延安大學(xué) 王菲

我國自1978年恢復(fù)高考制度以來，高校經(jīng)過了40多年的發(fā)展，通過實施“211工程”“985工程”以及“特色重點學(xué)科項目”等重點建設(shè)，帶動了我國高教水平的提升，并取得了巨大成就。隨著教育工作的發(fā)展和大眾化的逐步實現(xiàn)，國家對高校提出了新的規(guī)定?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求，“到2020年，高等教育機構(gòu)要更加合理，特色要更加鮮明①”。為此，國家應(yīng)該指明政府的管理權(quán)限，完善高校外部治理，推進(jìn)高校與治理主體之間的協(xié)調(diào)機制，合理有效地引入市場機制，實行資源共享，擴大高校與社會之間的合作，健全社會監(jiān)督長效機制。高校作為教書育人的場所，更要認(rèn)真貫徹落實，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，做到權(quán)責(zé)一致，合理分工。高等學(xué)校承擔(dān)著發(fā)展教育，培養(yǎng)人才，推動社會現(xiàn)代化等重大任務(wù)。發(fā)展教育，核心就是要提高教育質(zhì)量，而這要靠改革來實現(xiàn)，以體制改革為重點，鼓勵高校積極參與改革，實現(xiàn)教育目標(biāo)。目前我國高校外部治理中還存在著政府“缺位”“越位”現(xiàn)象，社會組織參與度不高，市場失靈現(xiàn)象嚴(yán)重，其他主體的作用不明顯等諸多問題。為此，我國高校外部治理機制必須進(jìn)行改革。

一、高校外部治理的基本含義和理論基礎(chǔ)

（一）基本含義

高校治理是從公共事務(wù)治理等多個領(lǐng)域引伸過來的，是高校各主體在治理過程中相互關(guān)系，最終實現(xiàn)高校發(fā)展目標(biāo)的一種制度機制。從邏輯層面來講，可將高校治理劃分為高校內(nèi)和高校外兩個方向的治理，外部治理對內(nèi)部治理的實施進(jìn)行制約。高校外部治理是高校、政府、市場、社會等多個外部主體之間相互制約，相互協(xié)作，最終實現(xiàn)高校有效運轉(zhuǎn)的一種制度。

（二）理論基礎(chǔ)及其適用性—協(xié)同治理

“協(xié)同學(xué)”由德國著名的赫爾曼·哈肯教授于《協(xié)同學(xué)：大自然成功的奧秘》中首先提出來的，他將“協(xié)同”定義為系統(tǒng)的各個組成部分之間相互協(xié)作而產(chǎn)生的集體效應(yīng)或整體效應(yīng)②。協(xié)同理論將人類世界都視為一種十分繁復(fù)的體系，它認(rèn)為，不同的系統(tǒng)其屬性各不相同，但在整個生態(tài)系統(tǒng)中，各個系統(tǒng)之間仍存在著密切配合、相輔相成的關(guān)系。協(xié)作治理是我國當(dāng)代管理發(fā)展的必然趨勢，協(xié)同學(xué)的提出具有重要的意義。從協(xié)同理論中得知，系統(tǒng)是否能正常發(fā)揮作用，依賴于系統(tǒng)中各重要環(huán)節(jié)的協(xié)同合作，若協(xié)同作用發(fā)揮的好，系統(tǒng)的整體效能就能達(dá)到最大化。以奧斯特羅姆（Ostrom）為代表的學(xué)派創(chuàng)立了多中心理論，他們認(rèn)為，多中心與單中心不同，在管理過程中，多中心不僅包括政府這一個主體對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理活動，還包括公眾、個人組織、非營利組織、地方以及中央政府等多主體共同管理公共事務(wù)。

協(xié)同理論可以為解決現(xiàn)實的管理問題提供新的思維方式，從理論視角看，高校外部治理由多個主體共同參與，且與外部環(huán)境密切相關(guān)，從而形成復(fù)雜的治理體系。而協(xié)同學(xué)對于解決這類繁瑣問題上，有著一定的優(yōu)勢。黨的十八屆三中全會過后，我國的治理思路在經(jīng)歷“統(tǒng)治”“管理”階段后，步入“治理”階段③。我國高校從過去傳統(tǒng)的政府支配的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧⑸鐣?、市場等共同參與的多元治理。

高等學(xué)校的治理活動涉及著多個主體，他們之間相互約束、相互作用，共同治理高校的行政事務(wù)。通過治理理論，我們可以充分強調(diào)外部主體之間的協(xié)調(diào)性，使各個主體都服從于同一目標(biāo)，積極合作，共同參與，使得治理更加科學(xué)，而這恰巧對高校的治理改革產(chǎn)生了極為重要的影響。

二、我國高校外部治理體制的歷史變遷

從中華人民共和國成立到1978年十一屆三中全會之前，我國先后經(jīng)歷了三十年計劃經(jīng)濟，國家和政府對全國經(jīng)濟的控制是以高度集中為重點的直接管理。在這一制度背景下，我國高等教育制度完全符合計劃經(jīng)濟的特點。高校與政府的關(guān)系已經(jīng)成為一種高度集中的治理關(guān)系。改革開放以來，我國高校外部治理體制大致經(jīng)過了下面三個階段：

（一）第一階段：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)階段（1978年—1992年）

1976年—1985年是高等教育恢復(fù)重建階段，教育部重新發(fā)布了《關(guān)于加強高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定（試行草案）》，重建高等學(xué)校外部治理結(jié)構(gòu)，逐漸恢復(fù)20世紀(jì)60年代初期形成的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的行政管理體制。1981年，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”體制基本恢復(fù)，但實踐證明，這種體制仍存在著不足，限制了高校的創(chuàng)造性發(fā)展，1985年通過的教育體制改革文件中明確指出，要貫徹落實簡政放權(quán)、加強學(xué)校自治的方針，為高校教育管理體制改革指明了新的方向。《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》要求進(jìn)一步提高高校的管理權(quán)，加強高校適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展所需的能力。在此之后，我國正式建立起了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的制度。

（二）第二階段：國家統(tǒng)籌階段（1992年—2002年）

隨著改革開放的不斷深入，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理制度的缺陷日益凸顯，影響高等教育的發(fā)展。為了適應(yīng)市場發(fā)展的需要，國家又一次進(jìn)行了管理體制改革?！蛾P(guān)于教育改革和發(fā)展綱要》中提出，在教育改革發(fā)展的背景下，建立政府宏觀管理的學(xué)校自主辦學(xué)體制。1999年《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》頒布以后，改革主要集中在教育職員制度的建立和崗位補貼制度的普遍推行等方面，高校治理改革取得了開創(chuàng)性進(jìn)展，逐步創(chuàng)立了國家統(tǒng)籌、高校自主辦學(xué)的高等學(xué)校管理新體制。

（三）第三階段：政校分離階段（2002年—至今）

2010年，在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010年—2020年）》中，明確提出要推進(jìn)高校與政府分離、管理與辦學(xué)分開的現(xiàn)代高校體制，創(chuàng)建社會監(jiān)管、市場參與機制，建立高校與政府、社會、市場之間的新聯(lián)系。

三、參與高校外部治理過程中的多元主體

（1）政府。政府作為高校資源的供給者和高校管理的監(jiān)管者，在高校治理和運行過程中起著主導(dǎo)作用。政府通過合理引導(dǎo)市場機制，對高校進(jìn)行宏觀調(diào)控，合理有效約束高校的治理行為，確保高等學(xué)校健康運行。同時，政府與高校之間是一種雙向關(guān)系，政府通過辦學(xué)來滿足群眾對教育的需求，學(xué)校則通過教學(xué)來培養(yǎng)科研人才，為政府提供人才支持。（2）社會。高校源于社會，是社會里的一種非營利組織，社會的需求決定著高校應(yīng)該培養(yǎng)怎樣的人才。社會參與高校的外部治理過程已經(jīng)成為我國高校發(fā)展的一個必然要求。社會組織的參與擴寬了高校獲取資源的路徑，公平公正的監(jiān)督也成為高校有效治理的基礎(chǔ)，從而提高高校治理的效能。（3）市場機制。結(jié)合治理理論來看，高校作為非營利組織，只有借助一些“營利性”的市場活動，才能在保證公益性的前提下，彌補其不足。在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，高等教育被分成準(zhǔn)公共產(chǎn)品。針對市場競爭的影響，高校紛紛引入市場經(jīng)濟，以最大限度地發(fā)揮市場機制在高校管理過程中的資源配置作用。高校外部治理除上述主體外，還存在其他的外部主體，如家長、媒體、校友等。綜上所述，政府、社會、市場機制以及其他外部主體共同構(gòu)成了高校外部治理體系的多元主體，各個主體之間相互協(xié)作、相互完善，具有不可替代性，因此，充分協(xié)調(diào)好各主體間的關(guān)系，是高等學(xué)校穩(wěn)定運行、健康發(fā)展的一大前提。

四、我國高校外部治理存在的問題

回顧歷史，我國高校外部治理體制雖然取得了很大成就，但仍然存在些許問題。

（一）高校與政府之間：政府“缺位”“越位”

我國高校外部治理值得注意的問題就是政府嚴(yán)重的“缺位”“越位”。理論上，政府對高校應(yīng)該采取宏觀上的調(diào)控，但實際治理中政府對高校的管理過于細(xì)微，高校內(nèi)的管理事務(wù)受到過多控制，導(dǎo)致高校失去自主決策權(quán)，約束了高校的穩(wěn)步發(fā)展。而過度的干預(yù)讓高校對政府的依賴性加強，逐步喪失了高校辦學(xué)的積極性。

（二）高校與社會之間：社會參與度不高

在高校外部治理過程中，社會組織的參與度不高。社會在高校外部治理中尚未產(chǎn)生實質(zhì)性的作用。受政府控制的影響，我國社會組織對參與高校治理的熱情不高，權(quán)力意識較為淡薄，參與形式都是短暫的即興方式，無法產(chǎn)生有效的治理作用。社會對高校的參與度不高，使得優(yōu)越的社會資源無法融入校園，導(dǎo)致資源流失。

（三）高校與市場之間：市場失靈現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著高等教育市場化發(fā)展，市場在高校治理過程中發(fā)揮著重要的作用。但在實際生活中，市場失靈現(xiàn)象難以避免，高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在市場競爭過程中，由于信息不對稱、營利性與公益性沖突、高校盲目迎合市場需求的現(xiàn)象日益突出等問題，從而導(dǎo)致教育資源配置低效，高校教育質(zhì)量降低，高校發(fā)展受到影響。

（四）高校與其他主體之間：其他主體作用甚微

家長、媒體、校友等外部主體在高校治理過程中在一定程度上起著監(jiān)督的作用。但高校與這些主體的關(guān)系并不密切，例如學(xué)生家長可能并不了解學(xué)校的情況，因此并未在治理過程中發(fā)揮有效的作用。這些主體與高校之間缺少互動與了解，導(dǎo)致這些主體在高校外部治理中發(fā)揮的作用微乎其微，難以產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

五、多元主體參與的高校外部治理改革措施

（1）明確政府職權(quán)，提高學(xué)校辦學(xué)自主性。政府在高校外部治理中發(fā)揮著重要作用，但過度地干預(yù)導(dǎo)致高校自主權(quán)逐步喪失，因此按照《教育規(guī)劃綱要》提出的要求，政府必須轉(zhuǎn)變其職能。根據(jù)國外高校治理的經(jīng)驗，通過立法來約束政府是相對有效的方法，從而降低政府對高校過多的干預(yù)。另外，應(yīng)明確政府的職責(zé)范圍，強化其宏觀調(diào)控的權(quán)力，避免政府對高校內(nèi)部產(chǎn)生過多控制的行為，將高校的辦學(xué)權(quán)與所有權(quán)相分離，提高辦學(xué)自主性，喚醒高?；盍Α＃?）鼓勵社會積極參與，實現(xiàn)學(xué)社互補。在完善高校管理體系的過程中，社會組織作為一個重要的外部主體，應(yīng)該發(fā)揮其作用。積極引導(dǎo)社會參與高校治理，拓展教育資源。積極邀請社會上的優(yōu)秀人士加入學(xué)校的管理活動，加強學(xué)校與社會之間的交流，使社會廣泛參與高校治理，優(yōu)化高校外部治理環(huán)境。社會和高校之間實現(xiàn)互補，高校為社會的發(fā)展提供人才、技術(shù)等要素，而社會為高校提供一個良好的學(xué)術(shù)氛圍，二者相輔相成，形成良好局面。（3）合理利用市場機制，準(zhǔn)確發(fā)揮市場效用。高校作為非營利組織，需要借助一些“營利性”的市場活動來彌補其不足，因此，高校的發(fā)展必須引入市場機制，以滿足市場對人才培養(yǎng)的需求。同時，要妥善處理市場與高校的關(guān)系，構(gòu)建防范市場波動的機制，及時調(diào)整培養(yǎng)人才的方式方法。但高校也不可過分追求市場需求，以免出現(xiàn)功利現(xiàn)象。因此，高校還需要探索出教育與市場之間的平衡點，從而使市場對高校治理發(fā)揮最大效用。（4）構(gòu)建中間組織，增強其他外部主體的作用。在外部治理過程中，還存在著其他主體，如家長、媒體、社區(qū)等，因此，構(gòu)建中間組織是必不可少的一項任務(wù)。通過中間組織將其他外部主體與高校關(guān)聯(lián)起來，構(gòu)建完整的外部治理，促進(jìn)高校適應(yīng)發(fā)展的需要。中間組織應(yīng)以第三方的形式出現(xiàn)，對高校及政府、社會、市場等外部主體進(jìn)行監(jiān)督，約束高校與各外部主體之間的關(guān)系，提高高校辦學(xué)的積極性。

推進(jìn)高校與政府分離、管理與辦學(xué)分開的現(xiàn)代高校體制，創(chuàng)建社會監(jiān)管、市場參與機制，建立高校與政府、社會、市場三者之間的新聯(lián)系，已經(jīng)成為我國高校發(fā)展的必然要求?；诙嘣黧w協(xié)同治理的視角，針對我國高校外部治理中存在的問題，可以通過明確政府責(zé)任，提高學(xué)校辦學(xué)自主性、鼓勵社會積極參與，實現(xiàn)學(xué)社互補、合理利用市場機制，準(zhǔn)確發(fā)揮市場效用、構(gòu)建中間組織，增強其他外部主體的作用等措施加以解決。

注釋

①中華人民國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)[M].北京:人民教育出版社,2010.

②赫爾曼·哈肯.協(xié)同學(xué):大自然成功的奧秘[M].上海:上海譯文出版社,2005:7-15.

③雷龍濤.基于多元主體治理理論的高校穩(wěn)定安全工作研究[D].西安:西安航學(xué)院,2019.