王興武,李倩倩,曲凱
1.山東省機動車排氣污染監(jiān)控中心;2.山東省計量科學(xué)研究院;3.山東省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心
生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是指按照山水林田湖草系統(tǒng)觀的要求,以準確、及時、全面反映生態(tài)環(huán)境狀況及其變化趨勢為目的而開展的監(jiān)測活動,包括環(huán)境質(zhì)量、污染源和生態(tài)狀況監(jiān)測。為切實提高環(huán)境空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量,自2011年開始,山東省開展了環(huán)境監(jiān)測管理改革,科學(xué)劃分監(jiān)測事權(quán),實行環(huán)境質(zhì)量“上收一級”“誰考核、誰監(jiān)測”制度,實行政府購買服務(wù),探索環(huán)境監(jiān)測市場化“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營”(TO)模式。
隨著化學(xué)分析技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展,山東省環(huán)境空氣自動監(jiān)測實現(xiàn)了跨越式發(fā)展,建成了全省統(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),16市共有144個空氣站,對空氣質(zhì)量主要指標開展24小時自動監(jiān)測??諝庹居墒 ⑹袃杉壣鷳B(tài)環(huán)境部門共同建設(shè),由市級生態(tài)環(huán)境部門負責(zé)日常運行維護。按當(dāng)時的空氣環(huán)境質(zhì)量考核模式,市級向省級報送用于考核市級空氣質(zhì)量的數(shù)據(jù),使得市級生態(tài)環(huán)境部門既當(dāng)裁判員負責(zé)提供監(jiān)測數(shù)據(jù),又當(dāng)運動員負責(zé)改善環(huán)境質(zhì)量,致使數(shù)據(jù)公信力不高。
面對逐步加大的考核壓力,隨著生態(tài)環(huán)境工作要求和質(zhì)量標準的不斷提高,基層生態(tài)環(huán)境部門打起了環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的主意,不想如何把污染防治做扎實,不想解決污染源頭問題。在此情況下,如何獲得客觀、準確、真實的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù),成為環(huán)境監(jiān)測管理的頭等大事。
為破解行政干預(yù)監(jiān)測數(shù)據(jù)這一難題,不斷提高自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量,山東省生態(tài)環(huán)境部門成立了調(diào)研組,對全省環(huán)境自動監(jiān)控系統(tǒng)特別是監(jiān)控設(shè)施運營進行了專題調(diào)研。調(diào)研組歷時兩個多月,先后赴濟南、威海、德州等市,深入自動監(jiān)測一線,直接與環(huán)境管理、自動監(jiān)測、運營維護、設(shè)備集成、排污單位等人員進行座談交流,現(xiàn)場考察了部分自動監(jiān)測設(shè)備及環(huán)境監(jiān)控、運營維護等單位的有關(guān)情況,收集了各市對自動監(jiān)測系統(tǒng)的意見和建議,提出了破解問題的思路。
根據(jù)調(diào)研情況,山東省擬定了兩種自動監(jiān)測站運營維護模式;一種是常規(guī)的第三方模式,即保持現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)不變,對城市空氣站、河流水站、水源地站,由省、市環(huán)保部門運行轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化運營單位分片運營。第二種是BO/TO模式,即變更現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系,新增站點建設(shè)、到期設(shè)備更新由運營單位承擔(dān)(BO),原有設(shè)備折價轉(zhuǎn)讓運營單位或抵運營費(TO),新增或更新設(shè)備費用計入運營成本。若采用常規(guī)的第三方模式,各市仍能部分參與城市空氣站的運維,不能徹底避免行政干預(yù)問題。若采用BO/TO模式,可從根本上切斷地方政府部門與運營單位的聯(lián)系,徹底避免行政干預(yù)問題,但因涉及設(shè)備產(chǎn)權(quán)、機構(gòu)人員、運營價格、合同終止、運營招標等諸多事項,操作起來比較復(fù)雜。
山東省對全省空氣站的建設(shè)、運行、維護等情況進行了摸底調(diào)查,先從監(jiān)測機制入手,以全省城市空氣站實施TO模式作為提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量、降低行政成本的改革之路。所謂TO模式,即組織公開招標運營單位購買各市的空氣站,并負責(zé)運營維護及設(shè)備更新,公開招標比對單位,通過移動監(jiān)測站對空氣站監(jiān)測數(shù)據(jù)進行整體比對,省、市兩級環(huán)保部門共同對運營單位、比對單位進行質(zhì)控考核,共同出資購買符合質(zhì)量要求的監(jiān)測數(shù)據(jù),監(jiān)測數(shù)據(jù)歸省、市環(huán)保部門共同所有。
為確??諝庹綯O模式改革順利實施,山東省對TO模式的架構(gòu)內(nèi)容進行了進一步細化。
1.嚴格考核監(jiān)管。運營和比對單位的管理由省級全面負責(zé),運行條件保障由市級負責(zé)。如運營單位運營達不到合同要求或有弄虛作假等行為,按照考核辦法扣除運營費用,情節(jié)嚴重的立即終止運營合同,且今后不得再次在山東境內(nèi)從事設(shè)備運營活動。
2.詳細核算運維費用??諝庹綯O模式的費用包括三部分,即運營費、質(zhì)控費、比對費。運營費用于省市兩級環(huán)境部門購買監(jiān)測數(shù)據(jù)(包括更新設(shè)備),比對費用于省級購買空氣站移動比對服務(wù)(包括更新設(shè)備),質(zhì)控費用于省級空氣站質(zhì)量控制。
3.如實轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)。由專業(yè)機構(gòu)評估全省空氣站資產(chǎn),根據(jù)評估結(jié)果確定空氣站設(shè)備的標底,運營單位投標購買現(xiàn)有設(shè)備必須高于評估結(jié)果。
4.及時更新更換設(shè)備。對達到使用年限的設(shè)備,需經(jīng)省級進行性能評估,滿足標準要求可以繼續(xù)使用,如果不能滿足繼續(xù)使用的要求或雖然不足6年但經(jīng)性能評估不能滿足標準要求,則必須更新更換設(shè)備。運營單位負責(zé)更新更換設(shè)備,新監(jiān)測儀器須滿足國家和山東省有關(guān)儀器設(shè)備標準規(guī)范,經(jīng)省級驗收合格后進行實際運行。
按照TO模式試點實施方案,將濟南、濱州、菏澤三市的空氣站納入試點范圍,共28個,三市分別為16個、6個、6個。山東省生態(tài)環(huán)境部門通過政府采購公開招標,選出3家運營單位負責(zé)空氣站運行維護,一家比對單位負責(zé)空氣站移動整體比對。省、市環(huán)保部門與各中標單位簽訂運營合同,正式啟動TO模式試點工作。由省級生態(tài)環(huán)境部門組織試點市環(huán)保部門與運營單位工作交接,正式將試點城市運營工作納入考核。
2012年4月,山東省生態(tài)環(huán)境部門與財政部門召開TO模式試點工作座談會,總結(jié)試點工作經(jīng)驗,分析討論遇到的問題。會議認為,實行TO模式以后,試點城市空氣站自動監(jiān)測設(shè)備運行率和監(jiān)測數(shù)據(jù)準確率得到進一步提高,確保了數(shù)據(jù)質(zhì)量,該模式方向是正確的,應(yīng)盡快在全省推廣。
為確保改革沿著正確的方向進行,山東省提出了改革應(yīng)當(dāng)遵循的五個有利于原則,即有利于科學(xué)劃分環(huán)保部門管理職責(zé),有利于提高環(huán)境監(jiān)測公信力,有利于提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量,有利于降低環(huán)境監(jiān)測行政成本,有利于促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展。改革的要點是監(jiān)測設(shè)備有償轉(zhuǎn)讓、專業(yè)隊伍運營維護、專業(yè)機構(gòu)移動比對、環(huán)保部門質(zhì)控考核、政府購買合格數(shù)據(jù)。
山東省結(jié)合實際建立了空氣污染防治效果和數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管考核辦法,扎實推進TO模式改革,確保取得實效。
1.建立質(zhì)控體系,加強空氣質(zhì)量自動監(jiān)測監(jiān)管。圍繞數(shù)據(jù)質(zhì)量提升,為切實做好空氣站TO模式運行管理,建立空氣站運營監(jiān)管質(zhì)控體系,包括省級考核質(zhì)控、市級跨區(qū)互查、運營單位內(nèi)部質(zhì)控、比對單位移動比對[1],同時,加入社會公眾參與監(jiān)督,通過民意調(diào)查獲取民眾對空氣質(zhì)量的主管感受。
2.實施“以獎代補”,促進空氣環(huán)境改善。山東省制定了考核獎勵辦法,科學(xué)評估全省17個設(shè)區(qū)的市環(huán)境改善和污染物減排成效,根據(jù)主要空氣環(huán)境質(zhì)量指標確定“以獎代補”核分值和獎補金額,重點考核數(shù)據(jù)質(zhì)量情況和環(huán)境質(zhì)量改善幅度,形成了省、市兩級齊抓共管,宏觀和微觀有序結(jié)合的監(jiān)管體系,通過考核環(huán)境質(zhì)量改善情況,提升生態(tài)環(huán)境工作在各級政府工作中的地位,督促各市政府履職盡責(zé),努力踐行可持續(xù)發(fā)展理念,落實污染物減排和環(huán)境改善主體責(zé)任。
3.建立生態(tài)補償機制,對環(huán)保工作獎勤罰懶。山東省建立了城市間橫向補償機制,即空氣質(zhì)量改善的城市可以根據(jù)改善幅度從空氣質(zhì)量下降的城市獲得相應(yīng)的資金補償,即誰污染,誰補償、誰改善誰獲獎,通過資金補償與環(huán)境改善掛鉤,切實推動各市扎實開展空氣污染治理。如果各市的環(huán)境空氣質(zhì)量改善明顯,推進了全省空氣質(zhì)量改善,則省級財政對市級進行獎勵,如果市級環(huán)境空氣質(zhì)量下降嚴重,拖了全省空氣質(zhì)量改善的后腿,則市級財政要向省級賠償。
2016年,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組充分肯定了山東省“把原來的考核誰、誰監(jiān)測改為誰考核、誰監(jiān)測”的做法?!笆濉杯h(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理方案中,環(huán)保部提出“適度上收環(huán)境監(jiān)測事權(quán),完善考核機制,明確各方責(zé)任,實現(xiàn)誰考核、誰監(jiān)測,保障監(jiān)測數(shù)據(jù)的獨立性和公正性”。
2020年,在《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中明確環(huán)境監(jiān)測實行“誰考核、誰監(jiān)測”[2],改變了長期以來考核制度失靈的問題,為省級政府在考核和監(jiān)測上發(fā)揮更大作用提供了制度保障[3]。
1.數(shù)據(jù)質(zhì)量大幅提高。在TO模式下,第三方機構(gòu)分別獨立開展比對、運營工作,互相監(jiān)督,生態(tài)環(huán)境部門對比對單位、運營單位進行質(zhì)控考核,將全省空氣站運行率和數(shù)據(jù)準確率全部提高到90%以上,將空氣質(zhì)量良好率(API)由過去的90%以上降低到55.5%,擠出了多年來累積的大量水分,還原了真實的環(huán)境質(zhì)量狀況,空氣質(zhì)量評價結(jié)果社會公眾的實際感知基本一致。在此之后,空氣環(huán)境質(zhì)量逐年改善,2014年同比改善11.3%,2015年改善7.9%,2016年改善9.7%,2017年改善8.8%,2018年改善9.6%。自2013年起,山東省對16市空氣質(zhì)量進行每月排名,并及時向社會公開,監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量得到各級政府和廣大社會公眾的普遍認可。
2.有效避免行政干預(yù)。在以往的環(huán)境監(jiān)測考核制度下,各級環(huán)保部門自行監(jiān)測上報考核數(shù)據(jù),面對巨大的考核壓力,難免受到各級政府行政干預(yù),考核數(shù)據(jù)客觀性無法保障。同時,省級部門既抓污染源監(jiān)管,又抓環(huán)境質(zhì)量,既處罰排污單位,又追究地方監(jiān)管部門的責(zé)任,形成不必要的內(nèi)耗,嚴重影響污染治理實效。
監(jiān)測管理考核機制改革后,市級環(huán)境空氣質(zhì)量的監(jiān)測由省級負責(zé),污染源監(jiān)督性監(jiān)測主要依靠各市,形成了省、市兩級協(xié)同配合,宏觀監(jiān)管和微觀監(jiān)管并重的管理構(gòu)架,用“誰考核、誰監(jiān)測”代替“考核誰、誰監(jiān)測”,有效避免了行政干預(yù)的潛在可能。
3.監(jiān)測數(shù)據(jù)公信力大幅提升。在新的考核模式下,空氣監(jiān)測站完全由第三方運營單位運營管理,專業(yè)化水平更高、社會化程度更強,運營單位、比對單位由省級監(jiān)管,市級配合開展工作,同時集中精力加強縣(區(qū))級環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管。環(huán)境空氣質(zhì)量的好壞以第三方數(shù)據(jù)為準,不再是環(huán)保部門“自說自話”,政府的公信力也得到進一步增強。
4.監(jiān)測成本顯著降低。在新的運營模式下,3家運營單位分片運營全省空氣站,運營單位主要是設(shè)備供應(yīng)商,采用集約化管理,規(guī)模效應(yīng)和專業(yè)優(yōu)勢凸顯,大幅降低設(shè)備、配件、耗材的采購及人力成本。另一方面,設(shè)備使用時間、數(shù)據(jù)質(zhì)量與公司效益直接掛鉤,運營單位充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、挖掘潛能,集中力量提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、延長儀器壽命、降低監(jiān)測成本。據(jù)測算,大部分儀器設(shè)備的使用壽命可以延長到8—10年,空氣監(jiān)測站運營成本包括儀器設(shè)備更新,比舊模式下的運營成本降低了15%,節(jié)約了大量政府資金。
5.推動監(jiān)測服務(wù)社會化運營。政府將部分環(huán)境監(jiān)測工作交給第三方監(jiān)測機構(gòu)后,著力做好數(shù)據(jù)質(zhì)量控制,既充分發(fā)揮了市場機制的作用,又確保了數(shù)據(jù)質(zhì)量,推動政府職能轉(zhuǎn)變,激發(fā)了第三方監(jiān)測市場的活力。
在總結(jié)山東省TO模式改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,生態(tài)環(huán)境部積極推進全國國控空氣站的社會化運營,目前,國家、省、市三級大部分空氣質(zhì)量監(jiān)測業(yè)務(wù)已實行社會化。
轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新監(jiān)管方式必然要引入第三方監(jiān)測,通過委托第三方監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)空氣站運維業(yè)務(wù),既充分發(fā)揮第三方監(jiān)測機構(gòu)規(guī)模化和專業(yè)化的優(yōu)勢,又彌補了政府部門監(jiān)測隊伍人力不足的問題。發(fā)展以社會資本為基礎(chǔ)的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)業(yè),符合環(huán)境監(jiān)測由政府行為向社會化轉(zhuǎn)變的趨勢,市場和政府形成了合力,有效地推動了環(huán)境監(jiān)測工作的全面發(fā)展。
1.進一步加強組織保障。各級政府要加強環(huán)境監(jiān)測的統(tǒng)籌規(guī)劃,明確各級政府責(zé)任,組織企業(yè)承擔(dān)具體任務(wù)。注重環(huán)境監(jiān)測與治理體系建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相銜接,完善配套政策,加大資金支持力度。
2.繼續(xù)加強監(jiān)測技術(shù)創(chuàng)新。將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段與精細化治理理念、目標相融合[4],積極對接國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺,實現(xiàn)國家省、市、三級數(shù)據(jù)互聯(lián),推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測及相關(guān)數(shù)據(jù)跨地域、跨層級、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的互通,提升信息交換、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同能力。
3.繼續(xù)加強第三方監(jiān)測機構(gòu)培育。政府進一步加大政策引導(dǎo)和資金扶持,為社會化監(jiān)測機構(gòu)成長創(chuàng)造適度寬松的發(fā)展環(huán)境,進一步規(guī)范監(jiān)測服務(wù)市場,推動社會監(jiān)測機構(gòu)的健康發(fā)展。