浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 孟磊，張寧，何首達(dá)

一、引言

近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模一直呈快速增長態(tài)勢(shì)，據(jù)財(cái)政部2021年1月26日公布的數(shù)據(jù)顯示：截至2020年12月末，全國地方政府債務(wù)余額256615億元。其中，專項(xiàng)債務(wù)占政府債務(wù)余額的50.36%，略高于一般債務(wù)。為應(yīng)對(duì)疫情，2020年地方債的發(fā)行規(guī)模也創(chuàng)歷史新高，2020年1-12月，全國發(fā)行地方政府新增債券45525億元，另外全國發(fā)行地方政府再融資債券18913億元。合理評(píng)估地方財(cái)政可持續(xù)狀態(tài)和地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，對(duì)實(shí)施積極財(cái)政政策具有重要意義。

二、地方隱性債務(wù)對(duì)于財(cái)政可持續(xù)性的影響

財(cái)政可持續(xù)性研究歷來是財(cái)政問題的重要課題之一。盡管中國過去長期以來赤字率一直保持在3%的低水平之下，但從長期來看，GDP維持高增長是不持續(xù)的，老齡化也將為中國帶來更大的社保壓力。財(cái)政可持續(xù)發(fā)展從長期來看存在一定隱患。同時(shí)，有相當(dāng)一部分研究者認(rèn)為，政府的負(fù)債率在一定程度上可以直接反映財(cái)政的可持續(xù)性。由于隱性債務(wù)的低透明度和難以計(jì)量的底數(shù)，隱性債務(wù)的規(guī)模較難得到遏制，給財(cái)政的可持續(xù)性發(fā)展造成了極大的消極影響。

因事權(quán)財(cái)權(quán)不平衡等因素引發(fā)的融資饑渴形成的地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模劇增問題也對(duì)財(cái)政的可持續(xù)性產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。

浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直走在全國前列，在現(xiàn)代財(cái)政制度改革方面給予了極大關(guān)注。2019年浙江省提出實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理以促進(jìn)浙江省“兩個(gè)高水平建設(shè)”。對(duì)2018-2022年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，從更長的周期、更寬的視野、更廣的范圍研究預(yù)算和資金安排，以維持浙江省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力，包括加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制的重要舉措。強(qiáng)調(diào)研究分析各項(xiàng)財(cái)政收支政策，統(tǒng)籌財(cái)力配置，防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，即通過控制隱性債務(wù)潛在的經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)促進(jìn)浙江省財(cái)政實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、地方隱性債務(wù)的成因

（一）融資饑渴—地方隱性債務(wù)形成的動(dòng)機(jī)

地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配和追求經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)勢(shì)之間的矛盾造成地方融資饑渴。我國目前的中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系建立于1994年的分稅制改革，在財(cái)政分權(quán)體制下，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方財(cái)政收入難以支撐地方財(cái)政支出，而稅收和債務(wù)作為政府籌資的主要方式，稅收分成的變動(dòng)必然帶來政府債務(wù)水平的變動(dòng)。財(cái)政分權(quán)下的轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上緩解了地方支出壓力，但轉(zhuǎn)移制度補(bǔ)助量并非嚴(yán)格按照地方事權(quán)為依據(jù)，并不能保證滿足地方事權(quán)支出。政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明晰和事權(quán)錯(cuò)位的現(xiàn)象普遍存在，是導(dǎo)致地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇和政府償債意識(shí)淡薄的重要因素之一。

（二）約束不足—地方隱性債務(wù)擴(kuò)展的空間

約束不足一方面在于地方政府舉債沒有嚴(yán)格控制，另一方面是政府債務(wù)舉債權(quán)利和清償責(zé)任分離。主要表現(xiàn)為存在時(shí)間和空間上的分離。預(yù)算軟約束主要是指中央政府與地方政府之間某些權(quán)責(zé)的邊界不清晰，地方政府債務(wù)權(quán)責(zé)時(shí)空分離，從縱向時(shí)間維度來看，現(xiàn)任地方政府所舉債務(wù)并非由其償還，而是由下一任政府償還；從橫向空間維度來看，當(dāng)本級(jí)政府的舉債無法償還時(shí)，償還債務(wù)的責(zé)任就歸結(jié)為上級(jí)政府。其次，我國地方政府債務(wù)缺乏有效的債務(wù)資金監(jiān)管系統(tǒng)，以及靈敏有效的反映和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制。隱性擔(dān)保更多地體現(xiàn)地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的單向支持行為，事實(shí)上地方政府與融資平臺(tái)公司屬于風(fēng)險(xiǎn)共同體，即融資平臺(tái)公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方政府來說具有剛性約束（毛捷、徐軍偉，2019）。

（三）融資渠道不完善—地方隱性債務(wù)擴(kuò)展的路徑

在2015年之前，地方政府并不具有舉債權(quán)利，在打赤字和舉外債都不允許的情況下，地方政府便開展了各類融資措施，隱性債務(wù)產(chǎn)生的主要來源為地方政府融資平臺(tái)以及政府擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保等“多元化”融資方式，2015年新《預(yù)算法》實(shí)施之后，允許地方政府發(fā)行地方政府債券，但相比投資需求來說，僅有發(fā)行地方政府債券所帶來融資規(guī)模的擴(kuò)大是非常有限的。

四、地方政府隱性債務(wù)的分類

從總體上講，隱性債務(wù)主要包括2014年年底經(jīng)甄別后未納入地方政府存量債務(wù)，但最終很可能由地方政府兜底，承擔(dān)償還或救助責(zé)任的債務(wù)，如政策性貸款、補(bǔ)貼類PPP、明股實(shí)債基金等（李升和陸琛怡，2020）。截至2014年末，我國地方政府或有債務(wù)余額8.6萬億，浙江省在2014年甄別鎖定了5036億元存量隱性債務(wù)，最終很可能是由政府進(jìn)行兜底，在通過發(fā)行置換債券的方式化解后，至2018年末，隱性債務(wù)才降至894.6億元。

借鑒漢娜（1998）提出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，地方政府債務(wù)可以劃分為兩個(gè)維度，從地方政府債務(wù)的形式和法律責(zé)任主體的縱向維度上可以分為顯性和隱性，從地方債務(wù)責(zé)任確定性的橫向維度上可以分為直接和或有。綜合兩個(gè)維度，隱性債務(wù)可分為直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)（劉尚希和趙全厚，2002）。

但現(xiàn)有研究對(duì)地方政府直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)的劃分并沒有統(tǒng)一的口徑。直接隱性債務(wù)主要以央地共同負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障基金為主，包含由于養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口形成的債務(wù)等?；蛴须[性債務(wù)主要包括國企、銀行等不良資產(chǎn)、未彌補(bǔ)虧損，以及地方政府通過投融資平臺(tái)等產(chǎn)生的債務(wù)。其中，以市政建設(shè)的名義借助投融資平臺(tái)進(jìn)行銀行借貸等產(chǎn)生的非市場(chǎng)化債務(wù)成為地方政府或有隱性債務(wù)的主要來源（毛捷等，2018）。但《預(yù)算法》實(shí)施之后，財(cái)政部對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行甄別，將平臺(tái)有償還能力的債務(wù)劃為企業(yè)債務(wù)，其余如公益性平臺(tái)債務(wù)納入地方政府債務(wù)。

劃分為地方政府債務(wù)的融資平臺(tái)債務(wù)又進(jìn)一步分為標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)和非標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)，其中，城投債屬于標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)，城投公司有能力且需依法償還的部分不作為隱性債務(wù)，剩余債務(wù)地方政府在未來或許有可能還要救助，因而劃入隱性債務(wù)。地方政府通過融資平臺(tái)公司進(jìn)行的各種違法違規(guī)類貸款、基金與需要缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目等形成的債務(wù)屬于非標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)（毛捷 徐軍偉，2019）。2018年末，浙江省存量城投債券余額約為5312億元，這些融資平臺(tái)的有息負(fù)債達(dá)到約2萬億。截至2018年末，浙江省納入項(xiàng)目管理庫PPP項(xiàng)目共437個(gè)，總投資8371.14億元，按照30%比例測(cè)算后得出PPP模式的隱性債務(wù)余額高達(dá)2460億元。

五、地方政府隱性債務(wù)的測(cè)度

由于目前學(xué)界對(duì)隱性債務(wù)沒有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，不同學(xué)者對(duì)我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的測(cè)度也存在一定差異，目前的研究在對(duì)地方隱性債務(wù)規(guī)模的測(cè)算中，主要分為從正面估算地方政府隱性債務(wù)和倒擠測(cè)度地方政府隱性債務(wù)兩個(gè)角度。

一些學(xué)者從投融資平臺(tái)視角測(cè)算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。徐軍偉等（2020）重新界定了融資平臺(tái)公司，并將城投債納入隱性債務(wù)范圍，建立基于融資平臺(tái)公司新名單的城投債數(shù)據(jù)庫對(duì)基于投融資平臺(tái)產(chǎn)生的隱性債務(wù)進(jìn)行測(cè)算。部分學(xué)者利用政府用于PPP項(xiàng)目的資金估算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，根據(jù)不規(guī)范PPP實(shí)際年均支出與預(yù)算內(nèi)用于不規(guī)范PPP的支出的差額估算或有隱性債務(wù)的規(guī)模（魏蓉蓉等，2020），李麗珍等（2019）以可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)類型的PPP項(xiàng)目投資額估算我國地方政府的直接隱性債務(wù)。部分研究從債務(wù)用途角度倒擠測(cè)算地方政府隱性債務(wù)。地方政府債務(wù)主要用于市政建設(shè)、固定資產(chǎn)投資建設(shè)等項(xiàng)目，基于此，地方政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的支出應(yīng)與在市政項(xiàng)目中取得的收益、政府現(xiàn)有財(cái)政資金相平衡，即市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資=地方政府財(cái)政支出投資額+土地出讓金凈收入+投資項(xiàng)目的盈利收入+地方政府債務(wù)。根據(jù)地方政府投資額現(xiàn)金平衡等式，政府投資支出多于可用收入的部分，則需要通過借債來彌補(bǔ)投資建設(shè)資金，再扣除地方政府預(yù)算內(nèi)資金以及公開發(fā)行債券所獲得的資金，差額即可用來估算地方隱性債務(wù)，再比GDP剔除財(cái)政收入規(guī)模的影響。

六、基于財(cái)政可持續(xù)性視角的地方政府隱性債務(wù)治理建議

（一）平衡事權(quán)財(cái)權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付

據(jù)2020年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告顯示，財(cái)政部于2019年設(shè)立的54項(xiàng)共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，17項(xiàng)未出臺(tái)匹配的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分準(zhǔn)則；部分已經(jīng)出臺(tái)的方案仍按專項(xiàng)管理辦法，在項(xiàng)目開展、資金出資比例上未能體現(xiàn)共同事權(quán)的規(guī)定；另外在轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域仍存在資金規(guī)模分配隨意性，專項(xiàng)資金范圍交叉、轉(zhuǎn)移支付資金未按法定時(shí)間下達(dá)等問題。因此，解決轉(zhuǎn)移支付中的亂像自然成為政府債務(wù)控制的有效路徑：首先，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法規(guī)定，按時(shí)合規(guī)下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金，既要避免專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移中的交叉，又要盤活資金的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，減少地方政府債務(wù)壓力；推陳出新，在原有辦法基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充，完善財(cái)事共權(quán)細(xì)則，平衡央地負(fù)擔(dān)水平。

（二）減少預(yù)算軟約束，提升硬約束水平

2015預(yù)算法發(fā)布后，雖有立法為基礎(chǔ)，將地方政府的收支納入有效監(jiān)管范圍，但在“經(jīng)濟(jì)增長”“債務(wù)堆積”的壓力與“中央兜底”傳統(tǒng)財(cái)政思維模式作用下，地方政府所擁有的發(fā)債權(quán)在某種意義上成了高效、合理的集資方式，極易形成“以債養(yǎng)債”的模式。因此，有必要收緊對(duì)地方政府的收支控制，逐步減少“軟約束”思維帶來的債務(wù)水平管理，要摒棄“基數(shù)加增長”的預(yù)算規(guī)模安排，要將預(yù)算審計(jì)結(jié)果、績效報(bào)告自述納入下一年度政府預(yù)算規(guī)模的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)中，增加約束剛性。

（三）補(bǔ)充官員晉升指標(biāo)，審慎發(fā)行債務(wù)

在周黎安“官員晉升錦標(biāo)賽”中，經(jīng)濟(jì)增長與官員晉升機(jī)制相掛鉤，對(duì)當(dāng)?shù)毓賳T形成了有效的激勵(lì)效應(yīng)。而實(shí)際工作中，對(duì)于違規(guī)使用政府預(yù)算的追責(zé)問責(zé)的方式多數(shù)以警告、談話為主，取得的效果有限。據(jù)此，應(yīng)考慮將地方政府收支平衡、債務(wù)審計(jì)、預(yù)算管理等納入官員晉升考核指標(biāo)中，一定程度上使地方政府決策更加審慎，減少無效、低效的債務(wù)發(fā)行量，進(jìn)而有效避免地方政府因?yàn)楣賳T迭代問題而產(chǎn)生過多的債務(wù)積累和“以債養(yǎng)債”的現(xiàn)象；另外，還需進(jìn)一步提升地方資金的使用效率，并要求強(qiáng)化“全面預(yù)算績效管理”，既要開源又要節(jié)流。