黃靖雯，郭巍

1.北京理工大學(xué)；2.中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心

一、引言

京津冀城市群包括北京、天津2個(gè)直轄市和河北的13個(gè)城市（包括：石家莊、張家口、秦皇島、唐山、保定、廊坊、邢臺(tái)、邯鄲、衡水、滄州、承德11個(gè)地級(jí)市，以及辛集和定州2個(gè)省直管縣級(jí)市），位于我國(guó)環(huán)渤海的心臟地區(qū)，地域面積約21.6萬(wàn)平方公里,區(qū)域內(nèi)地域相接，文化相承，是我國(guó)北方經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大的城市群，擁有較為集中的資源要素以及雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

2014年，京津冀協(xié)同發(fā)展被提出，旨在打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈。高質(zhì)量推動(dòng)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是以新發(fā)展理念為核心的社會(huì)分工理論，屬于馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇。該理論明確城市之間的分工協(xié)作，要通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、要素流動(dòng)、資源配置革新政府與市場(chǎng)的關(guān)系（方鳳玲和白暴力，2018），對(duì)提高區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力、優(yōu)化城市群的結(jié)構(gòu)布局、建設(shè)世界級(jí)城市群具有重要指引作用。自2015年中共中央政治局審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》以來(lái)，京津冀城市群積極貫徹國(guó)家戰(zhàn)略部署，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步提升,成為我國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力的區(qū)域之一，也是創(chuàng)新能力極強(qiáng)的區(qū)域之一（王利偉,2019）。

2019年，京津冀的發(fā)展進(jìn)入到艱難爬坡的關(guān)鍵階段；2020年，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的中期目標(biāo)；2021年，在碳達(dá)峰碳中的背景下，京津冀城市群高質(zhì)量發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，“十四五”新階段對(duì)該區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展提出了新的要求。本文梳理了京津冀城市群2015年以來(lái)發(fā)布的關(guān)于空間布局、經(jīng)濟(jì)舉措、科技創(chuàng)新、生態(tài)保護(hù)、服務(wù)共享5方面的重點(diǎn)舉措，并結(jié)合部分研究報(bào)告，梳理并總結(jié)京津冀城市群高質(zhì)量推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的思路與方向。

二、戰(zhàn)略定位及內(nèi)涵

黨中央高度重視京津冀協(xié)同發(fā)展，為京津冀城市群擘畫發(fā)展藍(lán)圖。2015年4月，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展工作作出全面部署。2016年5月，中央政治局會(huì)議指出，建設(shè)北京城市副中心和雄安新區(qū)是“千年大計(jì)、國(guó)家大事”，并強(qiáng)調(diào)“京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大。對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，要上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面”。 2019年1月，黨中央再次提出高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)雄安新區(qū)與北京城市副中心建設(shè)等方面要求。

高質(zhì)量推進(jìn)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，應(yīng)聚焦新發(fā)展理念，挖掘城市群發(fā)展?jié)摿?，探索形成城市群引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論與實(shí)踐新高地。高質(zhì)量發(fā)展是一種更注重”質(zhì)”和“效”而不是”量”和“速”的更高級(jí)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)（任保平，2018）。這種狀態(tài)不僅僅是高效率高品質(zhì)的體現(xiàn)，也包括民生、綠色、開(kāi)放等全方位的一體式發(fā)展（師博和張冰瑤，2019；趙劍波等人，2019）。以統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局為原則，以協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局為綱領(lǐng)，系統(tǒng)推進(jìn)全面改革實(shí)驗(yàn)，推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，完善城市群產(chǎn)業(yè)形態(tài)，優(yōu)化城市群空間布局，探索綠色低碳循環(huán)式的發(fā)展方式（肖金成和李博雅，2020），實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。

京津冀協(xié)同發(fā)展作為國(guó)家的區(qū)域重點(diǎn)戰(zhàn)略，其高質(zhì)量的內(nèi)涵包括均衡、效率以及質(zhì)量這三個(gè)關(guān)鍵詞（國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所課題組，2019），這三點(diǎn)也是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的變革手段（陳川和許偉，2020）。均衡主要體現(xiàn)在京津冀三地的協(xié)調(diào)發(fā)展，其核心內(nèi)容為疏解北京非首都功能，優(yōu)化空間布局；效率體現(xiàn)在科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)帶來(lái)的生產(chǎn)效率、生活方式等的改變，以及要素在打破壁壘的前提下自由流動(dòng)所實(shí)現(xiàn)的資源優(yōu)化配置；質(zhì)量體現(xiàn)在民生方面的改善，促進(jìn)公共服務(wù)水平一體化，提高居民生活水平與幸福感，完善社會(huì)保障體制。

三、重點(diǎn)領(lǐng)域舉措

京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展聚焦區(qū)域矛盾，全方位貫徹新發(fā)展理念（王永昌和尹江燕，2019;），探索切實(shí)有效的高質(zhì)量發(fā)展路徑，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略的高效落地。自2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布以后，京津冀三地以規(guī)劃綱要為框架，分別在空間布局、經(jīng)濟(jì)舉措、科技創(chuàng)新、生態(tài)保護(hù)、開(kāi)放共享等方面發(fā)布了一系列的政策文本，以頂層設(shè)計(jì)指明區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展的方向。

（一）空間布局

2015年的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定了北京作為全國(guó)政治、文化、國(guó)際交往和科技創(chuàng)新“四個(gè)中心”的核心功能定位。2016年5月，中央政治局會(huì)議提出建設(shè)北京城市副中心，2017年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立雄安新區(qū)，京津冀“一核兩翼”新空間格局正式浮出水面。位于北京通州的城市副中心是中心城區(qū)功能和人口疏解的重要承載地，位于河北的雄安新區(qū)是北京非首都功能疏解的集中承載地。兩翼差異化發(fā)展，使得區(qū)域布局與功能需求相適應(yīng)，放大先進(jìn)城市的輻射帶動(dòng)功能，有利于打破京津冀區(qū)域發(fā)展不平衡的困境。

“一核兩翼”空間格局為京津冀均衡發(fā)展起到了強(qiáng)促進(jìn)作用?！耙缓恕笔鞘锥脊δ芎诵膮^(qū)，北京作為京津冀高質(zhì)量發(fā)展的核心，應(yīng)該強(qiáng)化首都的功能，疏解非首都功能，發(fā)揮輻射作用。雄安新區(qū)以及北京城市副中心作為京津冀城市群的“兩翼”，在疏解北京非首都功能這個(gè)“牛鼻子”的牽動(dòng)下，完善各類合作承接平臺(tái)，有序承接首都疏解的人口、產(chǎn)業(yè)等，發(fā)揮好集中承載力與重要承載地的作用（孫久文等，2020）?！耙缓藘梢怼钡陌l(fā)展有利于探索出一條國(guó)家中心城市的首都功能優(yōu)化策略，一方面強(qiáng)化北京的首都功能，疏解人口與產(chǎn)業(yè)（邢華，2020），另一方面高標(biāo)準(zhǔn)、高要求謀劃發(fā)展雄安新區(qū)與城市副中心，這對(duì)推動(dòng)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展具有重要意義。

（二）經(jīng)濟(jì)舉措

京津冀的高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)，需要更高層次、更寬領(lǐng)域地實(shí)施對(duì)外開(kāi)放（吳寧等人，2019），加快形成國(guó)內(nèi)大循環(huán)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局，優(yōu)化貿(mào)易營(yíng)商環(huán)境（胡九龍，2019），積極擴(kuò)大投資，高水平吸引并利用外資，以開(kāi)放的貿(mào)易體系推動(dòng)京津冀貿(mào)易深度發(fā)展，提升區(qū)域整體高質(zhì)量發(fā)展質(zhì)量。

對(duì)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，需要在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的突破，體現(xiàn)整體效能的提高（肖德和于凡，2021），這對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈的布局提出了更高的要求。京津冀近些年相關(guān)政策主要在產(chǎn)業(yè)的分工、合作、以及高端化發(fā)展方面重點(diǎn)發(fā)力，共促產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（1）產(chǎn)業(yè)分工，明確定位。明確京津冀三地的資源優(yōu)勢(shì)、發(fā)展目標(biāo)以及功能定位，有助于更高效地促進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。北京的科技創(chuàng)新能力較強(qiáng)，天津的港口以及制造業(yè)發(fā)達(dá)，河北物流業(yè)體系完備并致力打造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)?！侗本┦行略霎a(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》明確了北京的首都功能產(chǎn)業(yè)，并通過(guò)建立“2+4+N”產(chǎn)業(yè)疏解空間格局，由津冀地區(qū)依據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r承接相關(guān)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化分工協(xié)作格局，提高專業(yè)化分工效能。

（2）產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)協(xié)同。京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)三地產(chǎn)業(yè)密切合作，通過(guò)主動(dòng)對(duì)接，錯(cuò)位發(fā)展，共促京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。尤其是在疏解北京非首都功能方面，更體現(xiàn)出三地合作發(fā)展的重要性。《關(guān)于進(jìn)一步健全京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)疏解配套政策意見(jiàn)》《疏解非首都功能產(chǎn)業(yè)的稅收支持政策（試行）》等政策都體現(xiàn)出京津冀三地正有序開(kāi)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)跨界融合，通過(guò)集約式發(fā)展加快產(chǎn)業(yè)聚集（曾剛，2021）。

（3）產(chǎn)業(yè)升級(jí)，合力高端。產(chǎn)業(yè)升級(jí)是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高端化發(fā)展，不斷增加產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力的重要途徑。京津冀城市群重點(diǎn)發(fā)展軸帶內(nèi)的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，如信息、技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)等，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)智慧化發(fā)展，驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式由勞動(dòng)和資本密集型向知識(shí)、技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，通過(guò)發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力，提高京津冀城市群參與國(guó)際活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)力（萬(wàn)曉瓊，2018）。

（三）科技創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)進(jìn)是技術(shù)進(jìn)步，科技創(chuàng)新的發(fā)展有利于打造創(chuàng)新型地區(qū)經(jīng)濟(jì)綜合體，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料從傳統(tǒng)的勞動(dòng)和資本“硬資源”到科技、教育等“軟環(huán)境“的轉(zhuǎn)變（蔡玉勝和呂靜韋，2018）。京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展過(guò)程中把科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)放在重要的位置，通過(guò)梳理京津冀2015年以來(lái)有關(guān)于科技創(chuàng)新的政策文本可以看出：

（1）京津冀三地的科技創(chuàng)新側(cè)重點(diǎn)不同。北京市擁有豐富的創(chuàng)新資源要素，著力建設(shè)科技創(chuàng)新中心，也是有關(guān)科技創(chuàng)新的政策文本主要側(cè)重的城市；天津的研發(fā)轉(zhuǎn)化能力強(qiáng)，與北京的科創(chuàng)研發(fā)形成發(fā)展合力；河北省在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展中以承接北京和天津科技成果為主，進(jìn)行科技成果的轉(zhuǎn)化。（任艷，2020）。

（2）科技創(chuàng)新覆蓋領(lǐng)域廣。京津冀三地區(qū)涉及科技創(chuàng)新的政策文本包括自由貿(mào)易、科技園、科技創(chuàng)新券、人工智能、科技城、鄉(xiāng)村振興、金融、高校、企業(yè)等多領(lǐng)域的內(nèi)容。京津冀地區(qū)通過(guò)實(shí)施寬領(lǐng)域的科技策略，加速聚集了各領(lǐng)域的人才、資本、技術(shù)等高端要素，搭建了區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)平臺(tái)，以科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)京津冀地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

（3）中關(guān)村成為區(qū)域科技創(chuàng)新重點(diǎn)區(qū)域。中關(guān)村作為中國(guó)科技創(chuàng)新源頭地，擁有高端技術(shù)的產(chǎn)業(yè)鏈、信息鏈以及創(chuàng)新鏈，為京津冀區(qū)域的科技型企業(yè)的發(fā)展提供了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟天津?yàn)I?！嘘P(guān)村科技園、寶坻-京津中關(guān)村科技城、保定—中關(guān)村創(chuàng)新中心相繼成立，不斷強(qiáng)化了中關(guān)村的創(chuàng)新生態(tài)體系作用與輻射效應(yīng)，促進(jìn)京津冀區(qū)域科技市場(chǎng)朝標(biāo)準(zhǔn)化、一體化、交融化邁進(jìn)。

（四）生態(tài)保護(hù)

生態(tài)文明建設(shè)是提高人民生活質(zhì)量的有力保障。生態(tài)文明建設(shè)是國(guó)家統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，也是京津冀高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的重要保障。近年來(lái)京津冀地區(qū)通過(guò)一系列政策加強(qiáng)了聯(lián)防聯(lián)治，建立了生態(tài)治理體系，開(kāi)拓了更廣闊的生態(tài)空間格局。其政策包含以下特點(diǎn)：

（1）涉及區(qū)域廣。保護(hù)范圍不僅包括生活環(huán)境區(qū)，還涉及生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、濕地、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、生態(tài)紅線、綠色生態(tài)屏障區(qū)、海洋、工業(yè)區(qū)等區(qū)域，對(duì)可能受到污染的區(qū)域都實(shí)施了相關(guān)政策，如《北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展條例》《關(guān)于加強(qiáng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。

（2）涵蓋角度全面。對(duì)于生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展，從根源上防治各種污染是非常有必要的。京津冀城市群有關(guān)于生態(tài)環(huán)境的政策文本中，既有總體上的水污染、大氣污染、噪音污染等防治政策，如《關(guān)于進(jìn)一步健全大氣污染防治體制機(jī)制推動(dòng)空氣質(zhì)量持續(xù)改善的意見(jiàn)》等，也有具體污染源的防治，例如積水溢流污染、塑料污染、機(jī)車排放污染、危險(xiǎn)廢物污染、固體廢物、船舶污染、核與放射性污染等內(nèi)容。通過(guò)這一系列的政策文本，使生態(tài)環(huán)境建設(shè)頂層設(shè)計(jì)得以落地。

（3）管理機(jī)制具體。政策中既包括關(guān)于污染防治的頂層設(shè)計(jì)，還包括生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)領(lǐng)域財(cái)政、分區(qū)管控“三線一單”、舉報(bào)違法獎(jiǎng)勵(lì)、生態(tài)監(jiān)察執(zhí)法、污染源管控、垃圾分類、綠色發(fā)展指標(biāo)等具體的管理機(jī)制，如《北京市生態(tài)環(huán)境行政處罰行為分類及公示期限管理相關(guān)規(guī)定》《河北省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境污染舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等政策，使生態(tài)環(huán)境管理有法可依，提高了管理高效性。

（五）服務(wù)共享

公共服務(wù)是京津冀區(qū)域高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的基本保障與突破口。健全公共服務(wù)體系，完善公共設(shè)施建設(shè)是奠定區(qū)域發(fā)展的重要基石。近些年京津冀區(qū)域有關(guān)于公共服務(wù)的政策文本也體現(xiàn)出三地為公共服務(wù)共享共建做出的努力。不僅涉及公共資源的交易信息公開(kāi)化、交易擔(dān)保、交易監(jiān)督、交易服務(wù)管理等，也包括對(duì)公共服務(wù)均等化、示范平臺(tái)管理、補(bǔ)助資金、流程優(yōu)化、平臺(tái)對(duì)接以及設(shè)施配置指標(biāo)等方面的內(nèi)容，多角度地推進(jìn)實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)共享共建的高質(zhì)量發(fā)展。

京津冀區(qū)域重點(diǎn)構(gòu)建公共服務(wù)制度保障，打破區(qū)域壁壘，強(qiáng)化三地的協(xié)調(diào)機(jī)制；構(gòu)建多層次多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)式立體交通體系，優(yōu)化區(qū)域交通樞紐，完善公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；統(tǒng)一區(qū)域公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)差距，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)；加強(qiáng)食品安全監(jiān)督，高標(biāo)準(zhǔn)要求區(qū)域食品質(zhì)量，高水平滿足區(qū)域民生的生活保障；完善醫(yī)療建設(shè)體系（魯勇威和張穎，2020），強(qiáng)化實(shí)施公共衛(wèi)生事件應(yīng)急措施；加快公共服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展，打造公共服務(wù)創(chuàng)新共同體，促進(jìn)公共服務(wù)一體化發(fā)展，推動(dòng)協(xié)同發(fā)展取得新進(jìn)展。

四、結(jié)論建議

圍繞京津冀城市群高質(zhì)量推動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，本文梳理了2015年來(lái)有關(guān)空間布局、經(jīng)濟(jì)舉措、科技創(chuàng)新、生態(tài)保護(hù)、開(kāi)放共享5個(gè)方面的政策文本，提出以下建議：

（1）京津冀城市群應(yīng)在“一核兩翼”的空間格局下，加強(qiáng)協(xié)同互動(dòng)，形成差別化定位與分工合作錯(cuò)位發(fā)展的新格局，共同著力提升優(yōu)化首都功能。（2）京津冀城市群應(yīng)進(jìn)一步鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好基礎(chǔ)，著力推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、擴(kuò)大開(kāi)放和吸引外資，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)作為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要助手，細(xì)化分工、加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，形成三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同合力。（3）京津冀城市群應(yīng)保持科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，進(jìn)一步加大政策研究的深度與廣度，發(fā)揮中關(guān)村等地的先鋒示范作用，借助三地各自資源條件的比較優(yōu)勢(shì)，探索出一條可復(fù)制、可推廣的，由科技創(chuàng)新引領(lǐng)的協(xié)同發(fā)展新路子。（4）京津冀城市群應(yīng)在實(shí)現(xiàn)2028年碳達(dá)峰與2050碳中和的目標(biāo)下，加大生態(tài)文明建設(shè)力度，縮小城市群內(nèi)部的生態(tài)差距，著力探索薄弱地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和能源轉(zhuǎn)型路徑模式，力爭(zhēng)成為全國(guó)生態(tài)文明領(lǐng)域的排頭兵。（5）京津冀城市群應(yīng)將公共服務(wù)視作實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的重要保障，加大共建共享工作力度，細(xì)化并落實(shí)公共資源交易和公共服務(wù)管理的相關(guān)政策制度，切實(shí)踐行治理能力現(xiàn)代化的工作目標(biāo)。