王興武，李倩倩，曲凱

1.山東省機(jī)動車排氣污染監(jiān)控中心；2.山東省計量科學(xué)研究院；3.山東省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是指按照山水林田湖草系統(tǒng)觀的要求，以準(zhǔn)確、及時、全面反映生態(tài)環(huán)境狀況及其變化趨勢為目的而開展的監(jiān)測活動，包括環(huán)境質(zhì)量、污染源和生態(tài)狀況監(jiān)測。為切實(shí)提高環(huán)境空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，自2011年開始，山東省開展了環(huán)境監(jiān)測管理改革，科學(xué)劃分監(jiān)測事權(quán)，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量“上收一級”“誰考核、誰監(jiān)測”制度，實(shí)行政府購買服務(wù)，探索環(huán)境監(jiān)測市場化“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營”（TO）模式。

一、改革前的基本情況

隨著化學(xué)分析技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，山東省環(huán)境空氣自動監(jiān)測實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，建成了全省統(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，16市共有144個空氣站，對空氣質(zhì)量主要指標(biāo)開展24小時自動監(jiān)測?？諝庹居墒?、市兩級生態(tài)環(huán)境部門共同建設(shè)，由市級生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)日常運(yùn)行維護(hù)。按當(dāng)時的空氣環(huán)境質(zhì)量考核模式，市級向省級報送用于考核市級空氣質(zhì)量的數(shù)據(jù)，使得市級生態(tài)環(huán)境部門既當(dāng)裁判員負(fù)責(zé)提供監(jiān)測數(shù)據(jù)，又當(dāng)運(yùn)動員負(fù)責(zé)改善環(huán)境質(zhì)量，致使數(shù)據(jù)公信力不高。

面對逐步加大的考核壓力，隨著生態(tài)環(huán)境工作要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，基層生態(tài)環(huán)境部門打起了環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的主意，不想如何把污染防治做扎實(shí)，不想解決污染源頭問題。在此情況下，如何獲得客觀、準(zhǔn)確、真實(shí)的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，成為環(huán)境監(jiān)測管理的頭等大事。

二、關(guān)于環(huán)境監(jiān)測體制機(jī)制的探索

（一）深入基層廣泛調(diào)研

為破解行政干預(yù)監(jiān)測數(shù)據(jù)這一難題，不斷提高自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量，山東省生態(tài)環(huán)境部門成立了調(diào)研組，對全省環(huán)境自動監(jiān)控系統(tǒng)特別是監(jiān)控設(shè)施運(yùn)營進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研組歷時兩個多月，先后赴濟(jì)南、威海、德州等市，深入自動監(jiān)測一線，直接與環(huán)境管理、自動監(jiān)測、運(yùn)營維護(hù)、設(shè)備集成、排污單位等人員進(jìn)行座談交流，現(xiàn)場考察了部分自動監(jiān)測設(shè)備及環(huán)境監(jiān)控、運(yùn)營維護(hù)等單位的有關(guān)情況，收集了各市對自動監(jiān)測系統(tǒng)的意見和建議，提出了破解問題的思路。

根據(jù)調(diào)研情況，山東省擬定了兩種自動監(jiān)測站運(yùn)營維護(hù)模式；一種是常規(guī)的第三方模式，即保持現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)不變，對城市空氣站、河流水站、水源地站，由省、市環(huán)保部門運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化運(yùn)營單位分片運(yùn)營。第二種是BO/TO模式，即變更現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，新增站點(diǎn)建設(shè)、到期設(shè)備更新由運(yùn)營單位承擔(dān)（BO），原有設(shè)備折價轉(zhuǎn)讓運(yùn)營單位或抵運(yùn)營費(fèi)（TO），新增或更新設(shè)備費(fèi)用計入運(yùn)營成本。若采用常規(guī)的第三方模式，各市仍能部分參與城市空氣站的運(yùn)維，不能徹底避免行政干預(yù)問題。若采用BO/TO模式，可從根本上切斷地方政府部門與運(yùn)營單位的聯(lián)系，徹底避免行政干預(yù)問題，但因涉及設(shè)備產(chǎn)權(quán)、機(jī)構(gòu)人員、運(yùn)營價格、合同終止、運(yùn)營招標(biāo)等諸多事項，操作起來比較復(fù)雜。

（二）明確環(huán)境監(jiān)測體制機(jī)制改革路線

山東省對全省空氣站的建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)等情況進(jìn)行了摸底調(diào)查，先從監(jiān)測機(jī)制入手，以全省城市空氣站實(shí)施TO模式作為提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量、降低行政成本的改革之路。所謂TO模式，即組織公開招標(biāo)運(yùn)營單位購買各市的空氣站，并負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù)及設(shè)備更新，公開招標(biāo)比對單位，通過移動監(jiān)測站對空氣站監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行整體比對，省、市兩級環(huán)保部門共同對運(yùn)營單位、比對單位進(jìn)行質(zhì)控考核，共同出資購買符合質(zhì)量要求的監(jiān)測數(shù)據(jù)，監(jiān)測數(shù)據(jù)歸省、市環(huán)保部門共同所有。

為確?？諝庹綯O模式改革順利實(shí)施，山東省對TO模式的架構(gòu)內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化。

1.嚴(yán)格考核監(jiān)管。運(yùn)營和比對單位的管理由省級全面負(fù)責(zé)，運(yùn)行條件保障由市級負(fù)責(zé)。如運(yùn)營單位運(yùn)營達(dá)不到合同要求或有弄虛作假等行為，按照考核辦法扣除運(yùn)營費(fèi)用，情節(jié)嚴(yán)重的立即終止運(yùn)營合同，且今后不得再次在山東境內(nèi)從事設(shè)備運(yùn)營活動。

2.詳細(xì)核算運(yùn)維費(fèi)用?？諝庹綯O模式的費(fèi)用包括三部分，即運(yùn)營費(fèi)、質(zhì)控費(fèi)、比對費(fèi)。運(yùn)營費(fèi)用于省市兩級環(huán)境部門購買監(jiān)測數(shù)據(jù)（包括更新設(shè)備），比對費(fèi)用于省級購買空氣站移動比對服務(wù)（包括更新設(shè)備），質(zhì)控費(fèi)用于省級空氣站質(zhì)量控制。

3.如實(shí)轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)。由專業(yè)機(jī)構(gòu)評估全省空氣站資產(chǎn)，根據(jù)評估結(jié)果確定空氣站設(shè)備的標(biāo)底，運(yùn)營單位投標(biāo)購買現(xiàn)有設(shè)備必須高于評估結(jié)果。

4.及時更新更換設(shè)備。對達(dá)到使用年限的設(shè)備，需經(jīng)省級進(jìn)行性能評估，滿足標(biāo)準(zhǔn)要求可以繼續(xù)使用，如果不能滿足繼續(xù)使用的要求或雖然不足6年但經(jīng)性能評估不能滿足標(biāo)準(zhǔn)要求，則必須更新更換設(shè)備。運(yùn)營單位負(fù)責(zé)更新更換設(shè)備，新監(jiān)測儀器須滿足國家和山東省有關(guān)儀器設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，經(jīng)省級驗(yàn)收合格后進(jìn)行實(shí)際運(yùn)行。

（三）開展TO模式改革試點(diǎn)

按照TO模式試點(diǎn)實(shí)施方案，將濟(jì)南、濱州、菏澤三市的空氣站納入試點(diǎn)范圍，共28個，三市分別為16個、6個、6個。山東省生態(tài)環(huán)境部門通過政府采購公開招標(biāo)，選出3家運(yùn)營單位負(fù)責(zé)空氣站運(yùn)行維護(hù)，一家比對單位負(fù)責(zé)空氣站移動整體比對。省、市環(huán)保部門與各中標(biāo)單位簽訂運(yùn)營合同，正式啟動TO模式試點(diǎn)工作。由省級生態(tài)環(huán)境部門組織試點(diǎn)市環(huán)保部門與運(yùn)營單位工作交接，正式將試點(diǎn)城市運(yùn)營工作納入考核。

（四）全面推廣TO模式

2012年4月，山東省生態(tài)環(huán)境部門與財政部門召開TO模式試點(diǎn)工作座談會，總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，分析討論遇到的問題。會議認(rèn)為，實(shí)行TO模式以后，試點(diǎn)城市空氣站自動監(jiān)測設(shè)備運(yùn)行率和監(jiān)測數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率得到進(jìn)一步提高，確保了數(shù)據(jù)質(zhì)量，該模式方向是正確的，應(yīng)盡快在全省推廣。

為確保改革沿著正確的方向進(jìn)行，山東省提出了改革應(yīng)當(dāng)遵循的五個有利于原則，即有利于科學(xué)劃分環(huán)保部門管理職責(zé)，有利于提高環(huán)境監(jiān)測公信力，有利于提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，有利于降低環(huán)境監(jiān)測行政成本，有利于促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展。改革的要點(diǎn)是監(jiān)測設(shè)備有償轉(zhuǎn)讓、專業(yè)隊伍運(yùn)營維護(hù)、專業(yè)機(jī)構(gòu)移動比對、環(huán)保部門質(zhì)控考核、政府購買合格數(shù)據(jù)。

三、全面推進(jìn)監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用

山東省結(jié)合實(shí)際建立了空氣污染防治效果和數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管考核辦法，扎實(shí)推進(jìn)TO模式改革，確保取得實(shí)效。

1.建立質(zhì)控體系，加強(qiáng)空氣質(zhì)量自動監(jiān)測監(jiān)管。圍繞數(shù)據(jù)質(zhì)量提升，為切實(shí)做好空氣站TO模式運(yùn)行管理，建立空氣站運(yùn)營監(jiān)管質(zhì)控體系，包括省級考核質(zhì)控、市級跨區(qū)互查、運(yùn)營單位內(nèi)部質(zhì)控、比對單位移動比對[1]，同時，加入社會公眾參與監(jiān)督，通過民意調(diào)查獲取民眾對空氣質(zhì)量的主管感受。

2.實(shí)施“以獎代補(bǔ)”，促進(jìn)空氣環(huán)境改善。山東省制定了考核獎勵辦法，科學(xué)評估全省17個設(shè)區(qū)的市環(huán)境改善和污染物減排成效，根據(jù)主要空氣環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)確定“以獎代補(bǔ)”核分值和獎補(bǔ)金額，重點(diǎn)考核數(shù)據(jù)質(zhì)量情況和環(huán)境質(zhì)量改善幅度，形成了省、市兩級齊抓共管，宏觀和微觀有序結(jié)合的監(jiān)管體系，通過考核環(huán)境質(zhì)量改善情況，提升生態(tài)環(huán)境工作在各級政府工作中的地位，督促各市政府履職盡責(zé)，努力踐行可持續(xù)發(fā)展理念，落實(shí)污染物減排和環(huán)境改善主體責(zé)任。

3.建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對環(huán)保工作獎勤罰懶。山東省建立了城市間橫向補(bǔ)償機(jī)制，即空氣質(zhì)量改善的城市可以根據(jù)改善幅度從空氣質(zhì)量下降的城市獲得相應(yīng)的資金補(bǔ)償，即誰污染，誰補(bǔ)償、誰改善誰獲獎，通過資金補(bǔ)償與環(huán)境改善掛鉤，切實(shí)推動各市扎實(shí)開展空氣污染治理。如果各市的環(huán)境空氣質(zhì)量改善明顯，推進(jìn)了全省空氣質(zhì)量改善，則省級財政對市級進(jìn)行獎勵，如果市級環(huán)境空氣質(zhì)量下降嚴(yán)重，拖了全省空氣質(zhì)量改善的后腿，則市級財政要向省級賠償。

四、改革成效和經(jīng)驗(yàn)啟示

2016年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組充分肯定了山東省“把原來的考核誰、誰監(jiān)測改為誰考核、誰監(jiān)測”的做法。“十三五”環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理方案中，環(huán)保部提出“適度上收環(huán)境監(jiān)測事權(quán)，完善考核機(jī)制，明確各方責(zé)任，實(shí)現(xiàn)誰考核、誰監(jiān)測，保障監(jiān)測數(shù)據(jù)的獨(dú)立性和公正性”。

2020年，在《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中明確環(huán)境監(jiān)測實(shí)行“誰考核、誰監(jiān)測”[2]，改變了長期以來考核制度失靈的問題，為省級政府在考核和監(jiān)測上發(fā)揮更大作用提供了制度保障[3]。

1.數(shù)據(jù)質(zhì)量大幅提高。在TO模式下，第三方機(jī)構(gòu)分別獨(dú)立開展比對、運(yùn)營工作，互相監(jiān)督，生態(tài)環(huán)境部門對比對單位、運(yùn)營單位進(jìn)行質(zhì)控考核，將全省空氣站運(yùn)行率和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率全部提高到90%以上，將空氣質(zhì)量良好率（API）由過去的90%以上降低到55.5%，擠出了多年來累積的大量水分，還原了真實(shí)的環(huán)境質(zhì)量狀況，空氣質(zhì)量評價結(jié)果社會公眾的實(shí)際感知基本一致。在此之后，空氣環(huán)境質(zhì)量逐年改善，2014年同比改善11.3%，2015年改善7.9%，2016年改善9.7%，2017年改善8.8%，2018年改善9.6%。自2013年起，山東省對16市空氣質(zhì)量進(jìn)行每月排名，并及時向社會公開，監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量得到各級政府和廣大社會公眾的普遍認(rèn)可。

2.有效避免行政干預(yù)。在以往的環(huán)境監(jiān)測考核制度下，各級環(huán)保部門自行監(jiān)測上報考核數(shù)據(jù)，面對巨大的考核壓力，難免受到各級政府行政干預(yù)，考核數(shù)據(jù)客觀性無法保障。同時，省級部門既抓污染源監(jiān)管，又抓環(huán)境質(zhì)量，既處罰排污單位，又追究地方監(jiān)管部門的責(zé)任，形成不必要的內(nèi)耗，嚴(yán)重影響污染治理實(shí)效。

監(jiān)測管理考核機(jī)制改革后，市級環(huán)境空氣質(zhì)量的監(jiān)測由省級負(fù)責(zé)，污染源監(jiān)督性監(jiān)測主要依靠各市，形成了省、市兩級協(xié)同配合，宏觀監(jiān)管和微觀監(jiān)管并重的管理構(gòu)架，用“誰考核、誰監(jiān)測”代替“考核誰、誰監(jiān)測”，有效避免了行政干預(yù)的潛在可能。

3.監(jiān)測數(shù)據(jù)公信力大幅提升。在新的考核模式下，空氣監(jiān)測站完全由第三方運(yùn)營單位運(yùn)營管理，專業(yè)化水平更高、社會化程度更強(qiáng)，運(yùn)營單位、比對單位由省級監(jiān)管，市級配合開展工作，同時集中精力加強(qiáng)縣（區(qū)）級環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管。環(huán)境空氣質(zhì)量的好壞以第三方數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，不再是環(huán)保部門“自說自話”，政府的公信力也得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

4.監(jiān)測成本顯著降低。在新的運(yùn)營模式下，3家運(yùn)營單位分片運(yùn)營全省空氣站，運(yùn)營單位主要是設(shè)備供應(yīng)商，采用集約化管理，規(guī)模效應(yīng)和專業(yè)優(yōu)勢凸顯，大幅降低設(shè)備、配件、耗材的采購及人力成本。另一方面，設(shè)備使用時間、數(shù)據(jù)質(zhì)量與公司效益直接掛鉤，運(yùn)營單位充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、挖掘潛能，集中力量提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、延長儀器壽命、降低監(jiān)測成本。據(jù)測算，大部分儀器設(shè)備的使用壽命可以延長到8—10年，空氣監(jiān)測站運(yùn)營成本包括儀器設(shè)備更新，比舊模式下的運(yùn)營成本降低了15%，節(jié)約了大量政府資金。

5.推動監(jiān)測服務(wù)社會化運(yùn)營。政府將部分環(huán)境監(jiān)測工作交給第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)后，著力做好數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，既充分發(fā)揮了市場機(jī)制的作用，又確保了數(shù)據(jù)質(zhì)量，推動政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)了第三方監(jiān)測市場的活力。

在總結(jié)山東省TO模式改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部積極推進(jìn)全國國控空氣站的社會化運(yùn)營，目前，國家、省、市三級大部分空氣質(zhì)量監(jiān)測業(yè)務(wù)已實(shí)行社會化。

五、總結(jié)展望

轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新監(jiān)管方式必然要引入第三方監(jiān)測，通過委托第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)承擔(dān)空氣站運(yùn)維業(yè)務(wù)，既充分發(fā)揮第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)規(guī)模化和專業(yè)化的優(yōu)勢，又彌補(bǔ)了政府部門監(jiān)測隊伍人力不足的問題。發(fā)展以社會資本為基礎(chǔ)的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)業(yè)，符合環(huán)境監(jiān)測由政府行為向社會化轉(zhuǎn)變的趨勢，市場和政府形成了合力，有效地推動了環(huán)境監(jiān)測工作的全面發(fā)展。

1.進(jìn)一步加強(qiáng)組織保障。各級政府要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測的統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各級政府責(zé)任，組織企業(yè)承擔(dān)具體任務(wù)。注重環(huán)境監(jiān)測與治理體系建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相銜接，完善配套政策，加大資金支持力度。

2.繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)測技術(shù)創(chuàng)新。將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段與精細(xì)化治理理念、目標(biāo)相融合[4]，積極對接國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)國家省、市、三級數(shù)據(jù)互聯(lián)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測及相關(guān)數(shù)據(jù)跨地域、跨層級、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的互通，提升信息交換、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同能力。

3.繼續(xù)加強(qiáng)第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)培育。政府進(jìn)一步加大政策引導(dǎo)和資金扶持，為社會化監(jiān)測機(jī)構(gòu)成長創(chuàng)造適度寬松的發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)測服務(wù)市場，推動社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。