〔摘要〕 加強創(chuàng)新政策效果評價，從企業(yè)視角反饋創(chuàng)新政策實施情況，是優(yōu)化政策導向、提升政策精準度的有效途徑。文章基于2022年全國企業(yè)創(chuàng)新調查數(shù)據(jù)，全面梳理了四川省企業(yè)創(chuàng)新政策實施情況，研究發(fā)現(xiàn)，10項（類）創(chuàng)新政策中，企業(yè)對研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠政策認可度最高，對各創(chuàng)新政策的認可度隨著企業(yè)規(guī)模的擴大而提高，四川省創(chuàng)新政策的總體認可度低于全國水平。進一步分析發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策的普惠程度不高、政策宣傳不足、政策吸引力不夠、政策實施不到位是導致創(chuàng)新政策效果不明顯的主要因素。據(jù)此，從政策設計、政策宣傳、政策實施、政策評估環(huán)節(jié)提出提升創(chuàng)新政策效果的建議。

〔關鍵詞〕 創(chuàng)新政策；稅收政策；創(chuàng)新環(huán)境政策；政策效果認可度；企業(yè)規(guī)模

〔中圖分類號〕F124.3；F279.27 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2023）05-0001-06

〔作者〕 倪秀碧 經(jīng)濟師 四川省科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院 成都 610041

王 楠 研究員 四川省科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院 成都 610041

辜 萍 研究員 四川省科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院 成都 610041

2023年7月27日，習近平總書記來川視察時強調：“以科技創(chuàng)新開辟發(fā)展新領域新賽道、塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢，是大勢所趨，也是高質量發(fā)展的迫切要求，必須依靠創(chuàng)新特別是科技創(chuàng)新實現(xiàn)動力變革和動能轉換?！逼髽I(yè)是創(chuàng)新的主體，黨中央、國務院一直高度重視企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。國家統(tǒng)計局在2014年全國企業(yè)創(chuàng)新調查的基礎上，從2016年起重點對各?。▍^(qū)、市）規(guī)模（限額）以上企業(yè)創(chuàng)新情況進行年度調查，以調查問卷方式開展企業(yè)創(chuàng)新相關統(tǒng)計。其中，企業(yè)家問卷主要調查企業(yè)對創(chuàng)新政策的認可情況，具體由了解企業(yè)創(chuàng)新情況的副總經(jīng)理以上高層管理人員對當年稅收優(yōu)惠政策以及創(chuàng)新環(huán)境政策效果進行評價，從企業(yè)視角，較直觀、全面地呈現(xiàn)創(chuàng)新政策實施效果。

一、文獻回顧

創(chuàng)新政策效果評價對創(chuàng)新政策改進和創(chuàng)新活動激勵具有重要作用。近年來黨中央、國務院格外關注科技創(chuàng)新決策在深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略中的作用，各地也積極開展了創(chuàng)新政策的評價工作，相關研究成果逐步豐富。范柏乃等（2012）指出創(chuàng)新政策評估主要集中于評價原則、步驟、框架、經(jīng)驗借鑒、科技評價體系等方面，主要方法包括宏觀計量、微觀計量、仿真、訪談等^〔1〕。李晨光等（2014）采用隨機前沿模型討論了創(chuàng)新政策對企業(yè)創(chuàng)新效率的影響，研究發(fā)現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新政策對企業(yè)創(chuàng)新效率提升具有激勵作用^〔2〕。曲婉等（2017）提出了“內容—過程—影響”創(chuàng)新政策評估理論框架，在此基礎上開展了高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策效果評估^〔3〕。萬東華等（2017）從工業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)的角度梳理了全國企業(yè)對9項創(chuàng)新政策的認可度，分析了企業(yè)認為政策效果不明顯的原因^〔4〕。郭丕斌等（2019）運用因子分析和主成分分析方法，從行業(yè)和區(qū)域兩個角度分析了創(chuàng)新政策效果^〔5〕。劉蘭劍等（2022）基于耦合模型，從投入和產(chǎn)出兩方面構建了知識創(chuàng)新政策、技術創(chuàng)新政策、區(qū)域創(chuàng)新政策三個維度的政策績效評價指標體系，對我國30個省份的創(chuàng)新政策績效進行了實證分析^〔6〕。任群榮等（2022）對四川省科技創(chuàng)新券政策實施舉措進行了梳理，結合創(chuàng)新券撬動地方財政資金、服務機構分布、兌付周期、兌付模式等信息總結了科技創(chuàng)新券政策成效以及存在的問題^〔7〕。

綜上所述，當前國內創(chuàng)新政策評價相關文獻研究成果豐富，為改進創(chuàng)新政策、更好激勵企業(yè)創(chuàng)新活動提供了有益支持，但專門針對四川省創(chuàng)新政策效果評價的研究成果還較少。本文基于《全國企業(yè)創(chuàng)新調查年鑒2022》《四川省企業(yè)創(chuàng)新調查資料匯編2022》中企業(yè)家調查問卷結果，從全國對比、企業(yè)規(guī)模對比雙重維度，對四川省4項稅收政策、6類創(chuàng)新環(huán)境政策的政策效果及企業(yè)認可度進行綜合研判，并對政策效果不明顯原因進行討論，以期為四川省及同類地區(qū)提升創(chuàng)新政策效果，搭建企業(yè)導向創(chuàng)新型政策體系提供參考。

二、四川省創(chuàng)新政策效果認可度綜合研判

四川省參與調查的規(guī)模（限額）以上企業(yè)有2973家，其中大型企業(yè)201家、中型企業(yè)735家、小型企業(yè)1879家、微型企業(yè)158家。參與調查的企業(yè)家對10項（類）創(chuàng)新政策的效果進行評價，當政策對企業(yè)創(chuàng)新具有明顯正向作用時才會得到企業(yè)家的認可，對政策效果認可的企業(yè)家越多，則該創(chuàng)新政策效果認可度就越高，政策效果就越明顯；未享受過相應政策或認為政策對企業(yè)創(chuàng)新正向作用較小的企業(yè)家越多，則該政策效果認可度就越低，政策效果不明顯。

1.從創(chuàng)新政策領域看，企業(yè)對研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠政策認可度最高

四川省企業(yè)家對研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠政策認可度最高，35%的企業(yè)家認為研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生了明顯的正向作用。其余3項稅收優(yōu)惠政策認可度從高到低依次為高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策（認為政策效果明顯的企業(yè)家占比為25.1%）、儀器設備加速折舊政策（22.9%）、技術轉讓和技術開發(fā)相關稅收優(yōu)惠政策（17.1%）。

6類創(chuàng)新環(huán)境政策認可度從高到低依次為金融支持相關政策（認為政策效果明顯的企業(yè)家占比為28.7%）、創(chuàng)造和保護知識產(chǎn)權的相關政策（28.2%）、優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)的支持政策（26.9%）、鼓勵企業(yè)吸引和培養(yǎng)人才的相關政策（26.1%）、促進科技成果轉化相關政策（25.0%）、推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的各項政策（21.9%）。

2.從目標企業(yè)規(guī)?？?，大型企業(yè)更加認可創(chuàng)新政策效果

對創(chuàng)新政策的認可度隨著企業(yè)規(guī)模的降低而下降。大型、中型、小型、微型企業(yè)對10項（類）創(chuàng)新政策的總體認可度依次為40.3%、31.3%、22.9%和14.9%。具體來看，大型企業(yè)對10項（類）創(chuàng)新政策效果認可度在26.4%～55.7%之間，均居各型企業(yè)之首，特別是對研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠政策、創(chuàng)造和保護知識產(chǎn)權相關政策效果認可度超過50%，表明大型企業(yè)在研發(fā)投入和知識產(chǎn)權保護方面都享受到較好的政策紅利。中型企業(yè)對各創(chuàng)新政策效果認可度在21.6%～41.5%之間；小型企業(yè)對各創(chuàng)新政策效果認可度在14.6%～31.7%之間；微型企業(yè)對各創(chuàng)新政策效果認可度較低，在12.0%～18.4%之間。詳見表1。

3.從地區(qū)橫向比較看，四川省創(chuàng)新政策效果總體認可度低于全國水平

四川省企業(yè)家對10項（類）創(chuàng)新政策效果總體認可度為25.7%，比全國平均水平低2.2個百分點。從具體政策看，四川省企業(yè)家對除金融支持相關政策外的9項（類）創(chuàng)新政策效果認可度均低于全國平均水平，政策效果認可度在31個?。▍^(qū)、市）中排位居第11～19位。其中，高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的認可度與全國平均水平差距最大，達7.1個百分點，在全國居第19位；企業(yè)研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠政策的認可度較全國平均水平低4.7個百分點，在全國居第17位；鼓勵企業(yè)吸引和培養(yǎng)人才、創(chuàng)造和保護知識產(chǎn)權的相關政策的認可度分別比全國平均水平低2.4、2.1個百分點，在全國居第16位；其余政策認可度差距在0.4～1.6個百分點之間，在全國居第11位～第14位。詳見表2。

三、政策效果不明顯原因探究

1.政策適用范圍小，較多企業(yè)不具備享受資格

四川省企業(yè)家認為政策適用范圍較小是政策效果不明顯或未享受政策的主要原因，在10項（類）創(chuàng)新政策調查中“不具備享受該項政策的資格”的企業(yè)占比在64.5%～82.0%之間。主要是因為創(chuàng)新政策多為供給側激勵政策，對企業(yè)享受政策的條件、范圍有一定要求，導致政策普惠性不強、覆蓋面偏低。如技術開發(fā)和轉讓稅收優(yōu)惠政策僅面向作為賣方企業(yè)的技術開發(fā)和轉讓，而實際上企業(yè)創(chuàng)新是以服務自身發(fā)展為主，因此“不具備享受該項政策的資格”的比重較高。另外，高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策在政策適用范圍上也有一定限制，并不能完全覆蓋所有高新技術企業(yè)。

2.整合宣傳服務不足，創(chuàng)新環(huán)境政策知曉度低

從創(chuàng)新環(huán)境政策調查的情況來看，有10%的企業(yè)家指出“不知道此政策”。相比稅收優(yōu)惠政策，由于實施期相對較長、條款具體簡潔、程序明確且管理部門單一，因此具有較高的知曉度。而創(chuàng)新環(huán)境政策條款往往比較寬泛，涉及的文件多、部門多，且往往缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性的整合宣傳，使得企業(yè)較難準確把握，因此創(chuàng)新環(huán)境政策的知曉度明顯低于稅收優(yōu)惠政策。具體來看，“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新政策”“優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)支持政策”“鼓勵企業(yè)吸引和培養(yǎng)人才政策”知曉度較低，分別有14.5%、13.7%、12.6%的企業(yè)表示對政策不知曉。此外，企業(yè)規(guī)模越小，對政策知曉能力往往也就越弱，微型企業(yè)不知道各項稅收優(yōu)惠政策和各類創(chuàng)新環(huán)境政策的占比均超過10%，最高達17%。

3.政策特色亮點不夠突出，缺乏足夠吸引力

創(chuàng)新政策均存在不同程度的“吸引力不足”的問題，10項（類）創(chuàng)新政策中因為“吸引力不足”導致政策效果不明顯的企業(yè)占比在2.3%～12.4%之間。其中，認為“鼓勵企業(yè)吸引和培養(yǎng)人才相關政策”吸引力不足導致政策效果不明顯的占比最高，有12.4%的企業(yè)表示該政策“吸引力不足”；企業(yè)規(guī)模越大，對人才需求越大，這一占比也越高，中型、大型企業(yè)分別為14.2%和15.7%；不論是省會城市成都，還是發(fā)展相對滯后的市（州），這一占比都較高。究其原因，政策特色亮點不夠突出、存在針對不同企業(yè)需求“一刀切”的問題等均可能降低對人才的吸引力，導致人才政策效果不明顯。認為“金融支持相關政策”吸引力不足的企業(yè)占比也較高，特別是大型企業(yè)這一比例達13.4%。

4.政策“最后一公里”未打通，落地落實不到位

辦理手續(xù)繁瑣、政府部門執(zhí)行力度不夠等政策落地落實不到位因素也是導致創(chuàng)新政策效果不明顯的重要原因，認為“政策實施不到位”的企業(yè)占比在2.2%～9.0%之間。具體來看，認為“金融支持相關政策”實施不到位的企業(yè)占比最高，為9.0%，高于全國平均水平（8.6%）；小型、微型企業(yè)融資需求由于具有“數(shù)量少、要求急、次數(shù)頻”的特點，對政策實施環(huán)節(jié)更為敏感，認為政策實施不到位的占比較高，分別為9.6%和12.1%。認為“研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠政策”實施不到位導致政策效果不明顯的企業(yè)占比次之，為4.8%。

四、政策建議

深刻領會把握習近平總書記關于在推進科技創(chuàng)新和科技成果轉化上同時發(fā)力的重要要求，加快打造具有全國影響力的科技創(chuàng)新中心，為國家推進科技自立自強作出應有貢獻，應圍繞創(chuàng)新政策的“設計制定—宣傳解讀—實施兌現(xiàn)—評價完善”全周期，聚焦當前創(chuàng)新政策效果不明顯問題，專注企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需求，進一步加大精準化組合型創(chuàng)新政策供給，加快形成企業(yè)導向的創(chuàng)新政策體系，全面激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力。

1.在政策設計環(huán)節(jié)，強化創(chuàng)新政策普適性

一是強化需求側政策設計，充分發(fā)揮市場配置資源的有效性，通過提升市場需求、完善市場環(huán)境拉動企業(yè)創(chuàng)新，如加大創(chuàng)新產(chǎn)品的政府采購力度、實施創(chuàng)新產(chǎn)品用戶補貼等。二是在政策兌現(xiàn)條件等方面進行科學設計，健全各類企業(yè)享受創(chuàng)新政策紅利的公平性和便利性措施，盡可能避免以企業(yè)規(guī)模等條件對中小企業(yè)形成政策“歧視”，注重建立更有針對性的小微企業(yè)創(chuàng)新扶持政策體系。三是加強創(chuàng)新政策的銜接、互補，避免重疊或沖突，進一步提高創(chuàng)新環(huán)境政策的可操作性，細化鼓勵、引導、支持措施，明晰執(zhí)行部門和操作流程。四是在政策制定中提高企業(yè)參與度，廣泛征詢吸納企業(yè)家的意見和建議。

2.在政策宣傳環(huán)節(jié)，突出創(chuàng)新政策通俗化

一是全面梳理現(xiàn)有創(chuàng)新政策，尤其要突出創(chuàng)新環(huán)境政策的整合梳理，建設惠企政策信息服務平臺，采用圖文、音頻、視頻、漫畫等多種形式，通過發(fā)布會、案例講解、訪談、一問一答等方式深入淺出解讀政策，讓一攬子政策一目了然、通俗易懂。二是結合企業(yè)類型、行業(yè)、個性化需求等，組織開展企業(yè)創(chuàng)新政策系列宣講培訓，為企業(yè)提供精準的政策信息解讀、延續(xù)性答疑回應、關聯(lián)性政策推送等服務，加強對小微企業(yè)的針對性政策宣傳解讀。三是建立完善政策解讀機制，重點做好關鍵條文、新舊政策差異、操作方法等解讀，并及時將解讀文件在政策信息服務平臺、政府門戶網(wǎng)站、政務新媒體等多平臺公開發(fā)布。

3.在政策實施環(huán)節(jié)，提升創(chuàng)新政策兌現(xiàn)率

一是加強多部門聯(lián)動，增強工作協(xié)同，建立惠企政策兌現(xiàn)專區(qū)、專窗，推行集成化審批服務和專人咨詢、受理、交辦、督辦、回訪等具體工作服務，簡化辦理手續(xù)、流程，實現(xiàn)政策“一站式”兌現(xiàn)。二是依托大數(shù)據(jù)平臺和人工智能技術對企業(yè)可匹配的政策、政策適用范圍、資金擬扶持額度、申報指南等關鍵信息“一鍵式”呈現(xiàn)，實現(xiàn)政策兌現(xiàn)精準推送、智能核驗、信用核查、免申即享、訴求直達等。同時，簡化政策申報、審核、確認、撥付等環(huán)節(jié)流程，推動“企業(yè)找政策”向“政策找企業(yè)”轉變，提高政策兌付效率。三是強化政策執(zhí)行監(jiān)督，堅決查處政策落實責任不到位、不作為或者慢作為、執(zhí)行搞變通或者“一刀切”等問題，促進各項創(chuàng)新政策更好實施，確保企業(yè)應享盡享政策紅利。

4.在政策評估環(huán)節(jié)，完善創(chuàng)新政策雙評估

一方面，建立健全政策第三方評估機制，委托專業(yè)機構定期開展惠企政策調研調查，采用大數(shù)據(jù)手段對創(chuàng)新政策的落實情況、實施效果、社會反響等進行更加全面、更為及時、更加客觀的分析挖掘，形成創(chuàng)新政策常態(tài)化監(jiān)測分析評價機制。另一方面，建立健全政策出臺、執(zhí)行部門的自查自評機制，將企業(yè)對政策效果評價同相關部門的考核與績效評價直接掛鉤，形成以考促進、以評促優(yōu)的創(chuàng)新政策供給氛圍。

參考文獻：

〔1〕范柏乃，段忠賢，江蕾.創(chuàng)新政策研究述評與展望［J］.軟科學，2012，（11）.

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〔4〕萬東華，周晶.政策對企業(yè)創(chuàng)新的影響分析——2014年全國企業(yè)創(chuàng)新調查資料開發(fā)系列分析報告之三［J］.調研世界，2017，（01）.

〔5〕郭丕斌，劉宇民.創(chuàng)新政策效果評價：基于行業(yè)和區(qū)域層面的分析［J］.中國軟科學，2019，（09）.

〔6〕劉蘭劍，牛嘉嘉，李洄旭.基于耦合模型的區(qū)域創(chuàng)新政策績效評價研究［J］.中國科技論壇，2022，（08）.

〔7〕任群榮，陳磊，黃薪萌，等.四川省科技創(chuàng)新券政策實踐及對策建議［J］.技術與市場，2022，（11）.

（責任編輯 肖華堂）