江蘇匯典律師事務(wù)所律師 賈國寬

隨著經(jīng)濟文化的發(fā)展、人們生活水平的提高、社會結(jié)構(gòu)的變化與大眾公益意識的增強，公益訴訟作為一種新型訴訟模式，在近二三十年于西方國家逐漸興起。隨著20世紀(jì)中后期我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，各類侵犯公共利益的現(xiàn)象日益凸顯，建立公益訴訟相關(guān)制度逐步提上國家社會制度的發(fā)展日程。通常公益訴訟是與私益訴訟相對而言的概念，指特定的國家機關(guān)、社會公益團(tuán)體和個人，根據(jù)法律的規(guī)定，對法律法規(guī)禁止的行為，侵害國家利益、社會利益或者他人特定的利益，可以向法院提起訴訟，追究其相關(guān)法律責(zé)任。

一、從法理角度看律師參與公益訴訟

公益訴訟是針對公共利益受到損害所進(jìn)行的訴訟，就公共利益而言，意味著并非一個人的利益，而應(yīng)當(dāng)是一整個群體的利益。公有利益受到損害，必定會關(guān)聯(lián)到某一位、某一部分公民的合法利益。隨著時間的推移，在不同的情況和不同范圍內(nèi)涉及的公共利益都會逐漸牽涉到大多數(shù)公民甚至全體公民的合法利益。公共利益的享有者自然就包括一部分人甚至全體公民。由此可知，公共利益與私有利益在一定意義上是辯證統(tǒng)一的。換句話說，公共利益取決于個人利益，并且隨著社會關(guān)系變得更加復(fù)雜，不僅僅是個人所有，還有與個人息息相關(guān)的公共和社會利益。所以，不論是考慮個人利益還是公共利益，全體公民必須關(guān)注公共利益，并且要有成為社會的組織者、所有者、經(jīng)營者的初心。

從當(dāng)今法治的角度來看，國家、社會和個人活動的最終結(jié)果是國家所有者通過民主的法律規(guī)制對人權(quán)的保護(hù)，真正做到人民當(dāng)家作主，也就是通過使國家權(quán)利屬于人民，所有權(quán)利就必須適用于個人權(quán)利，所有利益都應(yīng)該用于個人利益。因此，公共利益遭到侵害是與每個人休戚相關(guān)的，每個人都不能置之度外。因此，每個公民都應(yīng)強化社會公共利益的觀念，增強公共利益意識，將維護(hù)公共利益變成每個人追求的固有使命。[1]律師作為社會中的一員，自然也應(yīng)是公共利益的享有者。每當(dāng)公共利益遭受損害時，律師身為社會成員的一類群體，合法利益也必會遭受損害，律師應(yīng)當(dāng)為了維護(hù)自身的合法利益而努力奮斗。因此，公益訴訟的本質(zhì)決定了律師能夠參與公益訴訟。

我國現(xiàn)行《律師法》把律師定位為“律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實施，維護(hù)社會公平和正義”。對此，律師參與公益訴訟是對專業(yè)律師的一個基本要求。考慮到律師也存在政治家的職業(yè)理想，就要激發(fā)律師保護(hù)社會公共利益的無私精神。作為一名律師且具有維護(hù)公眾利益意識的律政先鋒，有責(zé)任維護(hù)社會的公共利益，并有責(zé)任通過在社會中行使某些權(quán)力來維護(hù)人民群眾利益。所以，參與公益訴訟就要以一種奉獻(xiàn)的服務(wù)精神和高度的積極性來保護(hù)群體性權(quán)益，從而促進(jìn)社會正義。律師在公益訴訟中成為主體是合法的，律師的職業(yè)地位得到保障，從而促使律師能夠成為法治發(fā)展的推動力量。

二、從公益訴訟在我國發(fā)展現(xiàn)狀看律師參與公益訴訟

有目共睹的是，我國的公益訴訟發(fā)展呈現(xiàn)快速增長之勢，但對公益訴訟大數(shù)據(jù)進(jìn)行深入研究后，我們不難發(fā)現(xiàn)，能夠提起公益訴訟的主體基本集中在檢察機關(guān)。2018年至2020年，全國檢察機關(guān)每年立案辦理公益訴訟案件均在10萬件以上，2020年，檢察機關(guān)共立案辦理公益訴訟案件15.1萬件。

我國對公益訴訟制度的法律規(guī)定始于2012年修改頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》，即第五十五條規(guī)定了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。2017年修正頒布的《民事訴訟法》在第五十五條新增了一款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?/p>

與此同時修正頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》也在第二十五條增加了一款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/p>

至此，我國民事、行政訴訟法建立起的公益訴訟制度突破了原告必須為“直接利害關(guān)系人”的限制，原告資格擴張到了法律規(guī)定的機關(guān)、有關(guān)組織和人民檢察院。然而，綜觀英美法系與大陸法系，各國的公益訴訟制度大多表現(xiàn)了原告資格擴張的趨勢，并且不僅僅是公益組織和檢察機關(guān)，公民個人也被納入了公益訴訟的原告范疇。在學(xué)術(shù)上，筆者認(rèn)為公益行動制度最重要的意義是鼓勵人們參與執(zhí)法過程，這是對法治的正確定義。不可否認(rèn)的是，如果賦予公民個人原告資格，隨著公民權(quán)利意識的增強和對公共利益認(rèn)識的提高，很有可能會出現(xiàn)“濫訴”的情況，而這不僅將造成國家司法資源的浪費，還會給自身帶來大量訴訟費用和精力損耗。

總而言之，律師群體在未獨立劃分的情況下尚屬于公民個人的范疇，我國現(xiàn)行公益訴訟制度中排除公民個人的原告適格性規(guī)定，是律師進(jìn)行公益訴訟的最大阻礙。在現(xiàn)行的法律框架下，由于律師不具有適格的公益訴訟原告身份，所以不能以律師身份為了公共利益獨自起訴，而只能通過以下四種方式參與：第一，以原告代理人的身份。律師可以作為公益組織代理人參與公益訴訟，并且基于律師的法律專業(yè)性和豐富的經(jīng)驗，將大大推動訴訟的進(jìn)行。無論在哪個國家，公益律師都是公益組織提起訴訟的中堅力量。第二，以被害人代理人的身份。律師作為被害人的代理人，實際上維護(hù)的是被害人的私人權(quán)益，但其最終目的是為了通過私益訴訟起到維護(hù)公共利益的目的。但在很多情況下，要找到適格的原告并不容易，即使有了具備資格的當(dāng)事人，大多也會因為各種理由而不愿提起訴訟。第三，以原告主體的身份。基于傳統(tǒng)的民事訴訟法和行政訴訟法，原告必須與案件有直接利害關(guān)系，因此律師可以考慮自己挺身而出，讓自己先成為“受害者”，具有原告的適格性從而提起公益訴訟?，F(xiàn)實中已有部分律師采取了此種方式，并且初見成效，但事實上在該種情形下，律師是以一般的訴訟主體而非以律師的身份參與訴訟，而這也僅僅是為了繞過“原告適格性”要求的折中之策，況且在某些侵害中律師難以成為“受害者”，而在適格當(dāng)事人不愿起訴的情況下，律師也只能眼睜睜看著公益侵害而無能為力。第四，以被告代理人的身份。律師作為損害公共利益一方的代理人當(dāng)然是可以的，但律師代理的意義不能局限于賺取律師費，而是應(yīng)以自己所長使得當(dāng)事人停止損害、恢復(fù)原狀，積極完成事后修復(fù)工作，要成為修復(fù)已損社會利益的推動者，但能做到這一點的律師是不多的。

三、從行業(yè)發(fā)展看律師參與公益訴訟

在我國，越來越多的律所發(fā)現(xiàn)參與公益行動是律所推動社會發(fā)展和進(jìn)步的一種重要方式。律師職業(yè)本身就具有社會屬性，作為法律服務(wù)機構(gòu)，有責(zé)任去踐行社會責(zé)任、參與公益活動。熟知的公益活動有援藏、法律援助、義務(wù)普法、協(xié)助信訪等，但在保護(hù)環(huán)境、消費維權(quán)等方面卻很少。因此，律所應(yīng)主動出擊，通力合作。第一，通過人大、政協(xié)等機關(guān)參與。我國公益訴訟制度尚處于摸索進(jìn)步的階段，律師應(yīng)當(dāng)在公益訴訟中充分發(fā)揮維護(hù)公共利益、提供法律援助、維系社會和諧穩(wěn)定的作用。但是在實際的司法環(huán)境中，原告資格受限制、舉證責(zé)任分配不合理等限制了律師在公益訴訟方面的功能。要實現(xiàn)律師在公益訴訟中的功能，需在與人大代表、政協(xié)委員的溝通交流中向他們反映這方面的意見，從而爭取從法律制度層面逐步放寬對律師原告資格的限制，保障律師合法正當(dāng)?shù)膱?zhí)業(yè)權(quán)利。同時，在社會層面要加大公眾對公益律師活動的輿論宣傳力度，從而得到廣泛的支持，解決經(jīng)濟基礎(chǔ)問題，給予相應(yīng)的物質(zhì)獎勵，真正發(fā)揮律師在公益訴訟制度中的功能。第二，通過檢察機關(guān)等法律已明確授權(quán)的主體參與。律師在保護(hù)社會和公共利益的價值取向上和檢察機關(guān)是一致的，檢察院在公益訴訟案件方面仍然處于探索階段，律師對公益訴訟的了解也處于初始階段，最高檢公布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，律檢需進(jìn)一步溝通交流。筆者認(rèn)為，可由司法行政機關(guān)法律援助中心牽頭，在公益訴訟方面加強與檢察院的合作，從而達(dá)成共識、形成合力，讓人民的公共利益受到切實的保護(hù)。具體意見有：（1）檢察機關(guān)與行政機關(guān)、法律援助中心建立溝通協(xié)作機制。（2）就公益訴訟案源、調(diào)查取證、訴前程序等進(jìn)行交流指導(dǎo)。（3）律所可提供所知的國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的公益訴訟案件線索，檢察機關(guān)可提供破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域、公益訴訟線索。（4）吸收律師進(jìn)入公益訴訟專家團(tuán)隊。第三，通過司法行政機關(guān)參與。司法部于2019年11月發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見》明確要求加強與社會力量合作，創(chuàng)新服務(wù)形式。筆者總結(jié)全國各地的有益經(jīng)驗和做法，發(fā)現(xiàn)近年全國絕大多數(shù)省區(qū)市律師協(xié)會都已成立環(huán)資委，但很多設(shè)區(qū)的市及縣級律師協(xié)會均未設(shè)立環(huán)資委?？稍谒痉ㄐ姓C關(guān)的指導(dǎo)下，在基層律師協(xié)會成立環(huán)資委，積極推動本地環(huán)境資源相關(guān)業(yè)務(wù)開展，同時可依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)且結(jié)合實踐制定《律師辦理環(huán)境民事公益訴訟案件操作指引》，向律師提供代理環(huán)境民事公益糾紛案件方面的借鑒經(jīng)驗，為律師辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)行為提供參考，讓律師參與環(huán)境保護(hù)的作用不斷增強。第四、通過消協(xié)參與。律師應(yīng)注意維護(hù)消費者權(quán)益這塊給自身帶來的影響力，可以積極與政府、消協(xié)溝通，就成為消保委的志愿者律師進(jìn)行合作，為消費者在人身、財產(chǎn)、選擇、知情等權(quán)利方面進(jìn)行理性、有效、全方位的維權(quán)。

同時，我們也需重視公益訴訟案件被告一方代理人的影響。第一，提升律師自身影響力。多數(shù)人認(rèn)為擔(dān)任刑事案件的律師更容易一戰(zhàn)成名，辦成一起無罪辯護(hù)或申請國家賠償?shù)陌缸邮呛芏嘈剔q律師心之所向。其實產(chǎn)生一定的影響力要歸結(jié)于新聞媒體的傳播力，刑事案件更容易博人眼球，傳播的速度快、范圍廣。同理，公益訴訟案件往往是維護(hù)社會公共利益的案件，是每個人都會關(guān)注的，作為代理律師，在竭盡全力維護(hù)當(dāng)事人合法利益的同時，可以讓當(dāng)事人在各級媒體上積極賠禮道歉，就環(huán)境資源案件能恢復(fù)到原始甚至更好的狀態(tài)進(jìn)行適當(dāng)宣傳，這不僅對當(dāng)事人在量刑甚至今后的減刑上有益，而且對整個社會的治理與保護(hù)是有益的，這對于提升律師的影響力也是有積極作用的。第二，拓展案源渠道。對于絕大多數(shù)律師來說，案源問題是一塊大石頭，通過辦理公益訴訟案件可以緩解在這方面的困擾。公益訴訟案件數(shù)量與日俱增，環(huán)境資源、食品藥品兩類案件占據(jù)公益訴訟案件的較大比例。隨著近兩年在習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的以“共抓大保護(hù)”“綠水青山就是金山銀山”為導(dǎo)向深入推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的理念中，政府對環(huán)保等方面違法行為的查處更嚴(yán)，這對于律師來說就意味著案源的出現(xiàn)。從每個案件涉及的人數(shù)來看，往往都是一個集團(tuán)，涉案人數(shù)較多，可以多位律師就同一案件的不同代理人進(jìn)行代理，律師之間通力協(xié)作，更方便交流溝通，共同提升辦案效果。

現(xiàn)階段，雖然初步確立了公益訴訟制度，但社會正處于轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，特別是經(jīng)濟壓力下，律師參與公益訴訟必然面臨巨大挑戰(zhàn)，這不僅僅是時間和精力的付出，有時還會面臨人身和自由的考驗。但是，隨著依法治國方針的持續(xù)推進(jìn)，律師參與公益訴訟一定會催生新的業(yè)務(wù)增長點，大幅提高法律服務(wù)能力，提升律師行業(yè)的整體社會形象。