成都理工大學商學院 朱晨旭，梁亞玲，胡瀟月

一、礦區(qū)生態(tài)補償?shù)谋厝恍?/h2>

礦產(chǎn)資源是人們賴以生存與發(fā)展的重要物質(zhì)保障，但是，礦產(chǎn)資源的利用卻給人們造成了不少影響，不但造成礦點沉降、礦坑積水，引起了各類地質(zhì)災害，同時還會帶來廢物、污水和垃圾，造成環(huán)境污染[1]。以四川省礦山為例，截至2020年8月底，全國共排查礦山企業(yè)6776座，其中存在地質(zhì)環(huán)境問題的有2545座，存在重大安全隱患問題的有821座，存在生態(tài)環(huán)境問題的有1860座。

《2021年成渝雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》提出依托龍門山、華鎣山、大巴山、明月山等，實施森林生態(tài)恢復和礦區(qū)恢復管理，共建綠色生態(tài)屏障。

生態(tài)補償機制作為一個合理的城市生態(tài)制度，可以緩解中國城市迫切需要的生態(tài)環(huán)境問題，推動資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。深入研究中國礦產(chǎn)資源開采生態(tài)補償機制，對加快社會主義生態(tài)文明建設，構(gòu)筑和諧社會，完成十八大報告指出的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明的“五位一體”建設有著重大意義[2]。

二、礦產(chǎn)資源生態(tài)補償及理論研究回顧

（一）對礦區(qū)生態(tài)補償?shù)难芯?/h3>

目前，中國生態(tài)補償金的實施重點主要表現(xiàn)在以下三個方面:保護區(qū)生態(tài)補償、流域生態(tài)補償和礦產(chǎn)資源開采生態(tài)補償。與另外兩種生態(tài)補償區(qū)比較，礦區(qū)生態(tài)補償不僅具備了統(tǒng)一的生態(tài)補償共性，而且具有自身的獨特性。

研究者對礦區(qū)生態(tài)補償有廣義與狹義的認識。狹義的礦區(qū)生態(tài)補償是指對生態(tài)功能的補償，即由生態(tài)環(huán)境保護成果的受益者承擔一定費用，以解決生態(tài)商品在這一特定時期的消費行為中的“搭便車”現(xiàn)象，從而促進公共商品的充分供應。廣義的礦區(qū)生態(tài)補償則不僅僅是指對生態(tài)功能的補償，還涉及在資源開發(fā)與利用過程中對自然環(huán)境污染的補償，通過對環(huán)境污染的活動收費或?qū)S護生態(tài)資源與環(huán)境的活動加以補貼，以此增加污染行為的成本或利潤，從而實現(xiàn)維護生態(tài)資源與環(huán)境的目的。

基于上述觀點，本文把礦區(qū)生態(tài)補償歸納為：為了恢復礦區(qū)的生態(tài)功能，以達到經(jīng)濟、社會和自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，礦山資源開采與開發(fā)利用的主要受益者往往被國家強迫向受害者進行經(jīng)濟賠償，并且向沒有發(fā)展機會的受害者提供新技術(shù)，以恢復礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，保護居民的生存和發(fā)展權(quán)。

（二）對礦區(qū)生態(tài)補償機制的研究

資金方面，針對賠償主體與受償主體，孟立賢教授（2010）認為，主要是礦山企業(yè)對國家、礦區(qū)村民、后代的補償以及受益地方政府對礦區(qū)的補償[4]。關(guān)于賠償范圍的劃分，張智玲（1997）等提出礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費，應當涵蓋資源補償、環(huán)境與生態(tài)的破壞等損失[5]。

法制方面，王志凌（2007）等指出，中國政府在維護國家利益、維護政治安定、維護憲政秩序和制度方面承擔主要責任。所以，地方政府部門應當增強生態(tài)補償有關(guān)法規(guī)的制定，以促進生態(tài)補償?shù)穆鋵?。此外，學者呂彥琴（2013）等人指出，政府行政監(jiān)督對企業(yè)的生態(tài)補償情況產(chǎn)生了重大影響，懲罰力度等與企業(yè)的違規(guī)概率有關(guān)[6]。

市場化方面，隨著市場進程的加速，市場和非政府機構(gòu)在社會主義生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的影響越來越明顯，通過社會主義市場機制處理環(huán)境污染的負外部特征問題已成為必然趨勢。崔如波教授（2017）提出，多樣性、市場性生態(tài)補償?shù)脑瓌t應該涵蓋對生態(tài)建設受益人、生態(tài)建設資源使用者、生態(tài)建設破壞者的支付原則以及對生態(tài)建設保護者的補償原則[7]。

三、成渝雙城經(jīng)濟圈礦區(qū)生態(tài)補償機制現(xiàn)存問題

（一）生態(tài)保護標準難以實現(xiàn)統(tǒng)一化定量分析

礦產(chǎn)資源品種很多，形態(tài)各異，同時，礦區(qū)處在一種綜合自然體系中，開采過程中除了耗費礦產(chǎn)資源以外，還會對附近土壤、水、大氣環(huán)境以及地質(zhì)構(gòu)造產(chǎn)生環(huán)境污染和損害，這種損害無法評估。各個礦井的自然環(huán)境差別很大[8]，不同區(qū)縣的實際情況不同，礦山恢復程度也不同，使得礦區(qū)的生態(tài)恢復標準和補償標準無法統(tǒng)一。

（二）生態(tài)補償可操作性差

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國土地管理法》等中國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)法律法規(guī)僅對礦區(qū)環(huán)境損害賠償提出原則性要求，缺乏詳細、可操作的實施計劃和方案，有關(guān)法律法規(guī)中并未明確規(guī)定利益相關(guān)者的權(quán)力、義務與違約責任。由于缺乏明確的補償方式、標準和措施，導致生態(tài)補償標準不一，容易引發(fā)矛盾，影響生態(tài)補償機制的正常運行。

（三）生態(tài)補償市場機制不健全

合理的補償價格可以協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系。但是，我國生態(tài)補償價格機制尚未建全，主要表現(xiàn)在評估機構(gòu)缺乏、補償價格確定依據(jù)不明確以及技術(shù)缺乏等方面。生態(tài)補償價格主要由相關(guān)政府部門和開發(fā)企業(yè)確定，具有隨意性，不能真正規(guī)范企業(yè)的環(huán)境行為，居民和礦區(qū)的利益無法得到保障。同時也容易造成基層干部的“尋租”行為，損害居民利益。根據(jù)調(diào)查，以四川鹽礦區(qū)為例，生態(tài)補償金額由相關(guān)管理部門根據(jù)農(nóng)作物損失估算確定，不考慮三年后的后續(xù)污染損失，也沒有專門的中介機構(gòu)對此進行評估。因此，礦區(qū)受損居民的利益和礦區(qū)的長遠發(fā)展無法得到保障。

（四）生態(tài)補償資金渠道單一

國內(nèi)生態(tài)補償資金大多來自于采礦公司所繳納的礦山生態(tài)環(huán)境修復管理保證金，目前我國對所繳納的保證金的使用規(guī)范不明確，生態(tài)補償融資途徑較為單一，沒有建立市場化、多元化的補償制度，再加上資金使用也沒有保證，礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)乃栀Y金投入嚴重不足，因此生態(tài)補償效益很難反映[8]。

四、完善礦區(qū)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的原則

（一）堅持誰污染誰付費原則

在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，由礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力下降等問題，應由破壞者完全承擔賠償責任，賠償受損者的利益，并有責任恢復和治理受損的礦區(qū)環(huán)境。污染企業(yè)不愿意恢復治理的，應當繳納恢復治理費，由第三方進行治理。

（二）把生態(tài)補償納入礦產(chǎn)資源開發(fā)的全過程原則

從源頭上控制礦產(chǎn)開發(fā)對環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞，從礦產(chǎn)開發(fā)審批開始就要提取礦區(qū)恢復的保證金或儲備資金，明確企業(yè)對礦區(qū)恢復的責任。礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在開發(fā)礦產(chǎn)資源之前必須采取預防措施，在開發(fā)過程中保護生態(tài)環(huán)境，對生產(chǎn)過程中造成的環(huán)境污染及時賠償受損者。開發(fā)結(jié)束后，礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應當及時恢復治理，確保礦山環(huán)境恢復到初始水平或者人們可以重新利用的水平。

（三）新舊賬分治原則

礦區(qū)面臨廢棄礦山生態(tài)破壞和新出現(xiàn)的生態(tài)破壞問題，應根據(jù)具體情況分別處理。對于鹽業(yè)國企改革前歷史遺留的生態(tài)破壞問題，即舊賬，由政府負責治理，通過政府公款解決或引入第三方治理。鹽業(yè)國有企業(yè)改革后，由開發(fā)企業(yè)負責新生態(tài)環(huán)境破壞的治理和恢復。

五、完善礦區(qū)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的對策

（一）資金來源機制

（1）構(gòu)建多元化的社會融資體系。生態(tài)補償離不開強而有力的財力保障，長期生態(tài)補償?shù)闹饕獊碓礊檎斦Y助，而由于生態(tài)產(chǎn)品的公有性，使得生態(tài)補償可以采取多樣的融資渠道，如可以通過借款、貸款、籌資、證券、租賃、綠色保險、IVF投資基金等多種形式運用。本文指出，政府和民眾都應該作為生態(tài)補償?shù)幕局黧w。在保持并提高中央政府對生態(tài)補償?shù)难a貼與支持的同時，強調(diào)把多樣化的社會投資視為生態(tài)補償?shù)幕局黧w之一。（2）征收礦產(chǎn)資源生態(tài)補償稅費。目前，中國征收的礦產(chǎn)資源補償費較低，幾乎相當于礦產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家同類費用的10%。本文認為，應采用差別稅率，對重要或稀有礦產(chǎn)資源或特殊地區(qū)的礦產(chǎn)資源實行更高的稅率，并通過稅收調(diào)控強化保護重要礦產(chǎn)資源的觀念。除此之外，可以征收以環(huán)境保護為目的的補償稅，增強環(huán)境保護觀念。（3）收取保證金。根據(jù)“環(huán)境責任原則”的規(guī)定，礦山企業(yè)對新建礦山和礦山開采造成的生態(tài)環(huán)境破壞承擔責任。由于礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理成本高、礦山企業(yè)環(huán)保意識淡薄、企業(yè)盈利不一等原因，礦山企業(yè)對自覺或主動履行責任的熱情不高[9]。為避免企業(yè)不承擔自然環(huán)境修復補償義務，礦山企業(yè)必須在采礦之前繳納相應數(shù)量的資金，稱為“押金”，這樣能保證礦山生態(tài)環(huán)境的有效保護和及時恢復，具有重要的現(xiàn)實意義。

（二）法律機制

（1）健全相關(guān)法律法規(guī)體系。優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償相關(guān)的法律內(nèi)容，出臺相關(guān)法律法規(guī)，明確界定與礦產(chǎn)開發(fā)利益相關(guān)者的權(quán)利和責任，明確補償?shù)臉藴屎头秶?、資金的使用和監(jiān)督。通過完善生態(tài)補償相關(guān)法律制度，確保生態(tài)服務功能的受益人應當支付相應的生態(tài)效益支出，解決無償享有環(huán)境效益和生態(tài)服務的問題，并彌補生態(tài)保護者的損失，同時，要進一步完善環(huán)境損害者承擔環(huán)境污染和生態(tài)損害的負外部性或外部成本內(nèi)部化的法律，對違法行為從重處罰，增加企業(yè)的違法成本，使違法行為不符合成本效益，促進生態(tài)文明建設。

（2）建立健全生態(tài)補償資金保障機制。加強政府途徑的礦區(qū)生態(tài)籌資渠道，形成中央到地方聯(lián)動的補償機制，并通過制度條例明確資金的支出方向、生態(tài)損失和生態(tài)補償評估機制，對于資源綜合利用、優(yōu)化環(huán)境的企業(yè)給予財政補貼或減免稅收的優(yōu)惠政策，形成資金、政策、技術(shù)等多元互補的機制。

（3）建立健全監(jiān)管體系。第一，落實生態(tài)目標責任制，合理分配黨委、政府和行政機關(guān)各部門的生態(tài)環(huán)境責任，明確各自的權(quán)限和職責。第二，實行監(jiān)管分離，依托網(wǎng)格化監(jiān)督，制定配套規(guī)則，避免出現(xiàn)自我監(jiān)督、自我評價等現(xiàn)象。同時，發(fā)揮網(wǎng)絡媒體的監(jiān)督作用，鼓勵社會公眾切實參與到生態(tài)補償過程中。

（三）市場化機制

（1）完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償市場規(guī)則。目前，以市場為導向的礦區(qū)生態(tài)補償制度還不完善。市場交易模式應實現(xiàn)多樣化，在以礦業(yè)公司和當?shù)卣鳛樯鷳B(tài)補償主體的基礎(chǔ)上，通過調(diào)動社會各界綠色環(huán)保機構(gòu)組織和公民的力量，實施福利補償、資金補償、機會補償和政策補助，最后完成礦業(yè)生態(tài)補償。確定市場的交易對象，規(guī)范市場行為，搭建礦業(yè)的市場化平臺，并依據(jù)法律規(guī)范的程序進行礦業(yè)市場化的交易[8]。

（2）維護礦區(qū)生態(tài)補償利益主體平等的市場地位。為維持礦區(qū)生態(tài)補償市場的公平性，應當客觀調(diào)整各利益主體之間的利益分配比例，調(diào)整對中央政府和各地之間的稅費留成比例，并增加對地方財政的稅費保留比例，以補償各地財政的管理成本，并充分調(diào)動其監(jiān)督的積極性，以當?shù)卣筒傻V企業(yè)為主要的賠償主體，對承擔巨額稅費或?qū)ΦV產(chǎn)資源與礦業(yè)環(huán)境保護事業(yè)作出了重大貢獻的企業(yè)給予稅費優(yōu)惠，對嚴重污染環(huán)境的企業(yè)實施經(jīng)濟懲罰，建立生態(tài)補償市場，保持企業(yè)與補償接受者平等的市場地位。

（3）實現(xiàn)生態(tài)補償監(jiān)管多元化、現(xiàn)代化。礦區(qū)監(jiān)測應貫徹信息化、網(wǎng)絡化，運用現(xiàn)代化手段實施礦產(chǎn)資源生態(tài)補償。在受市場經(jīng)濟驅(qū)動的基礎(chǔ)上，還應加強環(huán)保宣傳與教育，喚醒利益相關(guān)者的社會責任意識，加強對各地方政府和企業(yè)的約束與監(jiān)督，建立生態(tài)補償市場化運作的配套支撐機制——政府法治約束機制和社會公眾參與的監(jiān)督反饋機制。政府作為主要的監(jiān)督主體，與媒體報刊、社會環(huán)保組織和公眾參與監(jiān)督共同構(gòu)建“政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、民眾參與”的環(huán)境保護約束與監(jiān)管機制，推進市場監(jiān)管的現(xiàn)代化和多元化。

六、小結(jié)

礦產(chǎn)資源對促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著基礎(chǔ)而重要的作用，但過度開采帶來環(huán)境污染、資源浪費、生態(tài)功能衰退、生態(tài)系統(tǒng)失衡的問題，不利于整個社會的可持續(xù)發(fā)展。保護生態(tài)環(huán)境不受到污染侵襲、保障礦產(chǎn)資源的可持續(xù)供給、建立和健全生態(tài)補償機制是大勢所趨。本文從礦區(qū)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和需要出發(fā)，認真分析成渝雙城經(jīng)濟圈生態(tài)補償機制存在的不足，從資金、法律、營銷三個方面提出可行性建議，為生態(tài)補償機制的構(gòu)建提供思路。