杜 群，張琪靜

一、前 言

1992年，中國(guó)成為 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的締約方，開(kāi)始履行應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際義務(wù)。1997年 《京都議定書(shū)》通過(guò)，中國(guó)雖不承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，但仍積極開(kāi)展溫室氣體自愿減排行動(dòng)，不僅依賴大氣污染防治的國(guó)內(nèi)法機(jī)制發(fā)揮協(xié)同控制溫室氣體的作用，還通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制等國(guó)際合作方式協(xié)助議定書(shū)中發(fā)達(dá)國(guó)家的強(qiáng)制履約。2015年，《巴黎協(xié)定》提出 “自主承諾＋全球盤(pán)點(diǎn)”的國(guó)家自主貢獻(xiàn)合作模式，正式啟動(dòng)2020年后全球溫室氣體控制進(jìn)程。在 《巴黎協(xié)定》框架之下，中國(guó)開(kāi)始承擔(dān)溫室氣體強(qiáng)制減排的國(guó)際義務(wù)，受制于日益趨緊的國(guó)內(nèi)生態(tài)容量和可能的二氧化碳排放空間[1]，既往的溫室氣體與大氣污染物協(xié)同規(guī)制模式并不足以實(shí)現(xiàn)我國(guó)的減排承諾。2011年我國(guó)發(fā)布實(shí)施 《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，標(biāo)志著我國(guó)溫室氣體控制自主規(guī)制模式已經(jīng)積累了一定的政策和實(shí)踐基礎(chǔ)。《巴黎協(xié)定》之后，我國(guó)如何調(diào)整和完善現(xiàn)有的溫室氣體控制的規(guī)制模式及法律對(duì)策，是本文探討的問(wèn)題。

二、《巴黎協(xié)定》后溫室氣體控制國(guó)家自主貢獻(xiàn)責(zé)任和新的國(guó)際義務(wù)

2015年12月12日，具備法律約束力的國(guó)際氣候變化應(yīng)對(duì)文件—— 《巴黎協(xié)定》通過(guò)，其在締約方的履約方式上提出了創(chuàng)新機(jī)制。隨著2016年馬拉喀什氣候大會(huì)、2017年波恩氣候大會(huì)、2018年卡托維茲氣候大會(huì)和2019年馬德里氣候大會(huì)的接連召開(kāi)，《巴黎協(xié)定》(2015)的實(shí)施細(xì)則被密切關(guān)注和探討，國(guó)際社會(huì)履行溫室氣體控制國(guó)際義務(wù)的進(jìn)程也在加快。由于美國(guó)在2020年11月4日正式退出 《巴黎協(xié)定》，全球氣候治理格局受到影響[2]。作為溫室氣體排放大國(guó)的中國(guó)，也在重新審視和選擇應(yīng)對(duì)氣候變化的法律規(guī)制模式。

從歷史考察，國(guó)際溫室氣體控制法律規(guī)制發(fā)展可以分為兩個(gè)時(shí)期。首先是以 “責(zé)任區(qū)分化”為主要特征的履約時(shí)期，規(guī)制的法律文件是 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(1992)(以下簡(jiǎn)稱 “《公約》”)和 《京都議定書(shū)》(1997)。在這一時(shí)期，“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則中的 “區(qū)別”承擔(dān)義務(wù)更為突顯?！豆s》按經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等條件，將國(guó)家分為工業(yè)化國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，不同類(lèi)型的國(guó)家承擔(dān)不同的減排責(zé)任，規(guī)定了全球應(yīng)對(duì)氣候變化的總體目標(biāo)，但未對(duì)各締約方設(shè)定溫室氣體排放的限制指標(biāo)。《京都議定書(shū)》一改 《公約》的 “三分法”，將國(guó)家分為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行溫室氣體排放定量限制，對(duì)發(fā)展中國(guó)家則不作減排指標(biāo)要求。在此階段，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家雖未承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，但需承擔(dān)一般性的溫室氣體控制義務(wù) (即提供 “關(guān)于溫室氣體各種源的人為排放”和 “各種匯的清除”的國(guó)家清單)[3]，同時(shí)還要協(xié)助實(shí)施 《京都議定書(shū)》中確立的清潔發(fā)展機(jī)制。

國(guó)際溫室氣體控制法律規(guī)制的第二個(gè)時(shí)期是強(qiáng)調(diào) “共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的 “責(zé)任共同化”的履約時(shí)期。早在2009年的哥本哈根會(huì)議上，發(fā)達(dá)國(guó)家就要求發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)實(shí)質(zhì)碳減排責(zé)任[4](P96)。不具有法律約束力的 《哥本哈根協(xié)議》(2009)實(shí)質(zhì)上瓦解了 《京都議定書(shū)》建立的以“區(qū)別責(zé)任”為主導(dǎo)的責(zé)任體制。隨后簽訂的具有約束力的 《巴黎協(xié)定》，成為國(guó)際溫室氣體控制“責(zé)任共同化”的里程碑?！栋屠鑵f(xié)定》提出 “國(guó)家自主貢獻(xiàn)”承諾減排機(jī)制，要求各個(gè)國(guó)家或地區(qū)提交各自應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家自主貢獻(xiàn)計(jì)劃，輔之以 “全球盤(pán)點(diǎn)”機(jī)制①依據(jù) 《巴黎協(xié)定》第14條，“全球盤(pán)點(diǎn)”機(jī)制是指作為 《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議的 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》應(yīng)定期盤(pán)點(diǎn) 《巴黎協(xié)定》的履行情況，以評(píng)估實(shí)現(xiàn) 《巴黎協(xié)定》宗旨和長(zhǎng)期目標(biāo)的集體進(jìn)展情況。，確保國(guó)家自主貢獻(xiàn)計(jì)劃的有效實(shí)現(xiàn)。國(guó)家自主貢獻(xiàn)因發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家均被納入強(qiáng)制減排范圍而體現(xiàn) “共同責(zé)任”的規(guī)制特征。在減排承諾形式的選擇上，發(fā)達(dá)國(guó)家大多采取固定基年絕對(duì)量減排目標(biāo)的形式，中國(guó)則采用 “碳強(qiáng)度＋排放峰值年”的模式[5]，承諾 “到2030年左右，二氧化碳排放達(dá)到峰值，并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰；單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%”②中國(guó)提出2020年單位GDP碳排放比2005年下降40%～45%。根據(jù) 《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2019年度報(bào)告》，2018年中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年累計(jì)降低45.8%，已經(jīng)提前達(dá)到承諾。。以此為基礎(chǔ)，二氧化碳控制指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化分解至各個(gè)地方、不同部門(mén)和行業(yè)。在地方碳強(qiáng)度目標(biāo)分解上，相比相對(duì)落后和能源結(jié)構(gòu)高碳的省份，沿海發(fā)達(dá)省份的下降目標(biāo)較高③參見(jiàn) 《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》。。在部門(mén)與行業(yè)碳減排目標(biāo)分配上，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 “十三五”規(guī)劃綱要》(2016)明確提出，“有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點(diǎn)行業(yè)碳排放，推進(jìn)工業(yè)、能源、建筑、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域低碳發(fā)展”，《能源發(fā)展 “十三五”規(guī)劃》(2016)提出，到2020年實(shí)現(xiàn)單位GDP二氧化碳排放量累計(jì)降低18%。《工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》提出，單位工業(yè)增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃 (2014—2020年)》則首次提出了鋼鐵和水泥行業(yè)減排階段性目標(biāo)，即到2020年二氧化碳排放總量基本穩(wěn)定在 “十二五”末的水平。但總體來(lái)說(shuō)，部門(mén)和行業(yè)的減排責(zé)任落實(shí)機(jī)制仍然較為模糊，不夠具體[6]。

從不承擔(dān)減排責(zé)任到自愿參與減排再到強(qiáng)制自主減排，中國(guó)在溫室氣體控制國(guó)際義務(wù)承擔(dān)的過(guò)程中，從被動(dòng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)推動(dòng)者。從溫室氣體控制的規(guī)制模式方面考察，這種角色的轉(zhuǎn)變也需要有所反映，即應(yīng)從前期的與大氣污染防治協(xié)同控制的依賴模式向低碳發(fā)展的自主控制模式轉(zhuǎn)變。

三、溫室氣體控制與大氣污染物控制協(xié)同規(guī)制模式的形成與發(fā)展

(一)協(xié)同規(guī)制的邏輯基礎(chǔ)

20世紀(jì)70年代，德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立協(xié)同學(xué)。哈肯協(xié)同理論的核心思想為：“在一定的條件下，不同的系統(tǒng)可以遵循共同的規(guī)律發(fā)生變化，通過(guò)相互作用、協(xié)作最終達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡?！盵7](P123－124)循此理論，在政策成本一定的情況下，基于不同原因而同時(shí)實(shí)施的相關(guān)政策方案能夠產(chǎn)生正向的協(xié)同效益。

國(guó)際社會(huì)在21世紀(jì)初開(kāi)始認(rèn)識(shí)到在氣候變化領(lǐng)域?qū)嵤﹨f(xié)同規(guī)制的重要性。政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì) (簡(jiǎn)稱IPCC)在 《第三次評(píng)估報(bào)告》(2001)中首次提及氣候變化領(lǐng)域中的協(xié)同效應(yīng)[8]，《第四次評(píng)估報(bào)告》(2007)提到了將空氣污染物控制與溫室氣體控制結(jié)合起來(lái)的政策[9]，《第五次評(píng)估報(bào)告》(2014)強(qiáng)調(diào)協(xié)同效應(yīng)在減緩氣候變化中的應(yīng)用①參見(jiàn) 《IPCC AR5 Synthesis Report：Climate Change 2014》。，并把協(xié)同效益定義為 “不考慮總體社會(huì)福利的凈影響情況下，為達(dá)到某一目的的一項(xiàng)政策或措施可能對(duì)其他政策目標(biāo)產(chǎn)生的積極影響”[10]。

各國(guó)對(duì)溫室氣體的法律規(guī)制呈現(xiàn)兩種形態(tài)，一是以日本為代表的通過(guò)專門(mén)法自主規(guī)制模式，日本出臺(tái) 《氣候變暖對(duì)策推進(jìn)法》，規(guī)定了抑制溫室氣體排放的基本措施，包括實(shí)行溫室氣體核定、報(bào)告、公布制度以及保護(hù)森林等資源以發(fā)揮吸收作用的制度。二是將二氧化碳認(rèn)定為空氣污染物，與大氣污染防治進(jìn)行協(xié)同規(guī)制，如美國(guó)通過(guò)判例法予以認(rèn)定并實(shí)施[11]。

在中國(guó)語(yǔ)境下，溫室氣體協(xié)同控制主要是和大氣污染物減排進(jìn)行協(xié)同規(guī)制，即在大氣污染物減排的同時(shí)減少或者吸收二氧化碳及其他溫室氣體排放。這兩項(xiàng)政策的實(shí)施還可能帶來(lái)能源節(jié)約、經(jīng)濟(jì)成本減少、公眾健康改善等正向效益。在2015年我國(guó) 《大氣污染防治法》修訂以前，溫室氣體(主要是二氧化碳)是否納入大氣污染防治立法管控曾引發(fā)熱烈討論②關(guān)于學(xué)界爭(zhēng)論的論文可參見(jiàn)常紀(jì)文：《二氧化碳的排放控制與 〈大氣污染防治法〉的修訂》，載 《法學(xué)雜志》2009年第5期；唐雙娥：《美國(guó)關(guān)于溫室氣體為 “空氣污染物”的爭(zhēng)論及對(duì)我國(guó)的啟示》，載 《中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期；劉明明：《略論溫室氣體的法律定位》，載 《理論導(dǎo)刊》2012年第2期；姚瑩：《〈大氣污染防治法〉規(guī)制溫室氣體排放的進(jìn)路探析》，載 《環(huán)境保護(hù)》2014年第18期；李艷芳、張忠利：《二氧化碳的法律定位及其排放規(guī)制立法路徑選擇》，載 《社會(huì)科學(xué)研究》2015年第2期。。最終，我國(guó)采取折中方式，即將溫室氣體控制寫(xiě)入法律中，但并未將其認(rèn)定為大氣污染物。這一方面在事實(shí)上承認(rèn)了大氣污染物和溫室氣體的差異性，另一方面為在大氣污染防治中實(shí)行溫室氣體協(xié)同控制和未來(lái)開(kāi)辟溫室氣體控制的自主規(guī)制模式奠定了開(kāi)放性基礎(chǔ)。

防治大氣污染是我國(guó)長(zhǎng)期的、嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)任務(wù)?！栋屠鑵f(xié)定》后，面對(duì)大氣污染物和溫室氣體的雙重減排壓力，實(shí)施協(xié)同控制是我國(guó)環(huán)境治理較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的必然選擇。2015年修訂的 《大氣污染防治法》首次在大氣污染防治國(guó)家立法中涉及溫室氣體，提出大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制的原則性條款。其第2條第2款規(guī)定，“對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”，可視為將溫室氣體協(xié)同控制的政策實(shí)踐上升為法律規(guī)制機(jī)制的標(biāo)志。該條款的誕生早于 《巴黎協(xié)定》，其意義重在原則指引和戰(zhàn)略、策略的選擇；而 《巴黎協(xié)定》的通過(guò)進(jìn)一步說(shuō)明了我國(guó) 《大氣污染防治法》所確立的大氣領(lǐng)域協(xié)同規(guī)制戰(zhàn)略的前瞻性和重要性。

溫室氣體和大氣污染物協(xié)同控制具有現(xiàn)實(shí)可行性。溫室氣體和大氣污染物的主要來(lái)源是化石燃料燃燒，化石燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放，占人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生的二氧化碳總量的78%[12](P7)。我國(guó)二氧化碳 (溫室氣體)和二氧化硫 (大氣污染物)排放貢獻(xiàn)率最高的工業(yè)部門(mén)主要是電力行業(yè)、黑色金屬行業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)四個(gè)行業(yè)[13]。而 《京都議定書(shū)》規(guī)定的6種溫室氣體中有5種與PM2.5相關(guān)[14]，碳減排能實(shí)質(zhì)導(dǎo)致二氧化硫、氮氧化物排放的降低[15]?？梢?jiàn)，溫室氣體和大氣污染物排放具有排放源的同質(zhì)同源性、重點(diǎn)排放行業(yè)的重疊性和排放效應(yīng)相關(guān)性等共性，這成為協(xié)同控制實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)和客觀前提。

我國(guó)實(shí)行溫室氣體和大氣污染物協(xié)同控制，也符合成本效益最大化的經(jīng)濟(jì)衡量原則。考量法律政策實(shí)施的成本投入和效益產(chǎn)出，協(xié)同控制的經(jīng)濟(jì)意義在于可以實(shí)現(xiàn)部分成本節(jié)約。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的 《2009—2010中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告：邁向低碳經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)未來(lái)》指出，如果在中國(guó)實(shí)施溫室氣體和大氣污染物協(xié)同控制，將能在節(jié)約一半大氣污染治理費(fèi)用的同時(shí)實(shí)現(xiàn)至少8%的溫室氣體控制目標(biāo)。而Rafaj等人提出的溫室氣體和空氣污染物交互和協(xié)同模型表明，在2050年，全球三分之一因協(xié)同控制而減少的空氣污染控制支出將發(fā)生在中國(guó)[16](P821)。通過(guò)實(shí)施大氣污染物減排措施所產(chǎn)生的附加的溫室氣體控制協(xié)同效果，也可減少溫室氣體控制成本。2015年，我國(guó)基本全部淘汰了2005年底前注冊(cè)營(yíng)運(yùn)的黃標(biāo)車(chē)，也相應(yīng)地降低了溫室氣體排放①參見(jiàn) 《中國(guó)空氣質(zhì)量管理評(píng)估報(bào)告2016》。。治理散煤污染不僅能有效改善空氣質(zhì)量，還能產(chǎn)生巨大的協(xié)同減碳效應(yīng)②參見(jiàn) 《中國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量管理評(píng)估報(bào)告2017》。。

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)對(duì)溫室氣體和大氣污染物分別設(shè)定了控制目標(biāo)，例如 《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》(2016)和 《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》(2016)，這些目標(biāo)均以2020年為實(shí)現(xiàn)節(jié)點(diǎn)，與我國(guó)履行自主貢獻(xiàn)的國(guó)際減排任務(wù)的窗口期2030年在時(shí)間段上基本一致。在公共資源有限而達(dá)成國(guó)家治理義務(wù)性目標(biāo)又具有時(shí)效性的條件下，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 “十三五”規(guī)劃綱要》提出了大氣污染物控制和碳減排目標(biāo)③二氧化硫和氮氧化物等主要污染物排放總量下降15%，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低18%。，這種以主要污染物和溫室氣體排放 “雙減”為目標(biāo)的綜合排放控制，是對(duì) 《大氣污染防治法》協(xié)同控制條款的有效實(shí)施，能夠提高法律政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約和效益增強(qiáng)的雙贏目的。

由于 《巴黎協(xié)定》規(guī)定的溫室氣體國(guó)際減排義務(wù)需通過(guò)國(guó)內(nèi)法機(jī)制轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)，我國(guó)在溫室氣體控制專門(mén)性立法缺失的狀態(tài)下，必然向已有的法律框架尋求多元的溫室氣體規(guī)制模式選擇。在同屬大氣環(huán)境治理領(lǐng)域的污染防治立法中實(shí)施溫室氣體協(xié)同控制，既能實(shí)現(xiàn)我國(guó)大氣污染物減排目標(biāo)，也能有效履行溫室氣體控制國(guó)際義務(wù)，達(dá)到國(guó)際義務(wù)和國(guó)家責(zé)任一體化的要求，因此成為溫室氣體控制自覺(jué)的、首要的規(guī)制模式之選擇。

(二)我國(guó)溫室氣體控制協(xié)同規(guī)制的基本形態(tài)：節(jié)能減排機(jī)制

對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，溫室氣體控制和大氣污染物減排發(fā)生根源在于以煤炭為主的高碳的能源結(jié)構(gòu)和粗放、不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。節(jié)能減排著力于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)過(guò)十五年的發(fā)展已形成較為成熟的法律體系和法律制度，是溫室氣體與大氣污染物協(xié)同規(guī)制模式的主要機(jī)制。

2006年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 “十一五”規(guī)劃綱要》提出了 “單位GDP能耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%左右”兩個(gè)約束性指標(biāo)，被理解為是節(jié)能減排的初始性概念。在此綱要中，溫室氣體排放雖未設(shè)定具體的控制目標(biāo)，但通過(guò)節(jié)能減少能源消費(fèi)和源于能源消耗產(chǎn)生的溫室氣體排放①2007年，在能源消費(fèi)總量超過(guò)美國(guó)前，中國(guó)源于能源消耗產(chǎn)生的二氧化碳排放總量已超過(guò)美國(guó)。的協(xié)同控制策略，已經(jīng)設(shè)計(jì)其中。在 “十二五”規(guī)劃中，我國(guó)增加了單位GDP二氧化碳排放降低17%的碳強(qiáng)度目標(biāo)，從單一的能源強(qiáng)度控制發(fā)展到能源強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度的雙控目標(biāo)的設(shè)定，氣候變化成為能源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、政策的目標(biāo)領(lǐng)域，氣候變化與大氣污染防治在節(jié)能中的協(xié)同控制得以實(shí)質(zhì)展開(kāi)。“十三五”期間我國(guó)新提出了碳排放總量控制的要求，《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》(2016)新提出能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，這與協(xié)同控制溫室氣體的要求進(jìn)一步吻合。從2006—2016年，中國(guó)節(jié)能量為12億噸標(biāo)準(zhǔn)油，相當(dāng)于減排49.8億噸二氧化碳[17]。能源強(qiáng)度 (單位GDP能耗)下降對(duì)碳排放強(qiáng)度下降的貢獻(xiàn)最大，占比在67%以上[18]。而自2013年 《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)2017年已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)了到2020年單位GDP排放強(qiáng)度下降40%～45%的承諾②參見(jiàn) 《中國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量管理評(píng)估報(bào)告 (2018)》。。

可見(jiàn)，在 《巴黎協(xié)定》之前，我國(guó)溫室氣體控制依賴于節(jié)能減排機(jī)制的實(shí)施，而且形成了較為完整的法律政策體系。用耦合的視角考察綜合管控溫室氣體和大氣污染物的法律體系，可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于溫室氣體控制的立法分散在能源單行法和清潔生產(chǎn)立法中，能源利用和清潔生產(chǎn)問(wèn)題在大氣污染防治立法中也占有重要篇幅。更具體來(lái)說(shuō)，能源立法如 《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》，清潔生產(chǎn)立法如 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，組成的節(jié)能減排法律體系，無(wú)論是在溫室氣體控制還是大氣污染物減排上都發(fā)揮著重要作用。而在管理體制上，已經(jīng)形成了更加有利于大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制的機(jī)構(gòu)安排。2007年6月，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組宣告成立，成員由國(guó)務(wù)院20多個(gè)部、委、辦、直屬局的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，使得控制溫室氣體與節(jié)能減排在管理體制上有了內(nèi)在聯(lián)系，事實(shí)上確定了節(jié)能減排在溫室氣體控制上所發(fā)揮的重要作用。2018年機(jī)構(gòu)改革后，節(jié)能減排職能轉(zhuǎn)移至生態(tài)環(huán)境部，這說(shuō)明了環(huán)境保護(hù)與節(jié)能減排的內(nèi)在聯(lián)系，推動(dòng)節(jié)能減排機(jī)制的發(fā)展進(jìn)入環(huán)境保護(hù)遵守和執(zhí)法階段。

四、我國(guó)溫室氣體控制向自主規(guī)制模式的轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，節(jié)能減排機(jī)制以能源為重點(diǎn)規(guī)制領(lǐng)域、以大氣環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，而非以溫室氣體控制或協(xié)同控制為直接目的，且其規(guī)制局限于能源生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)，因而不能從根本上解決溫室氣體排放和由此帶來(lái)的氣候變化問(wèn)題。節(jié)能減排是我國(guó)現(xiàn)階段缺乏溫室氣體控制自主規(guī)制時(shí)的有效依賴路徑，但非最優(yōu)選擇，在 《巴黎協(xié)定》后，我國(guó)有必要在節(jié)能減排協(xié)同功能增進(jìn)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)推動(dòng)溫室氣體控制向自主控制的直接規(guī)制模式轉(zhuǎn)變。

(一)溫室氣體控制自主規(guī)制模式的雛形及其法制實(shí)踐

雖然溫室氣體控制在 《大氣污染防治法》修訂之時(shí)被納入立法，但在大氣污染防治法律框架之下，溫室氣體控制與大氣污染物控制的法律地位仍然存在差異，集中表現(xiàn)為溫室氣體排放的管控不能直接以 《大氣污染防治法》為依據(jù)。大氣污染防治以改善國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，《巴黎協(xié)定》則將氣候變化應(yīng)對(duì)目標(biāo)表述為 “確保全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2℃之內(nèi)，并為把升溫控制在1.5℃之內(nèi)努力”，兩者管控目標(biāo)在管控指標(biāo)、效力期間和效力范圍等方面并不一致。減少大氣污染物的政策措施雖然在短時(shí)間內(nèi)可以獲得較為顯著的溫室氣體排放減少的協(xié)同效應(yīng)，但面對(duì)減碳目標(biāo)的提升需求，協(xié)同效應(yīng)將越來(lái)越有限[19]。這均表明溫室氣體自主規(guī)制模式的不可替代性。

自 《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展專門(mén)性的溫室氣體控制政策實(shí)踐已近十年，形成了 “強(qiáng)度＋總量”目標(biāo)引領(lǐng)、命令—控制手段先行、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制跟進(jìn)的規(guī)制特征。命令控制手段表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)采取行政命令、指示、規(guī)定等方式，如前述的溫室氣體排放工作方案、“十三五”規(guī)劃綱要等，對(duì)相關(guān)社會(huì)主體形成目標(biāo)約束和行為規(guī)制，溫室氣體控制成效顯著。但命令—控制手段忽視了不同減排者之間減排邊際成本的差異，規(guī)制效率偏低。為有效分配溫室氣體排放額度，提高效率，我國(guó)著手建立了以碳排放權(quán)交易制度為代表的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。從2011年開(kāi)始，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)開(kāi)始在北京、上海、天津、廣東、深圳、湖北、重慶等七個(gè)省、市進(jìn)行碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，碳排放權(quán)市場(chǎng)交易機(jī)制進(jìn)入培育和探索階段。2012年，通過(guò)實(shí)施《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，經(jīng)核證的溫室氣體自愿減排量具有國(guó)家信用效力，對(duì)企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)生激勵(lì)效力。2014年的 《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》為建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)提供了規(guī)范依據(jù)。2017年底，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)，其以 “穩(wěn)中求進(jìn)”為總基調(diào)，以發(fā)電行業(yè)為突破口，分階段、有步驟地建立歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效、公開(kāi)透明的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。我國(guó)溫室氣體控制的制度實(shí)踐從規(guī)范性文件即法源形式考察可知，其自主規(guī)制模式的法制化程度不夠，表現(xiàn)為：一是一些強(qiáng)制性制度法制化不足或尚未建立，如溫室氣體排放總量控制制度，我國(guó)的 《生態(tài)文明體制改革總體方案》《“十三五”規(guī)劃 〈綱要〉》和 《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》均提出要開(kāi)展碳排放總量控制，北京、上海、甘肅、云南等地也從地方層面積極探索建立碳排放總量控制制度和分解落實(shí)機(jī)制，但實(shí)踐中我國(guó)仍然以碳排放強(qiáng)度控制制度為主。二是政策實(shí)施的規(guī)范依據(jù)的法律效力位階低，規(guī)范依據(jù)或者主要規(guī)定在規(guī)范性文件中，或者依附于其他制度中甚至缺失。前者如溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算制度，2015年國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布了首批包括 《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》以及發(fā)電、鋼鐵、民航、化工、水泥等10個(gè)重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體排放管理的11項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。后者如溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)它的建立可以改善大氣環(huán)境質(zhì)量規(guī)制，但是大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不能替代溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)。此類(lèi)情況在高耗能產(chǎn)業(yè) (鋼鐵、水泥、玻璃和有色金屬)、能源燃料工業(yè) (如石油化學(xué)工業(yè))、道路交通 (如汽油車(chē)、柴油車(chē)等)等十多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中存在。而專門(mén)性溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)。值得注意的是，在政策實(shí)施的規(guī)范依據(jù)的法源問(wèn)題上，一個(gè)有意思且有意義的特征是，與前述必要的行政強(qiáng)制性制度不同的是，我國(guó)碳排放權(quán)交易和溫室氣體自愿減排交易在內(nèi)的市場(chǎng)化制度法制化程度較高，且形成了以部門(mén)規(guī)章為主體的規(guī)范體系。例如，2019年3月29日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布 《碳排放權(quán)交易管理暫行條例 (征求意見(jiàn)稿)》，這是對(duì)碳排放交易制度法治化的實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

早期，我國(guó)秉持著 “氣候變化問(wèn)題歸根結(jié)底是發(fā)展問(wèn)題”的邏輯思路，授權(quán)宏觀經(jīng)濟(jì)決策和計(jì)劃部門(mén)的國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)負(fù)責(zé)溫室氣體控制綜合決策、規(guī)劃管理?！栋屠鑵f(xié)定》后這一管理體制發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2018年，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，溫室氣體管制職責(zé)由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)移轉(zhuǎn)至新成立的生態(tài)環(huán)境部，這在一定程度上是我國(guó)溫室氣體自主規(guī)制模式成熟化的標(biāo)志，表明溫室氣體規(guī)制基本完成宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)同、綜合決策的制度框架設(shè)計(jì)，進(jìn)而走向以執(zhí)法監(jiān)督為主的制度實(shí)施管制階段。而在執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的模式選擇中，溫室氣體控制與大氣污染物減排的協(xié)同規(guī)制的內(nèi)在邏輯關(guān)系及實(shí)存制度間的關(guān)聯(lián)，使得國(guó)務(wù)院將溫室氣體管制職責(zé)轉(zhuǎn)移到大氣污染物控制主管部門(mén)。在地方機(jī)構(gòu)改革中，所有省區(qū)的氣候變化職能均已轉(zhuǎn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，或單獨(dú)設(shè)為處級(jí)機(jī)構(gòu)，或與已有處室 (多為大氣環(huán)境處)合并。機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)機(jī)制也發(fā)生變化，從由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)承擔(dān)協(xié)調(diào)職能轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鷳B(tài)環(huán)境部和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)共同承擔(dān)，工作范圍由原來(lái)的部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)變?yōu)椴侩H協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)管理廣度和難度均增大。上述中央和地方管理機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整，為我國(guó)溫室氣體自主規(guī)制模式的建立創(chuàng)造了體制條件，同時(shí)也兼顧了與原大氣污染物減排的協(xié)同控制規(guī)制。

(二)溫室氣體控制自主規(guī)制模式的基本形態(tài)：低碳發(fā)展機(jī)制

《巴黎協(xié)定》(2015)第4條第19款指出，所有締約方應(yīng)當(dāng)努力擬定并通報(bào)長(zhǎng)期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略，并在2020年前向秘書(shū)處通報(bào)21世紀(jì)中葉溫室氣體長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略 (以下簡(jiǎn)稱“低排放發(fā)展戰(zhàn)略”)。自 《哥本哈根協(xié)議》首次出現(xiàn) “低排放發(fā)展戰(zhàn)略”以來(lái)，國(guó)際社會(huì)和各國(guó)逐步傾向于使用這一詞匯來(lái)指代向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的國(guó)家戰(zhàn)略以及一系列的具有內(nèi)在邏輯性的行動(dòng)和制度[20]。我國(guó)在政策文件和法律文本中則基本使用 “低碳”或 “低碳發(fā)展”，《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》(2016)提出，把低碳發(fā)展作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。本質(zhì)上，兩者含義基本相同，即用更少的溫室氣體排放成本獲得發(fā)展績(jī)效，因此，本文認(rèn)為我國(guó)溫室氣體控制自主規(guī)制模式應(yīng)以低碳發(fā)展機(jī)制的治理形態(tài)呈現(xiàn)。

我國(guó)溫室氣體控制規(guī)制模式向低碳發(fā)展機(jī)制的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)推動(dòng)發(fā)展觀念、生產(chǎn)模式、生活方式等在內(nèi)的全方位低碳發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展變革[21]。我國(guó)既往關(guān)于低碳發(fā)展的立法和政策實(shí)踐致力于三個(gè)方面。其一，促進(jìn)低碳生產(chǎn)?！兜吞籍a(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》(2013)、《國(guó)家重點(diǎn)推廣的低碳技術(shù)目錄》(2014)等建立了低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)和認(rèn)證制度，但卻只是技術(shù)層面的立法規(guī)制，欠缺立法的廣度和深度。其二，鼓勵(lì)低碳消費(fèi)。2008年修訂的 《消費(fèi)稅暫行條例》對(duì)高能耗消費(fèi)品做了征稅的規(guī)定，一定程度上對(duì)形成公眾低碳消費(fèi)行為和習(xí)慣具有催生作用。2014年修訂的 《環(huán)境保護(hù)法》第6條要求公民采取低碳生活方式參與環(huán)境保護(hù)。2015年修訂的 《大氣污染防治法》第7條同樣對(duì)公民低碳、節(jié)儉的生活方式作出規(guī)定。但這些倡導(dǎo)性規(guī)定面臨規(guī)制實(shí)效差的問(wèn)題，難以落到實(shí)處。其三，推進(jìn)低碳城市試點(diǎn)工作。2010年，我國(guó)出臺(tái) 《關(guān)于低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》，廣東省、天津市等 “五省八市”①“五省八市”是指：廣東省、遼寧省、湖北省、陜西省、云南省五個(gè)省份，天津、重慶、深圳、廈門(mén)、杭州、南昌、貴陽(yáng)和保定八個(gè)城市。被納入試點(diǎn)范圍。2012年，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)將北京、上海、石家莊、海南等26個(gè)省市列為第二批低碳試點(diǎn)地區(qū)。2014年和2015年，關(guān)于低碳社區(qū)和低碳城 (鎮(zhèn))的試點(diǎn)也陸續(xù)開(kāi)展建設(shè)。2017年，包括烏海市、沈陽(yáng)市等在內(nèi)的45個(gè)城市成為第三批低碳試點(diǎn)區(qū)域。在試點(diǎn)過(guò)程中，關(guān)于低碳城市試點(diǎn)評(píng)價(jià)的指標(biāo)內(nèi)容不斷豐富，從僅包含碳排放指標(biāo)逐漸增加至經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、能源、環(huán)境、政策、管理等，并從低碳生產(chǎn)逐漸擴(kuò)展至低碳生活[22]。但低碳城市試點(diǎn)政策性文件以發(fā)展方向和價(jià)值使命闡述為主[23]，并未對(duì)試點(diǎn)區(qū)域提出可量化的溫室氣體控制指標(biāo)和考核要求。

五、增強(qiáng)我國(guó)溫室氣體控制規(guī)制模式綜合效應(yīng)的法律對(duì)策

對(duì)我國(guó)而言，《巴黎協(xié)定》之后溫室氣體控制不僅是國(guó)際義務(wù)，也是自身實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求[24]。溫室氣體控制涉及氣候、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重領(lǐng)域，協(xié)同控制規(guī)制和自主控制規(guī)制都是具有普遍性、綜合性和戰(zhàn)略意義的基本規(guī)制范式，因此夯實(shí)各自的制度基礎(chǔ)并增強(qiáng)兩者的綜合效應(yīng)，是實(shí)現(xiàn)溫室氣體國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的必要和必然舉措。為此目的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律、政策調(diào)整和改革，以完善我國(guó)溫室氣體控制的規(guī)制模式，提高其治理能力。本文提出以下法律調(diào)整對(duì)策。

(一)夯實(shí)節(jié)能減排協(xié)同規(guī)制的法律對(duì)策

第一個(gè)法律對(duì)策是夯實(shí)節(jié)能減排協(xié)同規(guī)制的法律體系和法律制度。節(jié)能減排是當(dāng)前我國(guó)溫室氣體控制的重要依賴路徑，但是其自身的法律規(guī)制體系建設(shè)不足，今后法制完善的核心任務(wù)是完善能源立法及其政策體系。首先，填補(bǔ)能源基本法缺失?，F(xiàn)行各能源單行立法 (電力、煤炭、可再生能源和能源節(jié)約)，在立法目的和立法內(nèi)容上存在一定的不協(xié)調(diào)，能源基本法的出臺(tái)有望破除這一困境。我國(guó)能源基本法的起草始于2006年，2007年國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室①依據(jù) 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家能源局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(2008)，原國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)已被劃入國(guó)家能源局。發(fā)布了第一個(gè) 《中華人民共和國(guó)能源法 (征求意見(jiàn)稿)》，13年來(lái)數(shù)易其稿，目前已經(jīng)被納入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2020年4月國(guó)家能源局再次發(fā)布 《能源法 (征求意見(jiàn)稿)》。該稿將優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和提高能源效率作為立法目的，并首次明確了不同能源類(lèi)型的發(fā)展方向，如優(yōu)先發(fā)展可再生能源、提高非化石能源比重、推動(dòng)化石能源清潔高效利用和低碳化發(fā)展。在第19條和第34條分別對(duì)國(guó)家、能源企業(yè)和能源用戶提出減少污染物和溫室氣體排放要求。一些有利于協(xié)同控制大氣污染物和溫室氣體的制度也被規(guī)定其中，如可再生能源目標(biāo)制度 (第44條)、可再生能源消納保障制度 (第45條)、節(jié)能低碳電力調(diào)度運(yùn)行制度 (第48條)等。

其次，加強(qiáng)能源清潔利用制度的建構(gòu)。一方面，完善已有的化石能源清潔利用制度?；茉窗禾?、石油和天然氣?，F(xiàn)有的 《煤炭法》以規(guī)劃產(chǎn)業(yè)活動(dòng)為重點(diǎn)，僅在第29條規(guī)定鼓勵(lì)發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)，有必要將其與 《大氣污染防治法》中關(guān)于煤炭使用的規(guī)定進(jìn)行立法銜接，建立并完善煤炭清潔利用標(biāo)準(zhǔn)制度、限制劣質(zhì)煤炭進(jìn)口和消費(fèi)制度等[25]。石油和天然氣目前沒(méi)有專門(mén)立法，其產(chǎn)業(yè)活動(dòng)依靠 《礦產(chǎn)資源法》(1996年修訂)予以部分規(guī)制，管道保護(hù)則由 《石油天然氣管道保護(hù)法》(2010)予以調(diào)整，國(guó)家能源局2019年發(fā)布了 《關(guān)于能源行業(yè)深入推進(jìn)依法治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》，提出要做好 《石油天然氣法》的起草修改工作。擬制定的 《石油天然氣法》應(yīng)對(duì)石油天然氣資源開(kāi)采和利用過(guò)程中產(chǎn)生的大氣污染物和溫室氣體有所規(guī)制。另一方面，改善 《可再生能源法》強(qiáng)制力不足的狀態(tài)?！肮膭?lì)”和 “支持”性措施在 《可再生能源法》(2009修正)中大量出現(xiàn)，但很多鼓勵(lì)支持性規(guī)定未設(shè)定具體可操作的實(shí)施規(guī)則，在條件具備、時(shí)機(jī)成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量在法律修訂時(shí)作出制度化的規(guī)定，以提高法律實(shí)效。

雖然節(jié)能減排法律體系發(fā)揮了一定的溫室氣體協(xié)同控制作用，但其直接立法目的不是控制溫室氣體，這使得整個(gè)節(jié)能減排法律體系都對(duì)溫室氣體關(guān)注過(guò)少。一方面，節(jié)能減排機(jī)制的 “減排”是“減少大氣污染物排放”，其與溫室氣體減排沒(méi)有直接目標(biāo)關(guān)聯(lián)。以 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2012修正)為例，在 《大氣污染防治法》并未將溫室氣體認(rèn)定為污染物之后，其立法目的雖然包括 “減少和避免污染物產(chǎn)生”，但顯然并未直接指向溫室氣體減排。其他相關(guān)立法如 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》等在立法目的上更為籠統(tǒng)，包括 “保護(hù)和改善環(huán)境”、“促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”等。另一方面，節(jié)能減排機(jī)制的 “節(jié)能”是以提高能源利用效率、發(fā)展可再生能源為目標(biāo)，雖然這能夠與溫室氣體減排有著積極的正效益，但是在能源消費(fèi)總量不減少、高碳能源結(jié)構(gòu)不改變的狀況下，“節(jié)能”不可能為溫室氣體減排帶來(lái)實(shí)際成效，節(jié)能減排作用下的溫室氣體協(xié)同控制規(guī)制帶有較強(qiáng)的附屬和依賴性[26]。

(二)推進(jìn)構(gòu)建溫室氣體自主規(guī)制模式的法律對(duì)策

由此，應(yīng)特別重視第二個(gè)法律對(duì)策的跟進(jìn)，即考慮到節(jié)能減排機(jī)制只是溫室氣體控制的依賴形態(tài)、不能長(zhǎng)期倚重，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地推進(jìn)形成溫室氣體自主規(guī)制模式，并強(qiáng)化低碳發(fā)展機(jī)制在立法、政策和制度體系的建設(shè)。

低碳發(fā)展作為溫室氣體自主規(guī)制模式的基本機(jī)制和規(guī)制形態(tài)，法律保障嚴(yán)重不足。如前所述，政府在低碳發(fā)展領(lǐng)域的以命令—控制為主導(dǎo)的積極作為和政策治理并未有效地法治化，法律和政策之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的脫節(jié)[27]。對(duì)此，首先，應(yīng)當(dāng)制定氣候變化應(yīng)對(duì)專門(mén)法律。目前地方立法在積極推進(jìn)，2010年 《青海省氣候變化應(yīng)對(duì)辦法》出臺(tái)，2011年 《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》發(fā)布。但從立法內(nèi)容看，現(xiàn)有的地方氣候變化立法，以規(guī)定政府在應(yīng)對(duì)氣候變化中的職責(zé)為重點(diǎn)，本質(zhì)上是地方政府氣候變化責(zé)任法[28]。在國(guó)家層面，2009年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，闡述了應(yīng)對(duì)氣候變化的必要性、指導(dǎo)理念和具體措施，并對(duì)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化立法工作重點(diǎn)關(guān)注。該決議不僅起著政策宣示的作用，也為我國(guó)氣候變化立法提供了基本依據(jù)。2013年，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等部門(mén)一度形成了 《中華人民共和國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法》草案文本①參見(jiàn)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2013年11月發(fā)布的 《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2013年度報(bào)告》，第7頁(yè)。，但該法仍處于缺位狀態(tài)，也未納入國(guó)家立法規(guī)劃中。未來(lái)，在氣候變化應(yīng)對(duì)法制定過(guò)程中，溫室氣體減排作為應(yīng)對(duì)氣候變化的重要內(nèi)容，應(yīng)著重吸收既有政策文件中的相關(guān)制度，包括溫室氣體排放總量控制制度、排放標(biāo)準(zhǔn)制度、排放許可制度、統(tǒng)計(jì)核算制度等，以加強(qiáng)制度規(guī)則的設(shè)計(jì)。

其次，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)現(xiàn)行環(huán)境資源法和經(jīng)濟(jì)法的 “低碳化”，將低碳發(fā)展的理念、行為或方式納入其中。低碳發(fā)展關(guān)涉各個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的協(xié)同工程，因而低碳發(fā)展的法律規(guī)制也不能只依靠某一領(lǐng)域的立法完善或者某一法律部門(mén)立法的推進(jìn)[29]。在調(diào)整低碳生產(chǎn)和消費(fèi)問(wèn)題上，我國(guó) 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為低碳發(fā)展立法奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。尤其是 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》具有經(jīng)濟(jì)法、行政法和環(huán)境法相融合的法律屬性[30]，對(duì)于關(guān)涉多法律部門(mén)的低碳發(fā)展立法啟示極大。與低碳生產(chǎn)立法相比，低碳消費(fèi)立法更為鮮少。政府應(yīng)成為低碳消費(fèi)的首要踐行者，《政府采購(gòu)法》應(yīng)將低碳產(chǎn)品列入優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)清單，同時(shí)，還應(yīng)增加低碳產(chǎn)品的公共供給以減少社會(huì)主體對(duì)高耗能產(chǎn)品的消費(fèi)。在公眾消費(fèi)理念的引導(dǎo)上，應(yīng)注重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和扶持政策的作用。在低碳發(fā)展規(guī)制的重點(diǎn)部門(mén)和行業(yè)上，如前所述，能源、工業(yè)、建筑、交通四大部門(mén)和電力、鋼鐵、建材、化工四大行業(yè)是溫室氣體排放規(guī)制的重點(diǎn)，以往部門(mén)和行業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃只涉及二氧化碳控制，缺乏對(duì)所有溫室氣體控制在過(guò)程和結(jié)果考核環(huán)節(jié)的協(xié)同，未來(lái)應(yīng)當(dāng)考慮加強(qiáng)橫向協(xié)作，共同開(kāi)展碳排放總量目標(biāo)的實(shí)施、評(píng)估和考核等工作，強(qiáng)化法律、法規(guī)和政策的保障體系和實(shí)施運(yùn)行機(jī)制。

六、結(jié) 語(yǔ)

《巴黎協(xié)定》確立了2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化制度的總體框架，在此框架下，我國(guó)提出了國(guó)家自主貢獻(xiàn)預(yù)案，明確了到2030年的應(yīng)對(duì)氣候變化自主行動(dòng)目標(biāo)?！洞髿馕廴痉乐畏ā吩?015年修訂之時(shí)，將自2006年 “十一五”以來(lái)實(shí)踐發(fā)展的 “溫室氣體與大氣污染物協(xié)同控制”上升為法律機(jī)制，意味著我國(guó)溫室氣體協(xié)同規(guī)制模式向常態(tài)化發(fā)展。我國(guó)進(jìn)行大氣污染防治與溫室氣體控制協(xié)同規(guī)制的基本實(shí)態(tài)是節(jié)能減排機(jī)制，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，節(jié)能減排機(jī)制是有效、有力之策，但并非最優(yōu)選擇。溫室氣體減排目標(biāo)最終能否有效實(shí)現(xiàn)，還需自主控制規(guī)制模式的推進(jìn)。低碳發(fā)展機(jī)制涵蓋生產(chǎn)、消費(fèi)、發(fā)展等領(lǐng)域，是溫室氣體自主控制規(guī)制模式的必然選擇。溫室氣體協(xié)同控制和自主控制規(guī)制模式都面臨著法律保障不足的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)予以完善：一方面，節(jié)能減排機(jī)制協(xié)同效用的增強(qiáng)有賴于能源領(lǐng)域立法的完善；另一方面，低碳發(fā)展機(jī)制的形成需要?dú)夂蜃兓瘜ｉT(mén)立法的引領(lǐng)，并將低碳發(fā)展的理念引入現(xiàn)有的相關(guān)部門(mén)法領(lǐng)域，構(gòu)建有效的制度和實(shí)施機(jī)制體系。