夏晨晨　黃怡　趙建彬

摘 要：社會(huì)公眾參與流域綜合協(xié)同治理，是流域環(huán)境生態(tài)得到保證的關(guān)鍵，能夠推動(dòng)流域環(huán)境的保護(hù)，具有現(xiàn)實(shí)意義。以流域環(huán)境治理主體之一的社會(huì)公眾為研究對(duì)象，對(duì)社會(huì)公眾參與流域環(huán)境綜合治理的現(xiàn)狀、相關(guān)案例、協(xié)同治理機(jī)制進(jìn)行分析，并提出社會(huì)公眾參與流域環(huán)境協(xié)同治理的建議。

關(guān)鍵詞：流域環(huán)境;綜合治理;公眾參與

中圖分類號(hào)：F062.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）33-0038-03

一、社會(huì)公眾參與流域環(huán)境綜合治理的現(xiàn)狀

（一）流域環(huán)境綜合治理模式

目前，流域環(huán)境治理主要包括政府主導(dǎo)型或市場(chǎng)主導(dǎo)型的治理模式，但是這兩種模式都必須依靠社會(huì)公眾的參與，都需要協(xié)同社會(huì)公眾對(duì)流域環(huán)境進(jìn)行綜合治理。治理模式可以細(xì)分為政府主導(dǎo)型治理模式和合作型治理模式。

政府主導(dǎo)型治理模式融匯傳統(tǒng)區(qū)域主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為僅依靠市場(chǎng)機(jī)制的治理模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。主張以政府為主導(dǎo)，通過(guò)指令控制、行政管制、市場(chǎng)激勵(lì)等方法提高治理效率和降低交易成本，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)，對(duì)流域環(huán)境的治理。政府也可以依靠法律、經(jīng)濟(jì)等手段嚴(yán)格控制污染企業(yè)的排放量，超出限額予以嚴(yán)厲處罰。根據(jù)排放量大小征收排污稅，以達(dá)到水環(huán)境保護(hù)的目的。

合作型治理模式則吸收了公共選擇理論和新區(qū)域主義的觀點(diǎn)，有利于多種主體共同承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，是國(guó)內(nèi)外學(xué)者的普遍共識(shí)。融合了政府、公民、非政府組織等多個(gè)主體，以及一系列的正式和非正式的管理治理，認(rèn)為在環(huán)境治理過(guò)程中存在眾多影響環(huán)境的因素，在面對(duì)惡化的生態(tài)環(huán)境時(shí)，僅依靠政府為主體進(jìn)行治理，會(huì)失去權(quán)利和責(zé)任的平衡，社會(huì)公眾參與環(huán)境治理渠道變窄，影響流域環(huán)境的綜合治理的過(guò)程中發(fā)揮作用等問(wèn)題[1]。政府需要接受環(huán)保組織、社會(huì)公眾的監(jiān)督，增強(qiáng)與多方主體之間的合作交流。目前，合作型治理模式主要有環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理模式、環(huán)境協(xié)同治理模式、環(huán)境多中心治理模式和環(huán)境整體性治理模式。

（二）社會(huì)公眾參與流域環(huán)境綜合治理的主體地位和參與方式

社會(huì)公眾僅指政府以外的公民，環(huán)保民間組織等。公民是環(huán)境治理中的重要主體。公民向政府舉報(bào)違法的排污行為，通過(guò)個(gè)人的力量參與流域環(huán)境治理。非政府環(huán)保組織也是環(huán)境治理中的重要主體之一，非政府組織利用掌握的信息，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的監(jiān)督，幫助政府制定環(huán)保方案，是環(huán)境治理的重要力量。

隨著新興網(wǎng)絡(luò)信息媒體的發(fā)展，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的方式得到了很大的創(chuàng)新，包括個(gè)人參與和組織參與[2]。個(gè)人參與是在環(huán)境遭受破壞，個(gè)人的利益遭受損害時(shí)，為了維護(hù)自身的權(quán)益，通過(guò)自主抗?fàn)幍男问?，向社?huì)，政府尋求支持的形式。組織參與是指民間環(huán)保組織通過(guò)組織的力量參與環(huán)境治理的形式。組織參與具有以下特點(diǎn)：一是能夠進(jìn)行有序參與與對(duì)話，在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮作用;二是環(huán)保組織起步晚，但是成長(zhǎng)迅速，發(fā)揮的作用很大。

（三）社會(huì)公眾參與流域環(huán)境綜合治理過(guò)程中存在的問(wèn)題和阻礙

社會(huì)公眾在流域環(huán)境治理過(guò)程中存在一些問(wèn)題：一是公眾參與程序度低，作用有限。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的主動(dòng)性仍然有待加強(qiáng)。在環(huán)境治理過(guò)程中，政府處于主導(dǎo)地位，社會(huì)公眾缺少環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感，社會(huì)公眾沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自身是流域環(huán)境保護(hù)中的重要主體，參與意識(shí)總體水平較低，自身的環(huán)境法治意識(shí)薄弱，參與愿望不強(qiáng)[3]。二是公眾難以及時(shí)全面地獲取流域環(huán)境的相關(guān)信息。三是雖然政府已經(jīng)制定了公眾參與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)制度，但是公眾參與環(huán)境治理的過(guò)程仍然存在一些阻礙，事前的決策參與及過(guò)程參與很少，公眾參與多在末端環(huán)節(jié)，大大削弱了公眾參與的價(jià)值和意義。四是環(huán)保類社會(huì)組織的發(fā)展還不充分，主要表現(xiàn)為國(guó)環(huán)保社會(huì)組織仍然規(guī)模較小、數(shù)量較少，社會(huì)對(duì)環(huán)保組織的認(rèn)可度不高。

二、社會(huì)公眾參與流域環(huán)境綜合治理的案例研究

（一）太湖流域社會(huì)公眾參與環(huán)境綜合治理案例分析

太湖位于長(zhǎng)江三角洲的南部，是我國(guó)五大淡水湖之一。水質(zhì)良好，符合飲用水源地的水質(zhì)要求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，太湖流域環(huán)境遭受污染，2007年藍(lán)藻事件，政府開(kāi)始對(duì)太湖流域的環(huán)境進(jìn)行治理，但是太湖流域政府的生態(tài)治理政策在地方層面得不到有效執(zhí)行，往往投入大且見(jiàn)效慢，增大了政府失靈和市場(chǎng)失靈的可能性。

社會(huì)公眾，作為污染的直接受害者，是彌補(bǔ)政府失靈，推動(dòng)生態(tài)治理的重要力量。隨著自身素質(zhì)的提高，太湖流域社會(huì)公眾開(kāi)始對(duì)環(huán)境問(wèn)題提出建議，并主動(dòng)關(guān)注與流域環(huán)境相關(guān)的問(wèn)題，社會(huì)公眾通過(guò)信息網(wǎng)及環(huán)保部門網(wǎng)站，環(huán)保公共組織和各類行業(yè)組織了解流域有關(guān)的環(huán)境信息，參與環(huán)境治理，推動(dòng)政府對(duì)生態(tài)問(wèn)題的關(guān)注和治理。對(duì)存在環(huán)境問(wèn)題的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，并督促其整改，為太湖流域的生態(tài)治理貢獻(xiàn)自己的力量，推動(dòng)了太湖流域水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。由此可見(jiàn)，社會(huì)公眾可以在流域水污染治理過(guò)程中發(fā)揮一定的作用。

（二）淮河流域社會(huì)公眾參與環(huán)境綜合治理案例分析

淮河流域溝通南北、連接?xùn)|西，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。隨著經(jīng)濟(jì)和城市化快速發(fā)展，淮河干支流污染嚴(yán)重，水污染事件頻頻發(fā)生。雖然政府制定了相關(guān)政策，但淮河流域水環(huán)境的仍然持續(xù)惡化。

“淮河衛(wèi)士”作為民間環(huán)保組織，促使蓮花味精履行企業(yè)職責(zé)，向社會(huì)大眾如實(shí)公開(kāi)自己的污水排放量，對(duì)污水進(jìn)行循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，減輕對(duì)淮河流域的水環(huán)境的污染?；春有l(wèi)士在淮河河段上建立了淮河自然生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)淮河排污口進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)督，并開(kāi)展清潔飲水救助項(xiàng)目，通過(guò)生物凈水裝置，改善水質(zhì)，讓村民能夠使用清潔的水源。他們積極關(guān)注淮河流域的環(huán)境狀態(tài)，致力于通過(guò)民間參與改善淮河流域環(huán)境，開(kāi)展淮河流域的環(huán)境保護(hù)事業(yè)?！盎春有l(wèi)士”作為中立第三方，以追求公益為目標(biāo)，為政府制定并執(zhí)行生態(tài)治理政策出謀劃策，使政府與NGO、公眾合力以推動(dòng)政策順利執(zhí)行，是推動(dòng)生態(tài)治理和流域污染防治的重要社會(huì)力量[1]。

三、社會(huì)公眾參與流域環(huán)境綜合治理的協(xié)同機(jī)制

協(xié)同治理理論，簡(jiǎn)單來(lái)講，就是在一個(gè)相對(duì)開(kāi)放的系統(tǒng)找到治理環(huán)境的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，提出并改善治理效果的理論[4]。協(xié)同治理理論認(rèn)為各個(gè)行為體之間存在著交流與互動(dòng)，具有不同的價(jià)值判斷和利益需求，需要保持著競(jìng)爭(zhēng)和合作兩種關(guān)系。在社會(huì)系統(tǒng)中，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)主體之間密不可分，相輔相成，沒(méi)有任何一個(gè)行為主體具有單獨(dú)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的知識(shí)和資源。只有進(jìn)行協(xié)同治理，才能推進(jìn)流域環(huán)境污染的治理進(jìn)程，為整體環(huán)境治理的發(fā)展壯大推波助瀾。

流域環(huán)境綜合治理協(xié)同機(jī)制，涉及政府、公眾、非政府組織等多元主體。政府需要以環(huán)境治理主體的多元性和平等性為前提，與社會(huì)公眾進(jìn)行交流決策。

第一，政府是治理的第一責(zé)任主體，但不是生態(tài)治理的唯一主體。政府立足全局，統(tǒng)籌規(guī)劃，承擔(dān)保護(hù)自然資源和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，健全和完善各種制度，建立相關(guān)法律法規(guī)和政策體系明確各方的職責(zé)，與社會(huì)各方積極溝通，監(jiān)督各部門協(xié)同合作。

第二，公民是環(huán)境的享用者，是推動(dòng)生態(tài)治理的重要主體之一。引入公眾參與環(huán)境保護(hù)，合理表達(dá)自己的訴求，監(jiān)督企業(yè)偷排偷放污染廢棄物的行為，掃除環(huán)境監(jiān)督死角，彌補(bǔ)政府行政管理的不足，推動(dòng)流域環(huán)境的治理。

第三，非政府組織是聯(lián)系民眾與政府的橋梁。靈活、高效，以社會(huì)公益事業(yè)為主旨，利用民間的資源動(dòng)員社會(huì)主體參與到水污染的治理過(guò)程中。非政府組織的管理和建立具有更大靈活性，能夠跨區(qū)域進(jìn)行流域環(huán)境污染調(diào)查并對(duì)整個(gè)流域的水污染情況進(jìn)行分析，推動(dòng)流域環(huán)境的治理。

四、社會(huì)公眾參與流域環(huán)境綜合治理的建議

第一，營(yíng)造包容有序的監(jiān)管環(huán)境氛圍，提升依法依規(guī)的管理水平。我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面的社會(huì)公眾參與制度，在環(huán)保社會(huì)團(tuán)體參與活動(dòng)的具體規(guī)定方面具有概括性，缺乏系統(tǒng)的立法，執(zhí)行很難到位。首先，應(yīng)完善我國(guó)流域環(huán)境治理中的社會(huì)團(tuán)體參與的相關(guān)法律規(guī)定和流域環(huán)境保護(hù)法律體系。其次，營(yíng)造包容有序的監(jiān)管環(huán)境氛圍，提升依法依規(guī)的管理水平。通過(guò)建立環(huán)境立法參與制度，防止和糾正各種違法行為。再次，建立完善的流域環(huán)境信息公開(kāi)制度，調(diào)動(dòng)公眾參與，使得公眾積極參與流域環(huán)境保護(hù)事業(yè)，保證公眾能夠及時(shí)了解到流域環(huán)境的相關(guān)信息，保證環(huán)保事業(yè)順利展開(kāi)。最后，完善環(huán)境刑事訴訟制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，提升依法依規(guī)的管理水平，保障公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益。

第二，構(gòu)建流域環(huán)境數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，優(yōu)化資源配置。由于缺乏水環(huán)境信息共享機(jī)制，使得各部門信息獨(dú)立、割據(jù)，相鄰的區(qū)域的行政主管部門沒(méi)有正式的信息交流機(jī)制。首先，應(yīng)當(dāng)探索流域環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)，構(gòu)建流域環(huán)境數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，優(yōu)化資源配置，使社會(huì)公眾獲得更公平高效的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，最大限度地實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量狀況的數(shù)據(jù)共享。其次，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息數(shù)據(jù)在流域生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)中的應(yīng)用[5]。最后，建立簡(jiǎn)潔、靈活的分布式站點(diǎn)實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境綜合治理資源共享，提高環(huán)境管理工作效率。解決公共利益和區(qū)域利益問(wèn)題，在政府與公社會(huì)民之間全面綜合地對(duì)流域的水污染進(jìn)行防治。

第三，加強(qiáng)環(huán)保教育，提升公眾的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保責(zé)任感。公眾參與意識(shí)不高，參與愿望不強(qiáng)，認(rèn)為治理流域水污染的責(zé)任在于政府和企業(yè)。忽視了自身的環(huán)保責(zé)任，也不重視自身的參與，處于比較盲目的狀態(tài)。首先，新聞媒體的宣傳能夠直接影響到人們的價(jià)值判斷，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的部門進(jìn)行環(huán)保宣傳，制訂明確的計(jì)劃，使環(huán)保宣傳工作形成一個(gè)完整的體系。充分發(fā)揮媒體的作用，通過(guò)新聞媒體宣傳各類流域環(huán)境保護(hù)知識(shí)[6]。利用網(wǎng)絡(luò)和電視，建立專門的環(huán)保宣傳教育網(wǎng)站，制作宣傳教育片，在融入真實(shí)場(chǎng)景的情況下，提高宣傳工作可靠性與有效性，普及相關(guān)環(huán)保內(nèi)容，營(yíng)造良好的輿論氛圍。其次，以豐富的形式進(jìn)行環(huán)保意識(shí)的傳遞，結(jié)合不同的環(huán)保節(jié)日進(jìn)行環(huán)保宣傳，使公眾全面認(rèn)識(shí)到污染對(duì)于生態(tài)環(huán)境的危害情況。最后，在基層社區(qū)，向公眾宣傳《環(huán)保法》，加強(qiáng)公眾的環(huán)保知識(shí)，引導(dǎo)公眾樹(shù)立環(huán)保觀念。

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Research on Social Public Participation in Comprehensive Management of River Basin Environment

XIA Chen-chen，HUANG Yi，ZHAO Jian-bin

（School of Economic and Management，East China University of Technology，Nanchang 330013，China）

Abstract：The participation of the public in the comprehensive and coordinated management of the watershed is the key to ensuring the environment and ecology of the watershed and can promote the protection of the watershed environment，has practical significance.Taking the social public as one of the main bodies of river basin environmental governance as the research object，the status quo，related cases，collaborative governance mechanisms is analyzed，suggestions on public participation in the collaboratire management of watershed environment are put forward.

Key words：watershed environment;comprehensive control;public participation

[責(zé)任編輯 文 嬌]

收稿日期：2020-06-09

基金項(xiàng)目：江西省社科規(guī)劃項(xiàng)目“社會(huì)公眾參與流域環(huán)境綜合治理的協(xié)同機(jī)制研究”（18GL22）

作者簡(jiǎn)介：夏晨晨（1997-），女，安徽天長(zhǎng)人，碩士研究生，從事社會(huì)責(zé)任和社會(huì)公眾參與研究。