周建強

【摘要】近年來，我國的城鎮(zhèn)化進程有了很大進展，在城鎮(zhèn)中，土地利用管理問題越來越受到重視。面對新的發(fā)展前景和未來發(fā)展藍圖的規(guī)劃思路，新的農(nóng)村體制改革，城鄉(xiāng)結合發(fā)展的要求成為解決社會發(fā)展問題的一大重點，縮小城鄉(xiāng)差距，因地制宜做出應對措施也需要考慮到城鄉(xiāng)聯(lián)動機能，執(zhí)法管理和監(jiān)督體系的革新也成為解決這一戰(zhàn)略問題需要攻克的難關。本文首先分析了新型城鎮(zhèn)化的推進與土地集約利用之間的關系，其次探討了城鎮(zhèn)化進程中土地利用管理出現(xiàn)的問題，最后就城鎮(zhèn)化進程中土地利用管理問題的對策進行論述，以供參考。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)化進程;土地利用;管理問題? ? ? ? ? ?【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.34.026

土地是人類賴以生存的重要空間與活動載體，土地資源與空間的優(yōu)化利用能夠協(xié)調人與自然的關系，從而實現(xiàn)空間的合理利用，在人與自然的協(xié)調發(fā)展中實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。隨著城市化進程不斷加快，需要對區(qū)域土地空間進行集約化利用，通過區(qū)域空間的建設與規(guī)劃來打造魅力生態(tài)城市，以減輕土地利用的壓力。

1、新型城鎮(zhèn)化的推進與土地集約利用之間的關系

隨著我國社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，土地資源緊缺成為我國亟須解決的問題。新型城鎮(zhèn)化的推進需要足夠的土地來支撐。城鎮(zhèn)化與土地利用存在相互促進、相互協(xié)調的關系。高水平的城鎮(zhèn)化能夠促進土地集約利用，推動土地進一步集約利用;土地集約利用程度高，就有了充分的基礎和資源去推動城鎮(zhèn)化建設。因而，我國要想實現(xiàn)經(jīng)濟長期、可持續(xù)發(fā)展，落實新型城鎮(zhèn)化政策，必須落實土地利用相關規(guī)定，促使土地利用與城鎮(zhèn)發(fā)展相輔相成。

2、城鎮(zhèn)化進程中土地利用管理出現(xiàn)的問題

2.1城市化建設與耕地保護相矛盾

隨著城市人口的逐步發(fā)展，城市建設的擴大，在人口密集區(qū)域城市的發(fā)展逐漸的超出了人們的想象，耕地也被極大的占用。人地矛盾十分的明顯。特別是一些小城鎮(zhèn)在發(fā)展時，為了成本的考慮而大量的占據(jù)耕地，使得大量的耕地被作為住房用地，工業(yè)用地以及作為交通用地等，沒有清晰的規(guī)劃，使得許多良田被白白浪費。一方面是在土地不斷被占用過程中，許多土地的灌溉設施受到損害，出現(xiàn)了被盜用破壞的現(xiàn)象，使得耕地的質量下降，造成了不良的影響。另一方面，不斷的推動城市化建設與工業(yè)建設，使得耕地受到越來越多的威脅，其中污染的威脅為重中之重。生活垃圾、工業(yè)廢棄品、建筑廢棄物有時都被遺留在耕地上，沒有辦法保證耕地安全，那么我們的食品安全與生活環(huán)境也會受到巨大的影響。

2.2土地產(chǎn)權制度不完善

目前，我國土地產(chǎn)權制度不完善。在土地產(chǎn)權的主體方面仍舊存在很大爭議，關于土地的產(chǎn)權也沒有明確界定，產(chǎn)權主體不明確使土地資源利用率低下。大部分人不會因為浪費土地資源而被追責，因此在土地開發(fā)和利用方面存在僥幸心理，大量土地資源被浪費。這些現(xiàn)象歸根到底是由于土地主體模糊，使追責程序復雜，最終不了了之。

2.3占地用地的不合理

土地的功能對經(jīng)濟和社會具有雙重作用，土地功能的劃分無論是用于農(nóng)業(yè)用地還是城鎮(zhèn)商業(yè)用地或是其他用地都需要科學合理的規(guī)劃，實際上農(nóng)村用地被城市建設占地，圈地的濫用行為嚴重，導致農(nóng)村土地流轉不合理，農(nóng)民利益損失嚴重，甚至很多占地面積被圈占后閑置，造成土地資源的嚴重浪費，城鄉(xiāng)間的民眾矛盾加深，農(nóng)村土地功能的規(guī)劃無序混亂，重復利用率低，造成資源上的開發(fā)浪費，生態(tài)承載力和環(huán)境效益間的失衡，用地的矛盾阻礙了可持續(xù)性發(fā)展。

2.4生態(tài)產(chǎn)品供給能力差

新時代生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展要求前提下，在土地集約化利用，滿足城鄉(xiāng)建設的同時，保護好原有生態(tài)空間，適度騰退、增加休憩空間，滿足人民群眾對高質量生態(tài)產(chǎn)品的需求。當前，以創(chuàng)建國際濕地城市為契機，加強龍子湖、三汊河、淮河及沿岸濕地等重要生態(tài)資源的保護，加大其周邊農(nóng)用地和農(nóng)村建設用地整理力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地結構和布局，逐步引導生產(chǎn)活動退出該區(qū)域，實現(xiàn)了核心生態(tài)資源的有效保護和利用。

2.5土地利用規(guī)劃落后

對于城鎮(zhèn)化建設來說，土地的利用與管理是城鎮(zhèn)化建設的核心，可以提前規(guī)劃與引導城市的發(fā)展，用超前的眼光發(fā)現(xiàn)一些城市發(fā)展中存在的問題，并積極的給與答案，并在土地利用的實踐中積極的予以控制。然而在實際的執(zhí)行方面，城鎮(zhèn)化建設的土地利用管理出現(xiàn)了一些問題，使得土地的利用管理跟不上城市的實際發(fā)展。因為我國經(jīng)濟在九十年代以后飛速發(fā)展，城市化建設也不斷的自發(fā)的開始推動，但對于城市的實際規(guī)劃，對土地進行利用與管理始終沒有一個正確的科學的認知，沒有請專家做整體的建設規(guī)劃，使得土地的規(guī)劃與城鎮(zhèn)的建設沒能配套，導致出現(xiàn)了土地資源利用的不合理，擠占耕地等許許多多的問題，部分土地被浪費。

3、城鎮(zhèn)化進程中土地利用管理問題的對策

3.1利用政治經(jīng)濟學理論調節(jié)土地稀缺問題

首先，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，城市“絕對地租”是客觀存在的?！敖^對地租理論”表明，只要有土地所有權的壟斷，就必然會有土地所有權和使用權的分離。土地使用者可以通過不斷追加對租用土地投資的方式，來減少在絕對地租費用的支付。同時，使用者還會盡可能實現(xiàn)租用土地面積最小化，土地利用面積最大化。這種方式無疑能夠改善土地浪費的現(xiàn)象，實現(xiàn)土地集約與高效利用。其次，盡管人類無法或難以增加土地自然供給，但人類能夠做到土地經(jīng)濟供給，可以通過積極組織內涵式土地利用，保護土壤耕作層，采用土地復耕和土地整理等手段，提高土地的肥力水平，這等同于提高了土地的經(jīng)濟供給水平。

3.2管理制度的革新

面對大量土地糾紛和土地占用不合理現(xiàn)狀，在法律上要明確規(guī)定土地所有者，轉讓權的條件規(guī)定，對政府開展公益建設、城市建設等方面的征地用地要有明確范圍的補償方案，完善所有制權限，土地利用合理范圍的價值形態(tài)，在法律條文中，針對抵押、入股、繼承等法律法規(guī)界定和區(qū)分，對濫用土地、經(jīng)營性質等目的的土地使用有明確的劃分，明確土地用地的主體作用，同時針對在農(nóng)村中多余的宅基地的區(qū)域規(guī)劃要有合理的流轉和對接程序。執(zhí)法上要明確土地所有者的責任，土地在轉移上的運作合法以及相關監(jiān)督機構的獨立和保護手段。

3.3適度超前，高質謀劃交通市政設施

道路是實現(xiàn)城市與城市、城市與鄉(xiāng)村之間溝通的橋梁與紐帶，需要在原先的道路建設基礎上完善道路用地的建設和利用水平，適當超前考慮城鄉(xiāng)發(fā)展。一方面，需要對整個區(qū)域的整體布局與發(fā)展規(guī)劃進行分析，構建城市快速路網(wǎng)體系，提前預留立體交通空間，按照道路登記與功能不同，差異化管控道路兩側建設活動類型，優(yōu)化人流組織，確保道路交通的通達性與便捷性。另一方面，在道路交通規(guī)劃的同時，對整個區(qū)域的排水系統(tǒng)、地下水工程進行合理規(guī)劃，加強道路交通與城市地下工程的統(tǒng)籌協(xié)調。

3.4集約利用土地，保護農(nóng)村耕地

土地集聚是城鎮(zhèn)化的重要載體，城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展加快了土地利用的空間轉變。為防止出現(xiàn)市區(qū)大面積擴張，侵占農(nóng)村土地，造成耕地資源減少，農(nóng)村土地浪費等現(xiàn)象，要加強城鎮(zhèn)化進程中的土地監(jiān)管，科學引導產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚，盡可能減少土地資源的浪費。同時要大力發(fā)展集約型城鎮(zhèn)，集約型城鎮(zhèn)具有土地利用強度大，效率高和結構合理等優(yōu)點，隨著人口不斷向城市涌入，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導致市區(qū)“攤大餅式”向郊區(qū)蔓延，造成土地利用效率低、市區(qū)無限蔓延等問題，因此，在城市規(guī)劃中提高城市土地利用效率，深度挖掘土地利用潛力，可以有效的避免城鎮(zhèn)空心化和大面積擴張等問題，具有較大的發(fā)展空間。

3.5優(yōu)化土地結構，合理規(guī)劃土地利用

在區(qū)位理論研究中，部分學者對產(chǎn)業(yè)的最優(yōu)空間布局與選址進行了研究。德國經(jīng)濟學家韋伯提出了“工業(yè)區(qū)位理論”，該理論指出，聚集效應能夠通過降低運輸成本、勞動力成本等方式來提高生產(chǎn)效率。因此，在土地合理有效規(guī)劃方面，我國可以借鑒區(qū)位理論來展開。首先，我國需要充分挖掘閑置土地和存量土地的潛力，完善土地征用、置換以及收購等方面的政策，用合法的政策與措施將低效的存量與閑置土地充分利用起來。其次，我國可以選擇在部分土地資源緊缺地區(qū)采用招商引資的方式，推動該地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和結構升級，產(chǎn)業(yè)與結構優(yōu)化在一定程度上能夠帶動土地結構優(yōu)化，進而實現(xiàn)土地的集約利用。再次，我國部分中心城市應當發(fā)揮其中心輻射作用，采取優(yōu)化土地結構、合理規(guī)劃土地的政策，帶動周邊城市的發(fā)展，形成區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，并盡可能將輻射作用發(fā)揮至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)，提升各地的土地集約水平。

3.6強化土地利用管理制度建設

最后就是在當前的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，相關人員需要采用有效的方法來強化土地利用管理制度地建設。在實際地操作過程中，傳統(tǒng)的管理制度中難免會存在弊端和缺陷，針對于此類問題相關人員需要通過以下幾個方法來對其進行解決和處理。首先就是需要適當?shù)睾喺艡?，通過這樣的措施主要就是能夠給予地區(qū)一定的土地利用管理權利，而若是相關人員能夠擁有這樣的權力，那么其在實際的工作過程中自然也就能夠更加自由以及自主地對土地進行管理和利用。那么相關人員也就能夠有效地確保當前地區(qū)的土地資源能夠得到合理地應用，相關人員也能夠提高地區(qū)土地資源的利用質量和效率。其次就是需要對制度的執(zhí)行力度進行提升，傳統(tǒng)制度運行過程中部分人員所具備的執(zhí)行力度低，因此導致了制度可能存在無法發(fā)揮效果的問題，針對于此類問題，相關企業(yè)以及單位應當建立起一支高素質的管理執(zhí)行隊伍。此類隊伍在實際的運行過程中主要能夠發(fā)揮自身的監(jiān)督效果以及執(zhí)行作用，以此來對制度是否落實以及是否發(fā)揮效果進行分析和判斷，并且通過此類隊伍的建設，整體的工作效率也能夠得到顯著地提升。若是在執(zhí)行的過程中發(fā)現(xiàn)其中存在問題和缺陷，那么相關人員也需要對其進行提出和分析，通過這樣的方法來不斷地對制度中存在的問題進行修復和解決，以此來不斷完善和優(yōu)化管理制度。在未來的發(fā)展過程中，相關人員還需要對此類內容不斷完善和優(yōu)化，進而保證整體的工作質量以及經(jīng)濟效益都能夠得到提高，共同推動行業(yè)和社會的共同發(fā)展。

結語：

綜上所述，農(nóng)村土地資源是推進新型城鎮(zhèn)化的重要載體，在我國經(jīng)濟發(fā)展新形勢下，解決農(nóng)村土地資源開發(fā)利用中暴露出來的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的要求，也是縮小區(qū)域差異，提高整體城市化水平的需要。解決農(nóng)村土地問題是現(xiàn)代化進程中的關鍵一步，在人地關系緊張、耕地資源日益減少的今天，探討淮安市城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地資源的開發(fā)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、縮小差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必要前提。

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