■文/傅晉華（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

2020年6月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），標(biāo)志著中央在2018年提出的在海南建設(shè)有中國(guó)特色的自由貿(mào)易港的重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局正式“落地”。在《總體方案》中，國(guó)家設(shè)計(jì)了“6+1+4”的海南自貿(mào)港建設(shè)任務(wù)體系。其中，“6”是指促進(jìn)貿(mào)易、投資、跨境資金、人員、運(yùn)輸、數(shù)據(jù)等6類生產(chǎn)要素自由便利流動(dòng)。作為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的第一資源，人才的重要性不言而喻。因此，如何促進(jìn)人員進(jìn)出自由便利，特別是吸引國(guó)際科技人才來(lái)瓊創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，將成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)海南自貿(mào)港高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容。本文在對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合海南國(guó)際科技人才發(fā)展現(xiàn)狀，提出針對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)國(guó)際科技人才高地的若干政策建議。

一、引進(jìn)利用國(guó)際科技人才的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)分析

在國(guó)際科技人才競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的今天，全球主要發(fā)達(dá)國(guó)家（或地區(qū)）和新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家都非常重視國(guó)際科技人才在本國(guó)創(chuàng)新發(fā)展中所起到的關(guān)鍵作用，把吸引利用國(guó)際科技人才作為一項(xiàng)基本國(guó)家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，推出一系列引才用才政策。

（一）美國(guó)

美國(guó)是全球科技強(qiáng)國(guó)，國(guó)際高水平科技人才對(duì)美國(guó)創(chuàng)新發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。二戰(zhàn)以來(lái)，歷屆美國(guó)政府都非常重視吸引海外科技人才，其政策機(jī)制主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面。

一是采用選擇性移民政策引進(jìn)國(guó)際科技人才。美國(guó)是移民法規(guī)政策與實(shí)施體系非常完善的國(guó)家，同時(shí)也是通過(guò)移民政策吸收他國(guó)科技人才最多的國(guó)家。其中，三個(gè)最重要的用于大力吸引外國(guó)科學(xué)家與工程師以及國(guó)際學(xué)生的政策主要包括技術(shù)移民、H-1B臨時(shí)工作簽證與學(xué)生交換簽證。這三種簽證政策為不同條件、不同要求的外國(guó)科技人才提供各種通往美國(guó)的渠道。通過(guò)有選擇性的簽證政策，美國(guó)能夠根據(jù)自身社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求來(lái)引進(jìn)國(guó)際科技人才，充分體現(xiàn)了美國(guó)人才資源建設(shè)的按需導(dǎo)向和靈活性。二是把留學(xué)生作為科技人才儲(chǔ)備隊(duì)伍。美國(guó)把擴(kuò)大招收科學(xué)與工程領(lǐng)域的留學(xué)生，并吸引其學(xué)成后為本國(guó)貢獻(xiàn)看作是國(guó)家創(chuàng)新能力的重要指標(biāo)。通過(guò)人才交流計(jì)劃、留學(xué)生資助政策來(lái)招收世界各地最優(yōu)秀的學(xué)生，并輔以相關(guān)的簽證政策來(lái)留住最優(yōu)秀的高科技人才，成為美國(guó)未來(lái)科技人才資源的儲(chǔ)備。三是運(yùn)用市場(chǎng)化方式進(jìn)行人才開(kāi)發(fā)和配置。美國(guó)在國(guó)際人才使用和管理上的最大特點(diǎn)是運(yùn)用市場(chǎng)來(lái)配置人才資源。全世界最有實(shí)力的人才中介公司及獵頭公司近80%集中在美國(guó)，這些中介機(jī)構(gòu)對(duì)全球行業(yè)人才狀況非常了解，掌握了大量的人才信息，并通過(guò)完備的信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布企業(yè)招聘信息，收集應(yīng)聘者信息，為用人單位和應(yīng)聘者提供信息，實(shí)現(xiàn)高效的供需雙方人才資源的對(duì)接。

（二）中國(guó)香港

香港是全球著名自由港之一，在國(guó)際科技人才引進(jìn)與利用方面有自己獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)與做法。概括而言，目前香港實(shí)行一部門為主、多部門聯(lián)動(dòng)，行業(yè)專家參與把關(guān)，政策制定和實(shí)施相對(duì)分離的管理體制。主要經(jīng)驗(yàn)做法如下：

一是多部門協(xié)同組織管理。引進(jìn)國(guó)際科技人才是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其政策包括入境、居留、公共服務(wù)、生活便利等方方面面的內(nèi)容，涉及保安局、勞工局、創(chuàng)科局等眾多部門。境外人員來(lái)港工作的管理服務(wù)以出入境事務(wù)處為主，勞工處、民政事務(wù)局、社會(huì)福利署等各司其職，協(xié)調(diào)配合。二是行業(yè)專家參與把關(guān)。為了確保國(guó)際科技人才引進(jìn)認(rèn)定工作的專業(yè)、公正、透明，特區(qū)政府專門成立“輸入優(yōu)秀人才及專才咨詢委員會(huì)”這一獨(dú)立專家機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行評(píng)估審定。該委員會(huì)成員由港府行政長(zhǎng)官直接任命，包括政府職能部門成員和有關(guān)行業(yè)的專家委員。該委員會(huì)大約三個(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議，對(duì)符合基本條件的申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)審，并向出入境事務(wù)處提出名額分配計(jì)劃的建議，出入境事務(wù)處根據(jù)上述建議做出審批決定。三是政策制定和實(shí)施相對(duì)分離。出入境事務(wù)處等部門主要負(fù)責(zé)政策法規(guī)的實(shí)施，引進(jìn)國(guó)際科技人才的戰(zhàn)略和重大政策制定、政策實(shí)施效果評(píng)估等工作則由更高層次的人口政策督導(dǎo)委員會(huì)負(fù)責(zé)。該委員會(huì)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上會(huì)起草專門的報(bào)告書，并交由政府向立法會(huì)報(bào)告。香港目前正在實(shí)施的“專才計(jì)劃”“優(yōu)才計(jì)劃”等，均出自特區(qū)政府于2003年發(fā)布的《人口政策專責(zé)小組報(bào)告書》。

（三）國(guó)內(nèi)部分省區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法

近年來(lái)，我國(guó)各個(gè)省區(qū)結(jié)合自身區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)際需求，以制度創(chuàng)新為突破口，積極探索引進(jìn)和利用國(guó)際科技人才的有效模式，在集聚國(guó)際智力創(chuàng)新資源方面取得了明顯成效。

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)部分省區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全國(guó)各地在引進(jìn)利用國(guó)際科技人才方面的主要經(jīng)驗(yàn)做法包括如下幾個(gè)方面：一是根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與需求，加大政策創(chuàng)新力度。比如，圍繞建設(shè)國(guó)家科技創(chuàng)新中心和構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，北京以中關(guān)村國(guó)際人才管理改革為突破口加強(qiáng)制度創(chuàng)新，具體政策創(chuàng)新點(diǎn)包括：針對(duì)取得永久居留資格的外籍人才，在中關(guān)村示范區(qū)內(nèi)開(kāi)展擔(dān)任新型科研機(jī)構(gòu)法定代表人的制度試點(diǎn)；允許取得永久居留資格的外籍科學(xué)家領(lǐng)銜承擔(dān)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目；探索在中關(guān)村示范區(qū)內(nèi)以及專業(yè)性較強(qiáng)的管理部門設(shè)置海外專業(yè)技術(shù)人才特聘高端職位，開(kāi)展境外高層次人才高級(jí)管理崗位聘任制試點(diǎn)等。二是以市場(chǎng)化方式加強(qiáng)國(guó)際引才用才平臺(tái)建設(shè)。在此方面，浙江表現(xiàn)突出。近年來(lái)，該省積極探索以需求為導(dǎo)向、企業(yè)為主體、市場(chǎng)配置國(guó)際人才資源的新機(jī)制。在杭州創(chuàng)建全國(guó)首個(gè)國(guó)際人力資源產(chǎn)業(yè)園，引入國(guó)際人才中介機(jī)構(gòu)近30家，發(fā)揮市場(chǎng)在配置國(guó)際高端人才中的作用，逐步實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。三是加強(qiáng)國(guó)際科技人才服務(wù)創(chuàng)新力度。在此方面，天津建立高端外國(guó)專家需求征集制度，定期了解專家的實(shí)際需求，在出入境便利、子女教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面為高端外國(guó)專家提供良好服務(wù)。再比如，浙江開(kāi)展外國(guó)人工作、居留兩許可“最多跑一次”改革，在舟山自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索實(shí)行外國(guó)人工作許可、工作類居留證件“一窗受理、一口辦結(jié)”模式，取得良好效果。

二、國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)國(guó)際科技人才高地的啟示與政策建議

（一）啟示

從2020年6月開(kāi)始，海南正式進(jìn)入自貿(mào)港時(shí)代。如何建設(shè)《總體方案》中明確提出的國(guó)際人才集聚高地，成為海南需要完成的國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)之一。通過(guò)對(duì)美國(guó)、中國(guó)香港、國(guó)內(nèi)部分省區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法的簡(jiǎn)要分析，海南在吸引利用國(guó)際科技人才方面需要重視以下幾個(gè)問(wèn)題。

一是要結(jié)合自身需求有選擇性地引進(jìn)和利用。人才和地區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有匹配效應(yīng)，一個(gè)優(yōu)秀的人才只有被引入適合其發(fā)展的環(huán)境中，才能發(fā)揮最大的人才效應(yīng)。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家采取的選擇性移民政策，香港采取的行業(yè)專家評(píng)審制度，均是這一理念指導(dǎo)下的政策設(shè)計(jì)反映。對(duì)于海南而言，只有認(rèn)真分析人才結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，設(shè)計(jì)合理的選擇機(jī)制，才能達(dá)到“精準(zhǔn)引才”效果。

二是要更加充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。政府“推力”和市場(chǎng)“拉力”，是吸引利用國(guó)際科技人才的兩大關(guān)鍵影響因素。以各種人才計(jì)劃為代表，政府“推力”在吸引國(guó)際人才方面做出了積極努力。但是，從國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)一些市場(chǎng)化環(huán)境較好的省份經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，市場(chǎng)“拉力”在配置國(guó)際人才資源方面能夠發(fā)揮更高效的作用。因此，未來(lái)海南在吸引利用國(guó)際科技人才過(guò)程中，應(yīng)該充分借鑒國(guó)內(nèi)外已有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更好地使用市場(chǎng)手段來(lái)吸引集聚并有效配置國(guó)際智力資源。

三是以人才制度創(chuàng)新為核心增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前，國(guó)家之間、一國(guó)不同地區(qū)之間，針對(duì)國(guó)際科技人才的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈。只有充分了解人才需求，在引進(jìn)、利用、服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)制度創(chuàng)新，才能在地區(qū)間“搶人大戰(zhàn)”中占據(jù)先機(jī)。為此，海南應(yīng)充分利用國(guó)家賦予自貿(mào)港制度創(chuàng)新的“先行先試”優(yōu)勢(shì)，在借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身人才需求，加大國(guó)際人才制度創(chuàng)新力度，為我國(guó)吸引和利用國(guó)際智力資源提供海南經(jīng)驗(yàn)。

（二）具體政策建議

第一，完善“精準(zhǔn)引才”政策，在“引得來(lái)”的基礎(chǔ)上更要達(dá)到“引得好”的目標(biāo)。具體包括：一是要圍繞自貿(mào)港產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域和方向，由政府主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)等部門共同參與，研究制定并定期發(fā)布海南省引進(jìn)外國(guó)人才指導(dǎo)目錄，對(duì)符合引才指導(dǎo)目錄的外國(guó)高端人才，在工作許可證、居留許可、永久居留身份等各類相關(guān)證件辦理方面提供綠色通道。二是要根據(jù)目前在瓊外國(guó)人構(gòu)成特點(diǎn)和海南實(shí)際需求，針對(duì)特定國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展精準(zhǔn)引才。比如，采取措施專門吸引俄羅斯專家以及印度、新加坡等南亞、東南亞地區(qū)的外國(guó)專家來(lái)瓊工作。

第二，利用自貿(mào)港制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)國(guó)際科技人才管理改革創(chuàng)新。具體包括：一是在全島試點(diǎn)建立外籍高層次人才申請(qǐng)永久居留和工作居留“直通車”制度，為國(guó)際高端人才提供更多簽證和居留便利，同時(shí)為外籍高層次人才的科研輔助人員和家屬提供簽證和居留便利；二是支持在瓊從事科研工作并將科技成果在海南轉(zhuǎn)化的外籍高層次人才領(lǐng)銜承擔(dān)海南省科技計(jì)劃項(xiàng)目；三是探索在瓊科研機(jī)構(gòu)和高校內(nèi)設(shè)置海外專業(yè)技術(shù)人才特聘高端職位，開(kāi)展境外高層次人才高級(jí)管理崗位聘任制試點(diǎn)；四是在全島范圍內(nèi)有效降低外商投資設(shè)立人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)國(guó)際知名人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)瓊發(fā)展，提升國(guó)際人才引進(jìn)和管理的市場(chǎng)化水平和專業(yè)化程度。