陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)渭南分公司 閔逸文

一、背景

（一）脫貧攻堅(jiān)

脫貧攻堅(jiān)一般是指“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，自2015年11月23日中共中央通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》起，國家“十三五”期間脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，即我們所熟知的“兩不愁、三保障”。到2020年11月，中國832個國家級貧困縣全部脫貧摘帽，2021年2月25日，全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會舉行，從2015年到2021年，脫貧攻堅(jiān)取得巨大成果，這是一項(xiàng)舉世聞名的壯舉，為推動我國建設(shè)小康社會作出了杰出的貢獻(xiàn)。在脫貧攻堅(jiān)的具體實(shí)施過程中，針對每一種脫貧原因，提供了易地搬遷、消費(fèi)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等不同的脫貧舉措。到2021年年初，國家明確下一階段的主要任務(wù)是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為總發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，穩(wěn)固脫貧攻堅(jiān)成果，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展。

（二）致貧原因

從實(shí)踐中我們可以看到，致貧的原因主要有因病致貧、因?qū)W致貧、因殘致貧、因?yàn)?zāi)致貧、缺少土地資源、缺少基本技術(shù)、缺少主要勞動力、缺少資金、自身發(fā)展動力不足、交通條件不便等幾類原因。我國也在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)過程中，針對每一種致貧原因給出了相對應(yīng)的方法。土地作為農(nóng)村發(fā)展的重要資源，其使用效率已經(jīng)成為推動農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，貧困地區(qū)普遍存在自然條件差、產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢以及農(nóng)民增收難等問題，土地資源利用效率低，自古以來，農(nóng)業(yè)都是在水土豐饒的平原地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，有部分貧困地區(qū)的致貧原因是缺少土地、耕地，或是在山區(qū)交通不便，不僅沒有耕地可以種植農(nóng)作物，還缺少運(yùn)輸?shù)姆绞?，過去的幾十年，我們?nèi)匀灰赞r(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)和主要產(chǎn)業(yè)，因此缺少耕地成為了致貧的首要原因。在過去幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，也引發(fā)了耕地破碎化、環(huán)境污染、農(nóng)村空心化等一系列新的問題，面對這些問題，土地整治具有積極的促進(jìn)作用。“農(nóng)村土地整治作為適時(shí)補(bǔ)充耕地、盤活存量土地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地、強(qiáng)化集約用地、提升土地產(chǎn)能的重要手段，是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的‘民生工程’”。

二、存在問題

農(nóng)村中的土地類型按照用途可以分為生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化四種主要功能，細(xì)分下來，包括農(nóng)作物種植、農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施等功能，不同用途的土地類型對土地標(biāo)準(zhǔn)的要求也不同，通過土地整治多功能的供給可以滿足不同土地用途的需要，從而積極推動鄉(xiāng)村振興。土地整治是借助工程手段，對農(nóng)村廢棄宅基地、空心村、未被利用或利用效率低的土地進(jìn)行整治和開發(fā)，以提高土地的使用率。首先是近年來出現(xiàn)的空心村問題，隨著生活條件的改善，大多數(shù)村民廢舊建新，舊村莊內(nèi)存在著大量的農(nóng)用土地，浪費(fèi)了資源。其次是土地的集約化程度低，許多年輕村民選擇進(jìn)城務(wù)工，老人和孩子留守農(nóng)村，使得農(nóng)村的耕地處于無人處理和無人耕種的不良經(jīng)營狀態(tài)。第三是農(nóng)村土地的質(zhì)量下降，例如，休耕時(shí)間較短，或者是企業(yè)生產(chǎn)過程中排放了大量的廢水、廢棄物，導(dǎo)致土地質(zhì)量有所下降。通過開展土地整治，可于提高土地利用率，保證國家耕地紅線，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收?！度珖恋亻_發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010）》中明確了土地整治的主要內(nèi)容和類型是土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)，目標(biāo)在于補(bǔ)充耕地、盤活存量土地、提升土地集約利用率。

（一）國家職能轉(zhuǎn)變的影響

在機(jī)構(gòu)改革中，國土資源部的農(nóng)田整治項(xiàng)目劃歸到新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，自然資源部的國土空間生態(tài)修復(fù)包含了國土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等，造成土地整治與農(nóng)田整治的關(guān)系難以明確。另外，雖然政府資金在改革試點(diǎn)推進(jìn)和常規(guī)工作落實(shí)方面具有重要的自稱作用，但各項(xiàng)工作的開展應(yīng)該以相應(yīng)職能部門為主，國家職能的轉(zhuǎn)變對于土地整治的發(fā)展具有不可忽視的影響。

（二）規(guī)劃不統(tǒng)一

2017年，國家發(fā)布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》雖然擴(kuò)展了規(guī)劃內(nèi)容，但是缺少了對重點(diǎn)自然資源資產(chǎn)分布區(qū)域、特征屬性等的專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)，難以作為整治修復(fù)的依據(jù)。自然資源部在推進(jìn)村莊規(guī)劃方面，增加了生態(tài)修復(fù)、公共服務(wù)完善等內(nèi)容，但按照村莊規(guī)劃的工作安排，在2020年年底力爭完成縣域?qū)用娴拇迩f規(guī)劃布局，造成村莊規(guī)劃編制與全域土地綜合整治試點(diǎn)之間存在時(shí)間差。

（三）農(nóng)村土地利用率低

對于我國農(nóng)村土地資源的利用現(xiàn)狀，我們可以看到，首先是可耕地資源并不多，近年來由于城鎮(zhèn)化速度的加快，導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地量增多，農(nóng)民的土地面積越來越少；土地利用也不夠合理，利用模式不符合某些地區(qū)的自然結(jié)構(gòu)特征，閑置了部分農(nóng)用土地；土地利用率也在降低，在對土地的作業(yè)過程中使用了過量的化肥農(nóng)藥，導(dǎo)致土壤板結(jié)、產(chǎn)量降低的情況；農(nóng)民在使用土地的過程中，也出現(xiàn)了非法流轉(zhuǎn)等問題，更導(dǎo)致了土地閑置等問題。

三、具體措施

（一）以政府為主導(dǎo)，推動土地整治

在土地整治方面，今年，國家出臺了新《土地管理法》，9月1日，國務(wù)院新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》正式施行，無論是法律還是條例，都是在全面總結(jié)“三塊地”改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行的修改，法律和條例都對土地征收等問題細(xì)化了相關(guān)的制度措施，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用：至少可以做三方面的工作，一是根據(jù)各地區(qū)的具體情況，出臺相應(yīng)的文件，為土地整治工作提供支持和依據(jù)，整合國土、農(nóng)業(yè)、住建、水利、交通等職能部門，形成齊抓共管、有效整合的工作局面。二是加強(qiáng)土地整治每一環(huán)節(jié)的管理工作，推動資金使用、工程質(zhì)量管理、廉政風(fēng)險(xiǎn)防范、技術(shù)規(guī)范四個方面的制度建設(shè)，科學(xué)規(guī)范地開展土地整治工作，加強(qiáng)對各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督及制約。三是各個地區(qū)可以結(jié)合地區(qū)實(shí)際，進(jìn)行土地政策創(chuàng)新，結(jié)合自身特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，成功退出國家貧困縣行列。

（二）以規(guī)劃為基礎(chǔ)，優(yōu)化整合土地

規(guī)劃是開展土地整治工作的前提和基礎(chǔ)，是各項(xiàng)工作的先決條件，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)具體情況，調(diào)研當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村土地情況，重構(gòu)鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)位置布局，統(tǒng)籌用地布局，整合好拆舊、建新、產(chǎn)業(yè)引入等方面的內(nèi)容，推動各種用途的土地融合，同時(shí)，綜合運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地有償騰退等土地政策，用好當(dāng)?shù)氐奶厣Y源，主動對接政府的招商項(xiàng)目和政策優(yōu)惠，助推脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。全國和各地方最好制定土地利用規(guī)劃，挖掘原有的土地潛力，避免不必要的浪費(fèi)和閑置，保護(hù)土地資源。

（三）引導(dǎo)農(nóng)民參與，發(fā)揮主觀能動性

土地整治的順利推動要引導(dǎo)農(nóng)民主動參與進(jìn)來，在具體的工程實(shí)施中，可以先征求大部分農(nóng)民的意見，先實(shí)施項(xiàng)目，隨后可以繼續(xù)對其他農(nóng)民做工作。以四川省成都市郫都區(qū)唐昌街道為例，只要85%以上的村民同意，就可以實(shí)施項(xiàng)目，同時(shí)可以輔之以相關(guān)的政策優(yōu)惠，愿意參與項(xiàng)目的享受政府補(bǔ)貼紅利，以鼓勵更多的農(nóng)民參與進(jìn)來，發(fā)揮主觀能動性。同時(shí)，也應(yīng)該鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，改善土地的生態(tài)環(huán)境，提高土地的利用率。

（四）搭建合作平臺，鼓勵企業(yè)參與

通過政府主導(dǎo)，吸引企業(yè)參與，整體推進(jìn)區(qū)域土地整治工作。以陜西省為例，陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)是陜西省屬國有企業(yè)，是省委、省政府為全面落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，解決全省耕地占補(bǔ)平衡問題，為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供用地服務(wù)保障的企業(yè)。集團(tuán)主動投入國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略，企業(yè)自成立起，高度重視科研和工程整體推進(jìn)，研發(fā)的“砒砂巖與沙復(fù)配成土造田關(guān)鍵技術(shù)”榮獲國家科學(xué)技術(shù)二等獎，以土地工程技術(shù)帶動土地綜合開發(fā)和流域綜合治理，在工程實(shí)踐中改良了毛烏素沙地生態(tài)環(huán)境，并在榆林、延安等地建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，積極助力解決全省耕地占補(bǔ)平衡問題，為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供用地服務(wù)保障。

（五）完善基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化保障措施

在發(fā)展農(nóng)業(yè)、整治土地時(shí)，一項(xiàng)不可忽視的措施就是完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、水利條件等，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，這需要從國家到地方的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展不僅能夠減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，更能夠避免人為耕種中存在的過度開墾、農(nóng)藥過量的問題，保護(hù)農(nóng)用地質(zhì)量。另一方面，國家應(yīng)致力于強(qiáng)化保障保護(hù)措施，加強(qiáng)對農(nóng)民的科技指導(dǎo)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障耕地資源。

土地是我們賴以生存的資源，土地整治是一項(xiàng)利民的工程，對國家脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興起到積極的促進(jìn)作用，在進(jìn)行土地整治時(shí)，國家、行政部門、農(nóng)民、企業(yè)都應(yīng)積極參與進(jìn)來，最終推動我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展。