上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院 徐慧麗
我國正處在監(jiān)察體制改革和治理能力提升的關(guān)鍵時期,派駐機構(gòu)作為國家監(jiān)督體系中的重要力量,需要在新時代的監(jiān)督中發(fā)揮更基礎(chǔ)、更重要的作用。但是,派駐機構(gòu)接受統(tǒng)一管理的時間還不久,在履職能力和履職模式上還存在一定差距。因此,紀(jì)委監(jiān)委在對派駐機構(gòu)進(jìn)行績效考核的過程中,需要在現(xiàn)有的評估體系的基礎(chǔ)上,總結(jié)其優(yōu)點和存在的問題,以對派駐機構(gòu)工作內(nèi)容、工作方法和工作成效進(jìn)行有效指導(dǎo)為目標(biāo),提出完善派駐機構(gòu)評估體系的對策和建議。
派駐機構(gòu)考核體系的沿革和紀(jì)委監(jiān)委的體制改革的發(fā)展沿革是一致的,黨的十七大前,紀(jì)委派駐機構(gòu)的人、財、物的關(guān)系和管理權(quán)限都在駐在單位,從十七屆中央紀(jì)委二次全會開始,為了充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的作用,中央紀(jì)委開始對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理,人事權(quán)限中的任免和考核就是統(tǒng)一管理中的重要環(huán)節(jié)。2014年12月,中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強中央紀(jì)委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》[1],確定了派駐機構(gòu)改革的路線圖。2015年11月,中辦印發(fā)方案,明確中央紀(jì)委設(shè)置47家派駐紀(jì)檢組[2]。到2016年初,在中紀(jì)委的層面實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督對中央一級的黨和國家機關(guān)的全覆蓋。2019年,中央紀(jì)委國家監(jiān)委又對派駐機構(gòu)、國企高校紀(jì)檢監(jiān)察工作提出了“三個為主”[3]的要求,其中就包括“日常履職考核以上級紀(jì)委為主”。因此,如何考核以及如何建立和完善績效評估體系,就成為提高派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)治理效能的關(guān)鍵抓手。
在省級的層面,各省市跟隨中央發(fā)布的制度建設(shè)要求,如S市紀(jì)委從2013年開始對派駐機構(gòu)開始進(jìn)行年度考核。從2020年起,S市紀(jì)委又進(jìn)一步將對派駐機構(gòu)的考核細(xì)分為駐市級黨和國家機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察組、駐市管金融企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組、市管企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和市管高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)不同類型,并根據(jù)其特征進(jìn)行分類考核。Z省則從2010年至2018年先后四次修訂了對派駐機構(gòu)及其主要負(fù)責(zé)人的考核辦法,并在2019年增加了對省監(jiān)委派出的監(jiān)察專員、監(jiān)察專員辦公室進(jìn)行考核,實現(xiàn)了對派駐機構(gòu)考核工作的全覆蓋,并按照新的方法完成了對高校、省屬企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的首次考核。
綜上,對派駐機構(gòu)考核機制的建立和不斷完善體現(xiàn)了監(jiān)察體制改革的不斷深入。紀(jì)委監(jiān)委也在以完善績效考核為手段,推動派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)提高履職效能。
對派駐機構(gòu)的考核評估在考核對象的維度上一般分為對派駐機構(gòu)的考核、對派駐機構(gòu)負(fù)責(zé)人的考核和處級及以下工作人員的考核。其中,對派駐機構(gòu)的考核目前已經(jīng)構(gòu)建了較多層次的指標(biāo)體系,以季度考核為例,一般分為三個層次。第一個層圍繞主要的業(yè)務(wù)開展工作,比如監(jiān)督工作情況和廉政檔案建設(shè),第二個層主要針對業(yè)務(wù)的工作范圍和內(nèi)容,比如日常的監(jiān)督談話,督促黨委落實主體責(zé)任、調(diào)研和制定黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的制度等,第三個層主要具象化第二個層級內(nèi)容的數(shù)量和質(zhì)量。
此外,近年來培訓(xùn)工作在考核評估指標(biāo)體系中的分值也在逐步提高,說明了紀(jì)委監(jiān)委對派駐機構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理的同時,也著手于提高派駐機構(gòu)紀(jì)檢干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。
在評估者的角度來看,派駐機構(gòu)主要派出該派駐機構(gòu)的紀(jì)委監(jiān)委,而紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部有以下三類評估者,一是對主要業(yè)務(wù)進(jìn)行評價的對口聯(lián)系的監(jiān)督室;二是結(jié)合平時了解情況進(jìn)行評價的綜合部門,比如辦公廳、組織部等;三是能夠進(jìn)行整體評價的管理部門,如案件監(jiān)督管理部門等。通過以上三類評估者的評估視角,基本上覆蓋了對從主責(zé)主業(yè)到信息溝通、文檔工作、數(shù)據(jù)報送以及整個業(yè)務(wù)流程的全面指導(dǎo)、了解和反饋。
此外,除了紀(jì)委監(jiān)委層面的評估者,還有派駐機構(gòu)的自評、派駐機構(gòu)之間的互評以及征求駐在單位的意見等來自各方的評估。隨著監(jiān)察體制改革的深入,對于派駐單位的考核更多以紀(jì)委監(jiān)委為主,駐在單位已不再是評估者的必選項。
對派駐機構(gòu)的考核評估從時間維度來說,一般分為季度考核和年度考核。在季度考核中,一般主要是由對口的監(jiān)督室和綜合部門對其每季度的業(yè)務(wù)工作和信息報送工作進(jìn)行考核,在年度考核中,則一般會由案管部門對派駐機構(gòu)整體的監(jiān)督、調(diào)查和措施使用等情況進(jìn)行綜合評價。此外,在年度考核中還會設(shè)立同一類型的派駐機構(gòu)集體述職報告和互評的環(huán)節(jié)。如此,紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)ζ渫活愋偷呐神v機構(gòu)在橫向比較中有相對一致性的評判基準(zhǔn),也有利于將同類派駐機構(gòu)的工作特色經(jīng)驗在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開公示。如此,基于“群體動力學(xué)理論”和“朋輩引領(lǐng)”[1]模式的運用,還可以發(fā)揮良性的觸動和激勵作用,促進(jìn)派駐機構(gòu)之間彼此取長補短,有助于復(fù)制推廣好的經(jīng)驗做法。
在監(jiān)察體制改革不斷深入的背景下,通過對派駐監(jiān)督的績效考核,推動了派駐機構(gòu)履行職責(zé)的程序化、規(guī)范化、制度化和痕跡化。通過業(yè)務(wù)領(lǐng)域、綜合領(lǐng)域的具體指標(biāo)和要求,能夠引導(dǎo)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在履行監(jiān)督職責(zé)時主動去做到以下幾點:一是完成的工作結(jié)果要留痕,二是工作內(nèi)容有范圍有重點,三是工作程序依紀(jì)合規(guī),四是推動完善駐在單位黨風(fēng)廉政建設(shè)的制度體系。這一系列考核指標(biāo)在一定程度上能夠幫助派駐機構(gòu)更好地理解自身的職責(zé)和工作范圍,并以考核評價為導(dǎo)向,倒逼派駐機構(gòu)提高其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的質(zhì)量和效能。
紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的屬性首先是政治屬性,其績效考核的指標(biāo)體系也充分體現(xiàn)了這一屬性。比如,日??己酥笜?biāo)體系中有二級指標(biāo)政治生態(tài)的研判,這一指標(biāo)旨在推動派駐機構(gòu)對駐在部門的政治生態(tài)情況進(jìn)行全面梳理和綜合研判,使得派駐機構(gòu)能夠站在更高的角度,從政治上觀察、思考、分析問題。
再比如,日??己酥笜?biāo)里還有工作匯報和日常聯(lián)系這項一級指標(biāo)和下轄的三個二級指標(biāo),明確了派駐機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在重大事件、突發(fā)情況、重大輿情及其處置情況等方面向派出的紀(jì)檢監(jiān)察及時報告、定期報告以及經(jīng)常溝通的具體要求。
績效考核的方法既包括績效自評,也包括直接對口的監(jiān)督室、綜合協(xié)調(diào)的辦公廳、監(jiān)督管理的案管室等部門對派駐機構(gòu)進(jìn)行日常、年度綜合和年度業(yè)務(wù)進(jìn)行專項評價,并且還能結(jié)合派駐機構(gòu)間的互評實現(xiàn)某種程度的360度考核,使得考核的結(jié)果更具有全面性和客觀性,考核的評價者涉及紀(jì)檢監(jiān)察派出機構(gòu)的各相關(guān)部門和派駐機構(gòu)及其同類別的其他派駐機構(gòu),兼顧了多個渠道,是全系列的評估。
其次,考核周期中,日常考核被提到了更重要的位置。這既體現(xiàn)了績效考核的常態(tài)化,也強調(diào)了過程管理,為日常工作的動態(tài)管理和及時評價提供了更好的抓手。
從績效評估的內(nèi)容來說,既包括業(yè)務(wù)考核,也包括綜合考核,在業(yè)務(wù)考核中,實現(xiàn)了對重點業(yè)務(wù)工作和流程的全覆蓋,在綜合考核中,還建立了如信息報送、檔案、培訓(xùn)等事務(wù)性工作的指標(biāo),體現(xiàn)了共性的要求,從而形成了一套既覆蓋業(yè)務(wù)領(lǐng)域,也覆蓋綜合領(lǐng)域的完整績效評估體系,也形成了既考核工作過程,又考核工作結(jié)果的立體評估模式。此外,無論是業(yè)務(wù)考核、綜合考核還是日??己?,都實現(xiàn)了分值的可量化,體現(xiàn)了科學(xué)性和可操作性。
目前,雖然對于派駐機構(gòu)的考核雖然進(jìn)行了機關(guān)、金融企業(yè)、其他國有企業(yè)和高校的分類,但分類主要為了橫向排名,對于這些不同的派駐機構(gòu),還是通過通用的績效指標(biāo)進(jìn)行評估,雖然有“其他”的兜底設(shè)計,仍然缺少對不同類別的派駐機構(gòu)更多基于其業(yè)務(wù)特點、職能的個性化指標(biāo)設(shè)計。
目前,派駐機構(gòu)的績效考核和派駐機構(gòu)的負(fù)責(zé)人和處級及以下干部的績效考核是各自獨立進(jìn)行的,即單位績效評估結(jié)果尚未與干部個人的績效和待遇充分掛鉤。雖然派駐機構(gòu)的評價結(jié)果可能對領(lǐng)導(dǎo)班子的履職有一定的印象分,但這個影響是非直接關(guān)聯(lián)和可量化的,可能會逐漸導(dǎo)致評估結(jié)果的約束作用不明顯,也缺少足夠的激勵作用。
從對個人的考核表中可以發(fā)現(xiàn),目前的指標(biāo)體系主要還是主要應(yīng)用于機構(gòu)的評價,對于派駐機構(gòu)中干部個人層面的考核評價,主要還是基于部門領(lǐng)導(dǎo)自上而下的評價,同時沒有突出紀(jì)委監(jiān)委干部的特色,還是公務(wù)員的“德能勤績廉”的普遍標(biāo)準(zhǔn),仍然沿用較為傳統(tǒng)的評價模式。
一方面,有一些派駐機構(gòu)在協(xié)助配合紀(jì)委監(jiān)委在開展案件調(diào)查、輔助查詢和人員借調(diào)方面提供了相當(dāng)大的人力支持,但在量化考核中,這些因素體現(xiàn)的還不夠充分;其次,在調(diào)研和提前發(fā)現(xiàn)問題這一環(huán)節(jié)中,在量化標(biāo)準(zhǔn)中所占比重還不夠高,某種程度上會導(dǎo)致重事后監(jiān)管、輕事前監(jiān)督的傾向。
雖然指標(biāo)體系中的分級指標(biāo)和量化標(biāo)準(zhǔn)是公開的,但在對于每一項打分是否有明確的數(shù)據(jù)依據(jù),以及相關(guān)依據(jù)是否進(jìn)行公示,這兩個標(biāo)準(zhǔn)上的完成程度還不充分,也還會存在評估者自由裁量權(quán)的空間。如果裁量權(quán)過大或者評分的依據(jù)不夠透明公開,一定程度上也會減低評估的權(quán)威性和效果。
一是在完善既有適用于各派駐機構(gòu)的通用績效評價指標(biāo)之外,根據(jù)不同類型派駐機構(gòu)的特點、基礎(chǔ)條件和職能定位,探索設(shè)計突出高質(zhì)量發(fā)展的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的個性化的績效評價指標(biāo),從而構(gòu)建出共性加個性的完整指標(biāo)體系。
二是可以借鑒引入如PART評級工具等績效評估工具,豐富傳統(tǒng)績效評估模式。近年來對公共部門的績效評估得到了學(xué)界的更多關(guān)注,也有更多評估方法和評估指標(biāo)的研究成果運用于實踐。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)也可以了解和借鑒最新的評估工具和實踐經(jīng)驗,對現(xiàn)有評估指標(biāo)體系進(jìn)行更好的完善。
一是將單位績效與領(lǐng)導(dǎo)班子績效掛鉤,并進(jìn)一步實行分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制,即將上述分領(lǐng)域的績效評估結(jié)果和派駐機構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)的績效考核結(jié)果掛鉤,從而真正壓實責(zé)任,促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的落實。
二是將單位績效與當(dāng)年度該派駐機構(gòu)干部評優(yōu)的比例或者干部的獎金檔次相結(jié)合,對優(yōu)秀等次的派駐紀(jì)檢組增加干部的優(yōu)秀等次名額。對實行績效管理薪酬的派駐機構(gòu),探索將薪酬與單位和個人的績效相掛鉤的模式,使得單位績效評估的結(jié)果運用產(chǎn)生有效的激勵作用。
一是更加重視對評估標(biāo)準(zhǔn)的解釋。應(yīng)使其能夠以合理、通俗的方式幫助派駐機構(gòu)更好地理解履職要求,并進(jìn)一步提升評估過程和結(jié)果的價值。
二是更加重視對評估結(jié)果的反饋。派駐機構(gòu)的評估結(jié)果目前已經(jīng)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開,除了公示結(jié)果,還包括進(jìn)行正向的引導(dǎo)和提供有效的經(jīng)驗輔導(dǎo),從而能幫助派駐機構(gòu)提高和改進(jìn)績效評估結(jié)果。
一是進(jìn)一步完善指標(biāo)體系。使得指標(biāo)體系更加合理全面,深入覆蓋派駐機構(gòu)工作內(nèi)容的各個方面。通過既有正向和負(fù)向指標(biāo)的設(shè)置,使得指標(biāo)的導(dǎo)向和警示作用能夠發(fā)揮得更加充分,并且能夠解決派駐機構(gòu)不應(yīng)該做什么的問題。
二是指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該更加關(guān)注事先監(jiān)督工作內(nèi)容。比如提前發(fā)現(xiàn)權(quán)力運行過程中的風(fēng)險并及時從制度和權(quán)力制約上提出的意見建議等,都應(yīng)該更充分地納入指標(biāo)體系并得到足夠重視。