上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院 徐慧麗

我國正處在監(jiān)察體制改革和治理能力提升的關(guān)鍵時期，派駐機構(gòu)作為國家監(jiān)督體系中的重要力量，需要在新時代的監(jiān)督中發(fā)揮更基礎(chǔ)、更重要的作用。但是，派駐機構(gòu)接受統(tǒng)一管理的時間還不久，在履職能力和履職模式上還存在一定差距。因此，紀(jì)委監(jiān)委在對派駐機構(gòu)進(jìn)行績效考核的過程中，需要在現(xiàn)有的評估體系的基礎(chǔ)上，總結(jié)其優(yōu)點和存在的問題，以對派駐機構(gòu)工作內(nèi)容、工作方法和工作成效進(jìn)行有效指導(dǎo)為目標(biāo)，提出完善派駐機構(gòu)評估體系的對策和建議。

一、考核評估的發(fā)展沿革

（一）國家層面發(fā)展沿革

派駐機構(gòu)考核體系的沿革和紀(jì)委監(jiān)委的體制改革的發(fā)展沿革是一致的，黨的十七大前，紀(jì)委派駐機構(gòu)的人、財、物的關(guān)系和管理權(quán)限都在駐在單位，從十七屆中央紀(jì)委二次全會開始，為了充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的作用，中央紀(jì)委開始對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，人事權(quán)限中的任免和考核就是統(tǒng)一管理中的重要環(huán)節(jié)。2014年12月，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強中央紀(jì)委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》[1]，確定了派駐機構(gòu)改革的路線圖。2015年11月，中辦印發(fā)方案，明確中央紀(jì)委設(shè)置47家派駐紀(jì)檢組[2]。到2016年初，在中紀(jì)委的層面實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督對中央一級的黨和國家機關(guān)的全覆蓋。2019年，中央紀(jì)委國家監(jiān)委又對派駐機構(gòu)、國企高校紀(jì)檢監(jiān)察工作提出了“三個為主”[3]的要求，其中就包括“日常履職考核以上級紀(jì)委為主”。因此，如何考核以及如何建立和完善績效評估體系，就成為提高派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)治理效能的關(guān)鍵抓手。

（二）省市層面發(fā)展沿革

在省級的層面，各省市跟隨中央發(fā)布的制度建設(shè)要求，如S市紀(jì)委從2013年開始對派駐機構(gòu)開始進(jìn)行年度考核。從2020年起，S市紀(jì)委又進(jìn)一步將對派駐機構(gòu)的考核細(xì)分為駐市級黨和國家機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察組、駐市管金融企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組、市管企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和市管高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)不同類型，并根據(jù)其特征進(jìn)行分類考核。Z省則從2010年至2018年先后四次修訂了對派駐機構(gòu)及其主要負(fù)責(zé)人的考核辦法，并在2019年增加了對省監(jiān)委派出的監(jiān)察專員、監(jiān)察專員辦公室進(jìn)行考核，實現(xiàn)了對派駐機構(gòu)考核工作的全覆蓋，并按照新的方法完成了對高校、省屬企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的首次考核。

綜上，對派駐機構(gòu)考核機制的建立和不斷完善體現(xiàn)了監(jiān)察體制改革的不斷深入。紀(jì)委監(jiān)委也在以完善績效考核為手段，推動派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)提高履職效能。

二、考核評估體系的現(xiàn)狀

（一）評估體系的被評估對象和內(nèi)容維度

對派駐機構(gòu)的考核評估在考核對象的維度上一般分為對派駐機構(gòu)的考核、對派駐機構(gòu)負(fù)責(zé)人的考核和處級及以下工作人員的考核。其中，對派駐機構(gòu)的考核目前已經(jīng)構(gòu)建了較多層次的指標(biāo)體系，以季度考核為例，一般分為三個層次。第一個層圍繞主要的業(yè)務(wù)開展工作，比如監(jiān)督工作情況和廉政檔案建設(shè)，第二個層主要針對業(yè)務(wù)的工作范圍和內(nèi)容，比如日常的監(jiān)督談話，督促黨委落實主體責(zé)任、調(diào)研和制定黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的制度等，第三個層主要具象化第二個層級內(nèi)容的數(shù)量和質(zhì)量。

此外，近年來培訓(xùn)工作在考核評估指標(biāo)體系中的分值也在逐步提高，說明了紀(jì)委監(jiān)委對派駐機構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理的同時，也著手于提高派駐機構(gòu)紀(jì)檢干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

（二）評估體系的評分者維度

在評估者的角度來看，派駐機構(gòu)主要派出該派駐機構(gòu)的紀(jì)委監(jiān)委，而紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部有以下三類評估者，一是對主要業(yè)務(wù)進(jìn)行評價的對口聯(lián)系的監(jiān)督室；二是結(jié)合平時了解情況進(jìn)行評價的綜合部門，比如辦公廳、組織部等；三是能夠進(jìn)行整體評價的管理部門，如案件監(jiān)督管理部門等。通過以上三類評估者的評估視角，基本上覆蓋了對從主責(zé)主業(yè)到信息溝通、文檔工作、數(shù)據(jù)報送以及整個業(yè)務(wù)流程的全面指導(dǎo)、了解和反饋。

此外，除了紀(jì)委監(jiān)委層面的評估者，還有派駐機構(gòu)的自評、派駐機構(gòu)之間的互評以及征求駐在單位的意見等來自各方的評估。隨著監(jiān)察體制改革的深入，對于派駐單位的考核更多以紀(jì)委監(jiān)委為主，駐在單位已不再是評估者的必選項。

（三）評估體系的時間維度

對派駐機構(gòu)的考核評估從時間維度來說，一般分為季度考核和年度考核。在季度考核中，一般主要是由對口的監(jiān)督室和綜合部門對其每季度的業(yè)務(wù)工作和信息報送工作進(jìn)行考核，在年度考核中，則一般會由案管部門對派駐機構(gòu)整體的監(jiān)督、調(diào)查和措施使用等情況進(jìn)行綜合評價。此外，在年度考核中還會設(shè)立同一類型的派駐機構(gòu)集體述職報告和互評的環(huán)節(jié)。如此，紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)ζ渫活愋偷呐神v機構(gòu)在橫向比較中有相對一致性的評判基準(zhǔn)，也有利于將同類派駐機構(gòu)的工作特色經(jīng)驗在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開公示。如此，基于“群體動力學(xué)理論”和“朋輩引領(lǐng)”[1]模式的運用，還可以發(fā)揮良性的觸動和激勵作用，促進(jìn)派駐機構(gòu)之間彼此取長補短，有助于復(fù)制推廣好的經(jīng)驗做法。

三、考核評估方法的優(yōu)點

（一）通過績效考核規(guī)范了派駐機構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督范圍

在監(jiān)察體制改革不斷深入的背景下，通過對派駐監(jiān)督的績效考核，推動了派駐機構(gòu)履行職責(zé)的程序化、規(guī)范化、制度化和痕跡化。通過業(yè)務(wù)領(lǐng)域、綜合領(lǐng)域的具體指標(biāo)和要求，能夠引導(dǎo)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在履行監(jiān)督職責(zé)時主動去做到以下幾點：一是完成的工作結(jié)果要留痕，二是工作內(nèi)容有范圍有重點，三是工作程序依紀(jì)合規(guī)，四是推動完善駐在單位黨風(fēng)廉政建設(shè)的制度體系。這一系列考核指標(biāo)在一定程度上能夠幫助派駐機構(gòu)更好地理解自身的職責(zé)和工作范圍，并以考核評價為導(dǎo)向，倒逼派駐機構(gòu)提高其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的質(zhì)量和效能。

（二）績效考核的指標(biāo)體系體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的屬性特點

紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的屬性首先是政治屬性，其績效考核的指標(biāo)體系也充分體現(xiàn)了這一屬性。比如，日?？己酥笜?biāo)體系中有二級指標(biāo)政治生態(tài)的研判，這一指標(biāo)旨在推動派駐機構(gòu)對駐在部門的政治生態(tài)情況進(jìn)行全面梳理和綜合研判，使得派駐機構(gòu)能夠站在更高的角度，從政治上觀察、思考、分析問題。

再比如，日?？己酥笜?biāo)里還有工作匯報和日常聯(lián)系這項一級指標(biāo)和下轄的三個二級指標(biāo)，明確了派駐機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在重大事件、突發(fā)情況、重大輿情及其處置情況等方面向派出的紀(jì)檢監(jiān)察及時報告、定期報告以及經(jīng)常溝通的具體要求。

（三）績效考核的方法體現(xiàn)了全系列的評估

績效考核的方法既包括績效自評，也包括直接對口的監(jiān)督室、綜合協(xié)調(diào)的辦公廳、監(jiān)督管理的案管室等部門對派駐機構(gòu)進(jìn)行日常、年度綜合和年度業(yè)務(wù)進(jìn)行專項評價，并且還能結(jié)合派駐機構(gòu)間的互評實現(xiàn)某種程度的360度考核，使得考核的結(jié)果更具有全面性和客觀性，考核的評價者涉及紀(jì)檢監(jiān)察派出機構(gòu)的各相關(guān)部門和派駐機構(gòu)及其同類別的其他派駐機構(gòu)，兼顧了多個渠道，是全系列的評估。

其次，考核周期中，日常考核被提到了更重要的位置。這既體現(xiàn)了績效考核的常態(tài)化，也強調(diào)了過程管理，為日常工作的動態(tài)管理和及時評價提供了更好的抓手。

（四）績效考核的內(nèi)容體現(xiàn)了全覆蓋的評估

從績效評估的內(nèi)容來說，既包括業(yè)務(wù)考核，也包括綜合考核，在業(yè)務(wù)考核中，實現(xiàn)了對重點業(yè)務(wù)工作和流程的全覆蓋，在綜合考核中，還建立了如信息報送、檔案、培訓(xùn)等事務(wù)性工作的指標(biāo)，體現(xiàn)了共性的要求，從而形成了一套既覆蓋業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也覆蓋綜合領(lǐng)域的完整績效評估體系，也形成了既考核工作過程,又考核工作結(jié)果的立體評估模式。此外，無論是業(yè)務(wù)考核、綜合考核還是日?？己?，都實現(xiàn)了分值的可量化，體現(xiàn)了科學(xué)性和可操作性。

四、評估體系存在的問題

（一）缺少針對不同派駐機構(gòu)的個性評估指標(biāo)

目前，雖然對于派駐機構(gòu)的考核雖然進(jìn)行了機關(guān)、金融企業(yè)、其他國有企業(yè)和高校的分類，但分類主要為了橫向排名，對于這些不同的派駐機構(gòu)，還是通過通用的績效指標(biāo)進(jìn)行評估，雖然有“其他”的兜底設(shè)計，仍然缺少對不同類別的派駐機構(gòu)更多基于其業(yè)務(wù)特點、職能的個性化指標(biāo)設(shè)計。

（二）尚未與領(lǐng)導(dǎo)班子的個人績效掛鉤

目前，派駐機構(gòu)的績效考核和派駐機構(gòu)的負(fù)責(zé)人和處級及以下干部的績效考核是各自獨立進(jìn)行的，即單位績效評估結(jié)果尚未與干部個人的績效和待遇充分掛鉤。雖然派駐機構(gòu)的評價結(jié)果可能對領(lǐng)導(dǎo)班子的履職有一定的印象分，但這個影響是非直接關(guān)聯(lián)和可量化的，可能會逐漸導(dǎo)致評估結(jié)果的約束作用不明顯，也缺少足夠的激勵作用。

（三）尚未將可量化的指標(biāo)體系運用到對部門干部的考核中

從對個人的考核表中可以發(fā)現(xiàn)，目前的指標(biāo)體系主要還是主要應(yīng)用于機構(gòu)的評價，對于派駐機構(gòu)中干部個人層面的考核評價，主要還是基于部門領(lǐng)導(dǎo)自上而下的評價，同時沒有突出紀(jì)委監(jiān)委干部的特色，還是公務(wù)員的“德能勤績廉”的普遍標(biāo)準(zhǔn)，仍然沿用較為傳統(tǒng)的評價模式。

（四）考核指標(biāo)還未充分體現(xiàn)全部工作內(nèi)容和事前監(jiān)督的導(dǎo)向

一方面，有一些派駐機構(gòu)在協(xié)助配合紀(jì)委監(jiān)委在開展案件調(diào)查、輔助查詢和人員借調(diào)方面提供了相當(dāng)大的人力支持，但在量化考核中，這些因素體現(xiàn)的還不夠充分；其次，在調(diào)研和提前發(fā)現(xiàn)問題這一環(huán)節(jié)中，在量化標(biāo)準(zhǔn)中所占比重還不夠高，某種程度上會導(dǎo)致重事后監(jiān)管、輕事前監(jiān)督的傾向。

（五）指標(biāo)解釋和評分的公示還不充分

雖然指標(biāo)體系中的分級指標(biāo)和量化標(biāo)準(zhǔn)是公開的，但在對于每一項打分是否有明確的數(shù)據(jù)依據(jù)，以及相關(guān)依據(jù)是否進(jìn)行公示，這兩個標(biāo)準(zhǔn)上的完成程度還不充分，也還會存在評估者自由裁量權(quán)的空間。如果裁量權(quán)過大或者評分的依據(jù)不夠透明公開，一定程度上也會減低評估的權(quán)威性和效果。

五、解決的對策建議

（一）增設(shè)個性化的考核指標(biāo)

一是在完善既有適用于各派駐機構(gòu)的通用績效評價指標(biāo)之外，根據(jù)不同類型派駐機構(gòu)的特點、基礎(chǔ)條件和職能定位，探索設(shè)計突出高質(zhì)量發(fā)展的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的個性化的績效評價指標(biāo)，從而構(gòu)建出共性加個性的完整指標(biāo)體系。

二是可以借鑒引入如PART評級工具等績效評估工具，豐富傳統(tǒng)績效評估模式。近年來對公共部門的績效評估得到了學(xué)界的更多關(guān)注，也有更多評估方法和評估指標(biāo)的研究成果運用于實踐。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)也可以了解和借鑒最新的評估工具和實踐經(jīng)驗，對現(xiàn)有評估指標(biāo)體系進(jìn)行更好的完善。

（二）豐富完善評估結(jié)果的運用

一是將單位績效與領(lǐng)導(dǎo)班子績效掛鉤，并進(jìn)一步實行分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，即將上述分領(lǐng)域的績效評估結(jié)果和派駐機構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)的績效考核結(jié)果掛鉤，從而真正壓實責(zé)任，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的落實。

二是將單位績效與當(dāng)年度該派駐機構(gòu)干部評優(yōu)的比例或者干部的獎金檔次相結(jié)合，對優(yōu)秀等次的派駐紀(jì)檢組增加干部的優(yōu)秀等次名額。對實行績效管理薪酬的派駐機構(gòu)，探索將薪酬與單位和個人的績效相掛鉤的模式，使得單位績效評估的結(jié)果運用產(chǎn)生有效的激勵作用。

（三）增加對評估標(biāo)準(zhǔn)的解釋和評估結(jié)果的反饋

一是更加重視對評估標(biāo)準(zhǔn)的解釋。應(yīng)使其能夠以合理、通俗的方式幫助派駐機構(gòu)更好地理解履職要求，并進(jìn)一步提升評估過程和結(jié)果的價值。

二是更加重視對評估結(jié)果的反饋。派駐機構(gòu)的評估結(jié)果目前已經(jīng)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開，除了公示結(jié)果，還包括進(jìn)行正向的引導(dǎo)和提供有效的經(jīng)驗輔導(dǎo)，從而能幫助派駐機構(gòu)提高和改進(jìn)績效評估結(jié)果。

（四）設(shè)置更多正向和負(fù)向指標(biāo)以發(fā)揮更強導(dǎo)向作用

一是進(jìn)一步完善指標(biāo)體系。使得指標(biāo)體系更加合理全面，深入覆蓋派駐機構(gòu)工作內(nèi)容的各個方面。通過既有正向和負(fù)向指標(biāo)的設(shè)置，使得指標(biāo)的導(dǎo)向和警示作用能夠發(fā)揮得更加充分，并且能夠解決派駐機構(gòu)不應(yīng)該做什么的問題。

二是指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該更加關(guān)注事先監(jiān)督工作內(nèi)容。比如提前發(fā)現(xiàn)權(quán)力運行過程中的風(fēng)險并及時從制度和權(quán)力制約上提出的意見建議等，都應(yīng)該更充分地納入指標(biāo)體系并得到足夠重視。