◎房連泉

社會(huì)保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“社保”）是一種為喪失勞動(dòng)能力、暫時(shí)失去勞動(dòng)崗位或因健康原因造成損失的人口提供收入或補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度。但目前其屬地化管理、轉(zhuǎn)移接續(xù)難等問(wèn)題直接影響著我國(guó)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的開(kāi)放程度。2019年12月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》指出，破除勞動(dòng)力和人才全國(guó)性流動(dòng)的體制機(jī)制約束是下一步改革的重點(diǎn)。今年9月，國(guó)家醫(yī)療保障局、財(cái)政部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出深入實(shí)施全民參保計(jì)劃，自2021年參保年度起，全國(guó)參保信息實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、動(dòng)態(tài)更新、實(shí)時(shí)查詢；同月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，今年年底前實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、學(xué)歷公證等58項(xiàng)事項(xiàng)異地辦理。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要健全多層次社會(huì)保障體系。破解社?？绲亓鲃?dòng)障礙，亟需在統(tǒng)一社保制度，提高統(tǒng)籌層次和全國(guó)一體化經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等方面入手，建立流動(dòng)便利的社保體系。

當(dāng)前社保面臨的屬地流動(dòng)障礙及其成因

我國(guó)社保制度建立于20世紀(jì)90年代，在城鎮(zhèn)主要為“五險(xiǎn)”（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)），覆蓋各類就業(yè)人員；在農(nóng)村則主要為居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。但由于制度設(shè)計(jì)不統(tǒng)一、統(tǒng)籌層次低等原因，導(dǎo)致不同地區(qū)政策存在差別、待遇不同以及難以接續(xù)等問(wèn)題十分突出。

1.問(wèn)題

（1）各險(xiǎn)種均存在跨地轉(zhuǎn)移難題。目前，我國(guó)各項(xiàng)社保待遇權(quán)利均存在一定的屬地化特征，如退休金水平與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資掛鉤，醫(yī)療、生育和工傷等保險(xiǎn)待遇與參保地的醫(yī)療服務(wù)有關(guān)等。在勞動(dòng)者異地就業(yè)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著跨地區(qū)參保年限累計(jì)、待遇整合計(jì)算、關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面的不便；醫(yī)保、生育和工傷等項(xiàng)目也有異地報(bào)銷費(fèi)用和津貼申領(lǐng)方面的阻礙。

（2）各群體間社保權(quán)益銜接不暢。從覆蓋人群上劃分，社保參保對(duì)象分為城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和城鄉(xiāng)居民三類群體。參保人員在身份發(fā)生變化時(shí)，會(huì)因?yàn)閼艏?、地域等限制，?quán)益整合出現(xiàn)銜接困難。如農(nóng)民工既可參加城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)，也可在城鎮(zhèn)就業(yè)時(shí)參加城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)，但兩項(xiàng)權(quán)益很難合并；大量以“個(gè)體”身份參保的靈活就業(yè)者在異地工作時(shí)，通常受到戶籍限制而不能參保。同時(shí)，由于制度設(shè)置重復(fù)、統(tǒng)籌管理層次低等原因，全國(guó)存在大量重復(fù)參保和斷保人口。

（3）企業(yè)跨地用工與社保屬地化經(jīng)辦存在矛盾。目前，企業(yè)跨地經(jīng)營(yíng)和用工以及人員調(diào)動(dòng)外派等已成常態(tài)?！吨袊?guó)企業(yè)社保白皮書(shū)2019》數(shù)據(jù)顯示，2019年全國(guó)跨省企業(yè)占比為45.70%，有13.80%的企業(yè)員工分布在全國(guó)10個(gè)以上城市。但城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)，社保事務(wù)經(jīng)辦要以在參保地設(shè)立市場(chǎng)主體為前提條件。在實(shí)踐中，既存在著單一市場(chǎng)主體（全國(guó)一家公司）在各地設(shè)置分支機(jī)構(gòu)（非獨(dú)立主體）雇用員工的行為，也存在一家集團(tuán)公司在全國(guó)設(shè)有多家分公司（多個(gè)市場(chǎng)主體），各分公司職工頻繁流動(dòng)的情況。由于社保參保有屬地化的要求，導(dǎo)致上述情形中跨地用工關(guān)系和社保管理局面混亂。

（4）多重用工關(guān)系與傳統(tǒng)參保方式產(chǎn)生沖突。隨著就業(yè)方式的多樣化，勞動(dòng)力市場(chǎng)日趨靈活，同一勞動(dòng)者可與多個(gè)用工主體產(chǎn)生勞動(dòng)關(guān)系。在這種情況下，由于社保關(guān)系具有唯一性，只能由一家用工主體代為繳費(fèi)，并且具有最低繳費(fèi)門檻和年限上的要求，在實(shí)踐中也造成了用工關(guān)系多重性與社保單一性上的矛盾。

（5）“三新”就業(yè)人員參保率較低?！叭隆苯?jīng)濟(jì)是新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式生產(chǎn)活動(dòng)的集合，這一領(lǐng)域人群就業(yè)形態(tài)靈活，不受工作場(chǎng)所和地域限制，參保比率較低。特別是在互聯(lián)網(wǎng)條件下的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者體現(xiàn)更為明顯。中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，以流動(dòng)人口為主體的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)參保職工保險(xiǎn)的比例不足三成，他們中的大部分參加城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)，或者是購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)。

2.主要成因

（1）社保負(fù)擔(dān)重，參保政策僵化。社保的地域流動(dòng)難題，最根本的一個(gè)原因在于社保體系改革滯后于經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢(shì)的變化，制度設(shè)計(jì)不能很好地適應(yīng)現(xiàn)代勞動(dòng)力市場(chǎng)的高流動(dòng)性需求。社保制度設(shè)立之初，保障對(duì)象以與國(guó)有企業(yè)簽訂正規(guī)勞動(dòng)就業(yè)合同的員工為主體，部分項(xiàng)目帶有福利色彩，導(dǎo)致社保整體繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。隨著社保覆蓋面的擴(kuò)展，各類民營(yíng)企業(yè)員工和靈活就業(yè)人員逐步加入到社保體系里，但由于沒(méi)有雇主，他們很難享受生育和失業(yè)等保險(xiǎn)待遇。

（2）管理體系建設(shè)滯后，各地政策不統(tǒng)一。目前我國(guó)社保為地方管理，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)為省級(jí)統(tǒng)籌，醫(yī)療保險(xiǎn)主要為市級(jí)統(tǒng)籌。加之全國(guó)統(tǒng)一的社保信息管理網(wǎng)絡(luò)尚未形成，使得參保人群在異地就業(yè)時(shí)，不僅需要轉(zhuǎn)移就業(yè)和社保關(guān)系，還要通過(guò)平臺(tái)結(jié)算繳費(fèi)基金（以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例）。由于社保經(jīng)辦為屬地化管理體系，各地的繳費(fèi)規(guī)定、福利待遇不統(tǒng)一，經(jīng)辦體系業(yè)務(wù)流程和經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)不一致，信息化平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)分散，造成參保信息無(wú)法暢聯(lián)暢通，社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)存在著政策障礙和時(shí)滯等問(wèn)題。

建議

隨著生產(chǎn)生活方式的變化以及勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)性的增強(qiáng)，個(gè)體參保意識(shí)普遍提高，并對(duì)社保流動(dòng)性的要求也隨之增高。同時(shí)，很多城市將買車買房、子女入學(xué)、積分落戶等公共服務(wù)政策與社保掛鉤。在這種形勢(shì)下，解決其跨地區(qū)流動(dòng)問(wèn)題已迫在眉睫?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（簡(jiǎn)稱《建議》）提出，要健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。從根本上解決社?？绲亓鲃?dòng)難題，需要從頂層設(shè)計(jì)上加以突破，從管理服務(wù)手段上進(jìn)行落實(shí)，采取一攬子的綜合解決方案。

1.簡(jiǎn)化社保制度設(shè)計(jì)，消除地域政策壁壘

《建議》提出，要推進(jìn)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)，健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制。實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡?，F(xiàn)代就業(yè)市場(chǎng)的基本特點(diǎn)是勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了不限職業(yè)、戶籍和地域的自由流動(dòng)，而且新業(yè)態(tài)下的非傳統(tǒng)就業(yè)占比越來(lái)越高，對(duì)以勞動(dòng)雇傭關(guān)系為基礎(chǔ)的社保體系提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為適應(yīng)流動(dòng)性需求，建議進(jìn)一步簡(jiǎn)化制度設(shè)計(jì)，降低繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和參保門檻，增強(qiáng)社保便攜性。如在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)算中取消與各地社會(huì)平均工資掛鉤的限制，出臺(tái)與個(gè)人收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金繳費(fèi)和領(lǐng)取辦法，使得參保者無(wú)論在何地參保、何地退休，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算出的待遇都相同。同時(shí)統(tǒng)一政策，在社保繳費(fèi)、記賬管理和待遇領(lǐng)取等方面，執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一的社保政策，消除各地差異。在社保收支方面，“十四五”期間應(yīng)加快建立基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等社保項(xiàng)目的統(tǒng)一籌資和待遇調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社保制度參數(shù)的統(tǒng)一。

■ 歲歲秋來(lái) 樊甲山/攝

2.提高統(tǒng)籌層次，便利化社保轉(zhuǎn)移接續(xù)

《建議》提出，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。推動(dòng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度，落實(shí)異地就醫(yī)結(jié)算，穩(wěn)步建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，積極發(fā)展商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。提高社保統(tǒng)籌層次的核心是合理劃分中央與地方事權(quán)，打破地方利益禁錮，建立全國(guó)統(tǒng)一的社保管理體制。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，建議采取漸進(jìn)式推進(jìn)策略，在今年全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，“十四五”期間逐年提高4-6個(gè)百分點(diǎn)的統(tǒng)收統(tǒng)支比例，最終在2025年前，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，應(yīng)以建立統(tǒng)一的國(guó)家醫(yī)療保障參保信息平臺(tái)和完善全國(guó)性的異地結(jié)算系統(tǒng)為手段，增強(qiáng)異地就醫(yī)的便捷性。

3.以信息化建設(shè)為抓手，整合全國(guó)社保經(jīng)辦體系

《建議》提出，要完善全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)。社保經(jīng)辦作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)全民覆蓋，全國(guó)統(tǒng)一經(jīng)辦的基本目標(biāo)。為解決社保經(jīng)辦存在的統(tǒng)籌層次低、分散管理等問(wèn)題，可將社保信息化事權(quán)上升到國(guó)家層面，由中央統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)全國(guó)社保公共服務(wù)平臺(tái)，由中央進(jìn)行垂直管理，地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體經(jīng)辦，健全全國(guó)一體化的經(jīng)辦信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)參保信息的即時(shí)查詢和跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)的便捷辦理。

4.利用市場(chǎng)化的第三方服務(wù)，解決中小微企業(yè)和流動(dòng)群體的參保問(wèn)題

《建議》提出，要健全靈活就業(yè)人員社保制度。這也是“十四五”時(shí)期社保擴(kuò)大覆蓋面的一個(gè)重要渠道。目前，社保第三方代理服務(wù)已成為我國(guó)人力資源服務(wù)業(yè)的一個(gè)新興領(lǐng)域，其業(yè)務(wù)主要面向中小微企業(yè)、個(gè)體靈活就業(yè)人員，因此，在實(shí)踐中，應(yīng)盡快針對(duì)社保個(gè)稅代理第三方服務(wù)立法立規(guī)，在政策上進(jìn)行合理約束的同時(shí)給予相應(yīng)的支持。