jiān)督職責(zé)，因此兩者屬于兩個相對獨立部分，沒有中介效應(yīng)。

五、政策建議

本文基于成都市轄邛崍市、崇州市和郫都區(qū)三個宅基地退出典型試點區(qū)的農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)，從決策制定、補(bǔ)償分配、監(jiān)督制衡三方面表征的村委會治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出績效分析框架，系統(tǒng)研究村委會治理結(jié)構(gòu)對農(nóng)村宅基地退出績效的影響，并運用SEM模型進(jìn)行實證分析。

基于上述分析的研究結(jié)論，提出如下政策建議：第一，強(qiáng)化農(nóng)戶“監(jiān)督者”角色。落實村委會內(nèi)部的監(jiān)督制衡，不僅需要上級政府與規(guī)章制度的管束，還需落實到村委會是否為村民辦實事、做實事上，發(fā)揮農(nóng)戶“監(jiān)督者”角色來管束村委會。一方面，要加強(qiáng)村委會工作人員的專業(yè)知識和技術(shù)培訓(xùn)；另一方面，要提高村民自治認(rèn)知和維權(quán)意識，培養(yǎng)農(nóng)戶參與式管理理念。第二，完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。在補(bǔ)償方式上，可結(jié)合多種途徑制定差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡可能滿足不同農(nóng)戶的需求，考慮到退出農(nóng)戶的未來生計，還需完善相應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等配套保障。同時，為了讓農(nóng)戶“失地不失業(yè)”，地方政府可為退出農(nóng)戶提供適宜的就業(yè)培訓(xùn)渠道，保障其能自給自足。第三，法治前提下，激活地方民主自治，提升村委會治理能力。這不僅可以監(jiān)督村委會權(quán)力的行使，還鞏固了村委會與農(nóng)戶間的交流與信任，為順利推進(jìn)宅基地退出工作，改善宅基地退出績效，從而實現(xiàn)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系奠定堅實基礎(chǔ)。