鄭俊杰，吳樂(lè)珍

1.浙江廣播電視大學(xué)富陽(yáng)學(xué)院；2.浙江開(kāi)放大學(xué)

一、引言

改革開(kāi)放40多年來(lái)，黨在城市基層的組織建設(shè)蓬勃發(fā)展，但在城市社區(qū)治理方面還面臨形勢(shì)復(fù)雜、治理薄弱的問(wèn)題，存在一定程度的“強(qiáng)建設(shè)，弱治理”局面。一方面，城市社區(qū)黨組織覆蓋廣泛，且內(nèi)嵌于社會(huì)治理格局之中，基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理具有良好的組織基礎(chǔ)。這些廣泛分布于社區(qū)的基層黨組織，是城市社區(qū)治理的中堅(jiān)主體和領(lǐng)導(dǎo)力量；另一方面，新時(shí)代城市社會(huì)呈現(xiàn)出高度流動(dòng)、分化、復(fù)雜的特點(diǎn)，各種社會(huì)矛盾和利益紛爭(zhēng)在社區(qū)高度疊加，社區(qū)基層黨組織在面對(duì)如此紛繁復(fù)雜的社區(qū)治理背景時(shí)，時(shí)常感到在社區(qū)治理上力不從心，黨的基層組織出現(xiàn)弱化和邊緣化問(wèn)題，出現(xiàn)基層黨建“懸浮化”。

因此，針對(duì)這些問(wèn)題，2017年黨中央把“領(lǐng)導(dǎo)基層治理”作為新時(shí)代基層黨組織開(kāi)展基層黨建工作的新要求，隨后2019年又提出“必須在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下功夫”“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能?！币虼?，城市基層黨組織如何領(lǐng)導(dǎo)新時(shí)代城市社區(qū)治理，將黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為提升城市社區(qū)治理效能，成為新時(shí)代城市基層黨建工作的重要課題。

二、案例研究：F區(qū)“社區(qū)大黨委”治理實(shí)踐與效能體現(xiàn)

為進(jìn)一步發(fā)揮黨建引領(lǐng)社會(huì)治理作用，促進(jìn)城市基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2019年以來(lái)F區(qū)通過(guò)社區(qū)“大黨委”為載體的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理試點(diǎn)，緊緊圍繞推進(jìn)高水平社會(huì)治理的目標(biāo)，積極探索高水平社區(qū)治理機(jī)制建設(shè)。試點(diǎn)開(kāi)展兩年多來(lái)，通過(guò)基層黨建與城市社區(qū)治理相結(jié)合，一方面，基層黨建工作有了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和堅(jiān)實(shí)依托，有效克服了基層黨建工作虛化、弱化、邊緣化等方面存在的問(wèn)題；另一方面，重塑了社區(qū)治理權(quán)威，提升了基層黨組織的組織力、動(dòng)員力和執(zhí)行力，進(jìn)一步夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，發(fā)揮出了巨大的社會(huì)治理效能，取得了良好的治理效果，其有益的治理經(jīng)驗(yàn)也得到了廣大人民群眾的好評(píng)及上級(jí)黨委政府的肯定。

（一）黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的實(shí)踐

第一，制定居民為本和問(wèn)題導(dǎo)向的社區(qū)治理目標(biāo)。社區(qū)“大黨委”在確立社區(qū)治理目標(biāo)時(shí)，堅(jiān)持以人民為中心的治理理念，從解決社區(qū)居民關(guān)心、關(guān)注的問(wèn)題出發(fā)。通過(guò)入戶走訪調(diào)研、現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷調(diào)查等形式，召開(kāi)群眾、居民代表座談會(huì)，廣泛了解群眾關(guān)心的民生問(wèn)題，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)提取社區(qū)群眾需求，按照每個(gè)社區(qū)3-5個(gè)問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)，梳理綜合治理、城市建設(shè)、黨建共建等五方面問(wèn)題形成“需求清單”，總結(jié)梳理出群眾關(guān)心的社會(huì)治理熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，給出解決問(wèn)題的具體時(shí)間表和要求并通過(guò)《富陽(yáng)日?qǐng)?bào)》進(jìn)行社會(huì)公示，接受社區(qū)群眾監(jiān)督。通過(guò)每位聯(lián)系社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜辦理2-3個(gè)難題，每個(gè)共建區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)承辦1-2件實(shí)事，牽頭召開(kāi)社區(qū)“大黨委”共建會(huì)議，研究討論熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，其他共建單位全力協(xié)辦的方式，組團(tuán)進(jìn)行辦理。

第二，搭建“1+1+X”架構(gòu)的“大黨委”治理平臺(tái)。社區(qū)“大黨委”的“1+1+X”組織架構(gòu)：以社區(qū)基層黨組織為核心，第一個(gè)“1”指每個(gè)社區(qū)有1名區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)聯(lián)系所在社區(qū)，第二個(gè)“1”指每個(gè)社區(qū)有1家區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)作為“大黨委”牽頭單位，“X”指社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)若干其他區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、兩新黨組織、外地駐富陽(yáng)單位等組織，通過(guò)開(kāi)展區(qū)域化黨建共建，加強(qiáng)互聯(lián)互動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)內(nèi)黨建、治理和服務(wù)等工作。目前，F(xiàn)區(qū)50個(gè)城市社區(qū)已經(jīng)全部建立起社區(qū)“大黨委”，35位區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、65家區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)、89個(gè)科所站隊(duì)、57個(gè)兩新組織、75家國(guó)有企業(yè)，組成50個(gè)社區(qū)共建工作組團(tuán)，形成聚力共建、上下聯(lián)動(dòng)的社區(qū)“大黨委”為載體的社區(qū)治理新格局。

第三，構(gòu)建廣泛代表性的多元社區(qū)治理主體。社區(qū)“大黨委”人選名單由社區(qū)黨組織研究提出，報(bào)街道黨工委同意，“大黨委”成員任期為5年，與社區(qū)黨組織任期相同，相關(guān)成員因工作調(diào)動(dòng)等原因不能履職的，由社區(qū)黨組織報(bào)街道黨工委同意后，按規(guī)定程序及時(shí)進(jìn)行退出和增補(bǔ)。社區(qū)“大黨委”主要組成人員以機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人為主體，設(shè)書(shū)記和副書(shū)記各1名，其中書(shū)記由社區(qū)黨組織書(shū)記擔(dān)任，副書(shū)記由區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)牽頭單位分管黨建工作班子成員兼任。一般設(shè)委員7-15名，由“大黨委”聯(lián)系結(jié)對(duì)單位分管黨建工作班子成員兼任，同時(shí)還吸收社區(qū)內(nèi)部分小區(qū)業(yè)主委員會(huì)主任、物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)人、兩新組織負(fù)責(zé)人中的黨員擔(dān)任“大黨委”委員?！按簏h委”組成人員一般比較熟悉黨務(wù)工作，又具備一定的領(lǐng)導(dǎo)議事協(xié)商能力，廣泛多元的治理主體對(duì)精準(zhǔn)診斷識(shí)別社區(qū)真實(shí)問(wèn)題，提出適宜的問(wèn)題解決方案，達(dá)成社區(qū)治理目標(biāo)及提高治理整體效能，提供了可靠的治理人才保障。

第四，多種治理工作機(jī)制協(xié)同配合使用。社區(qū)“大黨委”經(jīng)過(guò)1年多的運(yùn)行，在實(shí)踐中逐漸形成五項(xiàng)行之有效的工作機(jī)制，具體如下：一是黨建聯(lián)席會(huì)議制度。每月1次召開(kāi)社區(qū)“大黨委”聯(lián)席會(huì)議，聯(lián)席會(huì)議一般應(yīng)邀請(qǐng)聯(lián)系區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和全體社區(qū)“大黨委”委員參加。主要研究社區(qū)范圍內(nèi)黨建、治理、服務(wù)等工作，征求意見(jiàn)建議，部署安排工作任務(wù)，協(xié)調(diào)解決難點(diǎn)問(wèn)題。二是黨員聯(lián)管機(jī)制。在職黨員回居住地社區(qū)報(bào)到，接受小區(qū)黨組織、樓道黨支部的雙重管理。定期參加本社區(qū)的組織生活、志愿服務(wù)、消防隱患整治、垃圾分類等方面黨組織活動(dòng)，持續(xù)認(rèn)領(lǐng)小區(qū)黨員先鋒崗、黨員責(zé)任區(qū)，開(kāi)展好小區(qū)“共產(chǎn)黨員戶”樓道亮身份工作。三是群眾聯(lián)訪機(jī)制。以小區(qū)為單位組建黨員聯(lián)系服務(wù)隊(duì)，由社區(qū)“大黨委”委員任隊(duì)長(zhǎng)，吸收其他小區(qū)在職黨員干部參與，落實(shí)小區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、黨員戶、困難戶、信訪戶“五必聯(lián)”要求，經(jīng)常性了解社區(qū)民生需求。四是難題聯(lián)辦機(jī)制。以社區(qū)“大黨委”為單位，各聯(lián)系結(jié)對(duì)成員單位參與，統(tǒng)籌人力、物力、財(cái)力等資源，每年用100天左右時(shí)間，按照每個(gè)社區(qū)2-3個(gè)問(wèn)題的數(shù)量，合力辦理解決一批本社區(qū)內(nèi)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，持續(xù)提升群眾獲得感、滿意度。五是服務(wù)聯(lián)促機(jī)制。社區(qū)黨組織牽頭，“大黨委”成員單位共同參與，共同落實(shí)好物業(yè)服務(wù)企業(yè)考評(píng)工作，確?？荚u(píng)結(jié)果真實(shí)、準(zhǔn)確，合力提高物業(yè)服務(wù)企業(yè)黨建工作和物業(yè)服務(wù)水平。

（二）城市社區(qū)治理效能得到明顯提升

第一，治理目標(biāo)達(dá)成度高，民生難題得到解決。通過(guò)黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新，組織開(kāi)展社區(qū)“百日解百難”專項(xiàng)行動(dòng)，每年用100天時(shí)間，解決100個(gè)左右社區(qū)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。2019年5月各級(jí)黨員干部以社區(qū)“大黨委”為單位，走訪群眾3萬(wàn)余戶、召開(kāi)座談會(huì)240余次，通過(guò)每位聯(lián)系社區(qū)的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜辦理2-3個(gè)難題，每個(gè)共建區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)承辦1-2件實(shí)事，其他共建單位全力協(xié)辦的方式，組團(tuán)進(jìn)行辦理。截至2019年11月，全部問(wèn)題100%辦理完結(jié)。調(diào)查結(jié)果顯示，社區(qū)群眾對(duì)黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理預(yù)期目標(biāo)達(dá)成上充滿信心，其中32.4%的認(rèn)為能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、40.13%的認(rèn)為能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

第二，整合多方治理資源，形成社區(qū)治理合力。通過(guò)社區(qū)“大黨委”完善社區(qū)轄區(qū)內(nèi)各類組織間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使社區(qū)真正成為城市基層黨建和治理工作的基本功能承載體，整合調(diào)動(dòng)政府、社區(qū)、社會(huì)各方力量和資源，引導(dǎo)激勵(lì)各類組織、黨員群眾相互服務(wù)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，推動(dòng)形成區(qū)域內(nèi)各類組織、黨員群眾在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下履職履責(zé)、開(kāi)展服務(wù)的良好格局。2020年以來(lái)，F(xiàn)區(qū)通過(guò)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、共建單位發(fā)動(dòng)、黨員居民參與，先后建立起“學(xué)校交通疏導(dǎo)員”“老干部解憂室”“消防隱患整治黨員包干制”“靚媽志愿團(tuán)”等一系列社區(qū)共建工作品牌，形成社區(qū)治理合力，有效發(fā)揮社區(qū)治理中的協(xié)同作用。

第三，黨建嵌入社區(qū)治理，治理效應(yīng)積極發(fā)揮。社區(qū)“大黨委”以“1+1+X”為載體的區(qū)域化黨建組織架構(gòu)，通過(guò)重構(gòu)基層社區(qū)黨建組織架構(gòu)，將“大黨委”的黨建工作嵌入到社區(qū)治理目標(biāo)之中，克服了基層社區(qū)在解決重難點(diǎn)問(wèn)題時(shí)在治理權(quán)威上的不足。同時(shí)，社區(qū)“大黨委”整合了社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)黨建力量，通過(guò)黨建政治引領(lǐng)的方式提升了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，社區(qū)“大黨委”使社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)黨的各類組織在基層結(jié)成了一張網(wǎng)，能夠有效整合區(qū)域內(nèi)黨建資源，提升基層黨組織的社會(huì)治理能力。目前，F(xiàn)區(qū)已有8400多名在職黨員到所在社區(qū)報(bào)到，參與社區(qū)志愿服務(wù)，在社區(qū)治理中發(fā)揮了重要作用，特別是在平安巡防、社區(qū)環(huán)境整治、政策宣講等方面發(fā)揮了先鋒模范作用，在接受服務(wù)和提供志愿服務(wù)的雙向互動(dòng)過(guò)程中，聯(lián)系群眾，凝聚力量。

第四，居民群眾評(píng)價(jià)提升，治理社會(huì)效益明顯。社區(qū)“大黨委”試點(diǎn)工作2年多來(lái)，社區(qū)“大黨委”引領(lǐng)下的社區(qū)治理工作成效顯著，調(diào)查結(jié)果顯示，社區(qū)居民對(duì)“大黨委”工作具有一定的熟悉程度，84.2%的社區(qū)居民對(duì)F區(qū)社區(qū)“大黨委”表示聽(tīng)說(shuō)過(guò)、了解或熟知，充分說(shuō)明社區(qū)“大黨委”發(fā)揮的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)已深入基層社區(qū)群眾頭腦。同時(shí)，廣大社區(qū)居民對(duì)社區(qū)“大黨委”工作表示出充分肯定態(tài)度，有74.53%的社區(qū)居民對(duì)“大黨委”工作總體評(píng)價(jià)為較好或很好。這為未來(lái)社區(qū)“大黨委”引領(lǐng)社區(qū)治理和提升治理效能打下了良好的群眾基礎(chǔ)，營(yíng)造了良好的社區(qū)治理氛圍。

三、優(yōu)化提升社區(qū)治理效能路徑

優(yōu)化提升社區(qū)治理效能是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是應(yīng)對(duì)基層黨建短板和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有效方式。從F區(qū)社區(qū)“大黨委”黨建創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，黨建引領(lǐng)下的城市社區(qū)治理取得了一定的治理效果，但把城市社區(qū)打造成為一個(gè)溫暖的生活共同體和精神共同體，仍需通過(guò)多措并舉的方式推進(jìn)和提升治理效能。

第一，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社區(qū)治理效能發(fā)揮的核心。一是整合社區(qū)轄區(qū)內(nèi)黨建資源和力量。以社區(qū)黨建引領(lǐng)嵌入社區(qū)治理，重新構(gòu)建以社區(qū)治理為核心的黨建工作，強(qiáng)化對(duì)社區(qū)在職黨員的雙向教育與管理，引導(dǎo)機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨員干部積極參與社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)，發(fā)揮先鋒模范作用。二是提高社區(qū)黨組織的組織力和服務(wù)力。在社區(qū)黨建框架內(nèi)整合社區(qū)治理資源，解決社區(qū)最急需解決的諸如服務(wù)群眾、綜合治理、城市管理等重難點(diǎn)問(wèn)題，提供優(yōu)質(zhì)高效的社區(qū)服務(wù)，更好滿足社區(qū)群眾對(duì)美好生活的期待，增強(qiáng)社區(qū)居民的幸福感、認(rèn)同感，樹(shù)立起社區(qū)治理權(quán)威。

第二，有效的黨建平臺(tái)是治理效能發(fā)揮的關(guān)鍵。一是搭建“1+1+X”區(qū)域化黨建組織架構(gòu)。打破以單位制為主體的傳統(tǒng)黨建模式，整合社區(qū)內(nèi)黨建資源，形成區(qū)域化大黨建平臺(tái)，變以往社區(qū)黨組織為主體的社區(qū)治理獨(dú)角戲?yàn)樯鐓^(qū)各類黨組織共同參與的多方共治的大合唱，匯集來(lái)自政府機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、兩新組織等各類社區(qū)基層組織，動(dòng)員吸引社會(huì)其他主體共同參與社區(qū)事務(wù)治理。二是建立常態(tài)化議事協(xié)商制度。一方面拓寬了社區(qū)問(wèn)題的觀察視野，為精準(zhǔn)識(shí)別社區(qū)問(wèn)題制定社區(qū)治理目標(biāo)提供了可靠的基礎(chǔ)；另一方面黨建引領(lǐng)下的多方參與提高了社區(qū)治理的民主性，為有效達(dá)成治理目標(biāo)和發(fā)揮治理效能提供了可靠的政治保證。

第三，堅(jiān)持服務(wù)群眾導(dǎo)向是治理效能發(fā)揮的目標(biāo)。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，是推進(jìn)新時(shí)代城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在社區(qū)治理中堅(jiān)持以為群眾服務(wù)為導(dǎo)向，把維護(hù)好、發(fā)展好社區(qū)群眾利益放在社區(qū)治理的重要位置是黨建引領(lǐng)發(fā)揮社區(qū)治理效能的關(guān)鍵所在。一是，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)型黨建轉(zhuǎn)型。把滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求放在黨建工作的重要位置，通過(guò)引領(lǐng)推動(dòng)社區(qū)治理來(lái)助推社區(qū)黨組織由傳統(tǒng)型黨建向服務(wù)型黨建轉(zhuǎn)型，通過(guò)拓展社區(qū)黨建的服務(wù)功能來(lái)強(qiáng)化政治功能，夯實(shí)黨在基層的政治基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的“善治”。二是，精準(zhǔn)掌握社區(qū)群眾的現(xiàn)實(shí)需求。社區(qū)黨建要充分利用“資源清單”，為社區(qū)居民提供更加精準(zhǔn)和實(shí)用的“服務(wù)清單”，更好地滿足社區(qū)群眾的“需求清單”，讓群眾感受到服務(wù)的零距離、全方位、精準(zhǔn)性。

第四，完善的運(yùn)行機(jī)制是治理效能發(fā)揮的保障。一是建立群眾需求精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制。在傳統(tǒng)的實(shí)地走訪、現(xiàn)場(chǎng)座談等方式了解和掌握群眾需求基礎(chǔ)上，注重通過(guò)大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術(shù)治理手段建立和完善群眾需求的精準(zhǔn)收集與反饋機(jī)制。二是建立難題聯(lián)辦解決機(jī)制。以區(qū)域化黨建組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，對(duì)總結(jié)梳理出來(lái)的群眾普遍關(guān)心關(guān)注的社區(qū)治理難點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行匯總、歸類，通過(guò)領(lǐng)辦、協(xié)辦等方式進(jìn)行掛牌辦理，同時(shí)接受社區(qū)群眾的監(jiān)督。三是建立數(shù)字化支撐的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。積極探索數(shù)字化改革撬動(dòng)提升社區(qū)治理效能，開(kāi)發(fā)社區(qū)治理的數(shù)字化場(chǎng)景應(yīng)用，一方面確保各治理主體在信息共享、溝通協(xié)商、問(wèn)題解決等方面順暢協(xié)調(diào)，另一方面更好地幫助治理主體之間責(zé)任界分和行為協(xié)同。

第五，構(gòu)建治理評(píng)估框架是治理效能發(fā)揮的基礎(chǔ)。一是，建立需求和問(wèn)題為導(dǎo)向的治理目標(biāo)，以解決社區(qū)居民關(guān)心的民生問(wèn)題作為社區(qū)治理的重點(diǎn)保障目標(biāo)。二是，建立優(yōu)質(zhì)高效為導(dǎo)向的治理執(zhí)行機(jī)制。從治理主體層面，構(gòu)建社區(qū)“大黨委”為核心的多方參與的治理架構(gòu)；治理機(jī)構(gòu)層面，通過(guò)有效黨建載體最大程度協(xié)調(diào)社區(qū)“大黨委”成員單位之間通力合作；治理手段方面，保證治理活動(dòng)中所需的各種資源充足，利用人工智能、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)的科技手段參與社區(qū)治理。三是，構(gòu)建多元的治理評(píng)價(jià)體系。通過(guò)治理目標(biāo)評(píng)價(jià)、治理效率評(píng)價(jià)、社區(qū)群眾評(píng)價(jià)等多層面、多維度評(píng)價(jià)，形成多維治理評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，提升以人民為中心的治理效能。