楊 磊

(華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

在中央一攬子強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的支持下，“三農(nóng)”問(wèn)題得到了有效地緩解。以農(nóng)民增收為例，2018年農(nóng)民人均收入達(dá)到1.46萬(wàn)元，城鄉(xiāng)居民人均收入倍差縮小為2.69。然而，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)差距過(guò)大、農(nóng)村加速衰落仍然是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。在工業(yè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，加快農(nóng)村土地制度改革，成為破除束縛農(nóng)村發(fā)展的核心層面和關(guān)鍵步驟。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”等重要內(nèi)容，確定了農(nóng)村土地制度改革的方向?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確提出要深化農(nóng)村土地制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在堅(jiān)持集體所有制的情況下，明確了允許各類土地的使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)的大方向，較為明確地賦予農(nóng)民或村集體承包地的經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的收益分享權(quán)、集體建設(shè)用地平等交易權(quán)以及宅基地用益物權(quán)等權(quán)利。隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰化和穩(wěn)定化，土地由維持農(nóng)民生計(jì)的物質(zhì)資源逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)交易中的資產(chǎn)、要素和資本，市場(chǎng)將在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。從各地方的土地制度改革試驗(yàn)和試點(diǎn)政策看，農(nóng)村土地資本化已經(jīng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展中的重要現(xiàn)象，土地和資本要素越來(lái)越緊密地結(jié)合在一起。

一、農(nóng)村土地資本化的理論爭(zhēng)議

農(nóng)村土地資本化是指通過(guò)市場(chǎng)來(lái)盤活農(nóng)村土地資源并最大化地實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的過(guò)程，它的核心在于將土地權(quán)利的潛在收益貼現(xiàn)，以資本要素驅(qū)動(dòng)土地資源的市場(chǎng)交易，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地要素的自由流轉(zhuǎn)[1]。在我國(guó)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度的安排下，農(nóng)村土地資本化主要是指土地使用權(quán)的資本化，它包括“三權(quán)分置”下的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地自愿有償退出等具體形式。20世紀(jì)90年代，東部沿海地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)村土地資本化現(xiàn)象，中西部地區(qū)近年來(lái)也積極探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，搭建起市場(chǎng)化的土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，農(nóng)村土地資本化的規(guī)模大大提升。然而，關(guān)于農(nóng)村土地資本化問(wèn)題一直存在著較大的理論爭(zhēng)議，在不同學(xué)科和理論視角的分析范式中，形成了“效率觀”和“沖突觀”這兩種典型觀點(diǎn)。

(一)農(nóng)村土地資本化的“效率觀”

農(nóng)村土地資本化的“效率觀”強(qiáng)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)化和市場(chǎng)機(jī)制在土地資源中的作用，認(rèn)為深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵在于“還權(quán)賦能”，核心就是要推動(dòng)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地等土地要素流轉(zhuǎn)和流動(dòng)，吸引城市資本下鄉(xiāng)和現(xiàn)代金融要素參與農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)[2-3]。農(nóng)村土地資本化的“效率觀”具有明顯的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)價(jià)值特征，邏輯起點(diǎn)在于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)在模糊性帶來(lái)的不良社會(huì)后果，認(rèn)為農(nóng)村土地資本化具有明顯的功能。

第一，農(nóng)村土地資本化有利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)，有利于縮小城鄉(xiāng)差距和社會(huì)不公平。文貫中、陶然等指出，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度限制了土地要素的流動(dòng)，這種嚴(yán)格的用途管制扭曲了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)分配秩序，它是造成城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大和社會(huì)分配不公的根本原因[4-5]。這源于不同主體在集體產(chǎn)權(quán)執(zhí)行中的地位不同，工商資本主體和地方政府在土地產(chǎn)權(quán)執(zhí)行中處于強(qiáng)勢(shì)分配的地位，集體產(chǎn)權(quán)主體的虛化則導(dǎo)致了農(nóng)民土地權(quán)益缺乏制度保障。因此，持農(nóng)村土地資本化的“效率觀”的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)消除對(duì)農(nóng)地確權(quán)的幾種疑慮，既要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，破除地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴；也要更大規(guī)模地推動(dòng)農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地自愿有償退出，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)[6-8]。從這些觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，這些學(xué)者意識(shí)到了城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型大背景下城市化對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的沖擊，將農(nóng)村土地資本化作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和促進(jìn)要素自由流動(dòng)的政策工具。

第二，土地資本化有利于推進(jìn)工業(yè)化和城市化，有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益、分享城市化帶來(lái)的增值收益和降低農(nóng)民進(jìn)城的制度成本。近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，由于土地資源利用的低效率等原因，城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展面臨著土地資源供給嚴(yán)重不足的難題。在嚴(yán)格的土地管理制度下，通過(guò)資本化經(jīng)營(yíng)盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地是破解當(dāng)下我國(guó)城鎮(zhèn)化用地難題的重要路徑，它具有明顯的經(jīng)濟(jì)功能。首先，農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，可以降低國(guó)家征地制度對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地極差地租增值收益，最終實(shí)現(xiàn)從“棄地”進(jìn)城到“帶地”進(jìn)城，保障了農(nóng)民合理的土地權(quán)益[9-10]。其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地資本化有利于形成農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化，將土地增值收益流轉(zhuǎn)村集體內(nèi)部和農(nóng)民手中，為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供空間資源、金融、人力等方面的支持，城鎮(zhèn)發(fā)展由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自主型，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，減少城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的利益沖突[11-12]。

第三，土地資本化是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要條件，增強(qiáng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)能，有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序治理。改革開(kāi)放初期，我國(guó)農(nóng)村改革確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，它激發(fā)了家庭作為自主經(jīng)營(yíng)單元的積極性，但也面臨著經(jīng)營(yíng)比較分散、交易成本高、技術(shù)使用滯后以及農(nóng)地拋荒等問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)困境迫使國(guó)家對(duì)集體土地制度進(jìn)行了漸進(jìn)式調(diào)整，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離重來(lái)，形成了所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)等三權(quán)分立的農(nóng)村土地制度，逐步實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的轉(zhuǎn)變[13]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)資本化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)村土地資源按效益原則進(jìn)行配置，調(diào)整和優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)[14]。土地使用權(quán)資本化可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)適度集中到有效使用者的手中，農(nóng)業(yè)資本公司、專業(yè)合作組織等新型產(chǎn)業(yè)組織以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)展高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)而衍生出農(nóng)村土地銀行等金融載體，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、規(guī)模化的要求，提高了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，改善了鄉(xiāng)村治理的主體和績(jī)效[15]。

(二)農(nóng)村土地資本化的“沖突觀”

農(nóng)村土地資本化的“沖突觀”強(qiáng)調(diào)維護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)制度的重要性，主張現(xiàn)有農(nóng)村土地制度不必大調(diào)整，認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)已經(jīng)嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系和治理秩序之中，它是發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)“蓄水池”、“穩(wěn)定器”功能的制度保證，土地要素資本化不僅不能夠保護(hù)農(nóng)民的利益，還隱匿著不可控的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[16-17]。農(nóng)村土地資本化的“沖突觀”著眼于產(chǎn)權(quán)與秩序互嵌的社會(huì)邏輯，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的憲法秩序，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)不僅是一束權(quán)利集，還是一組復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，對(duì)工商資本下鄉(xiāng)和土地資本化持保留態(tài)度，反對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化和資本主導(dǎo)的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。從這些觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，“沖突觀”認(rèn)為農(nóng)村土地資本化具有明顯的負(fù)面效應(yīng)。

第一，土地資本化容易造成對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵害，權(quán)力和資本的聯(lián)合導(dǎo)致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的失序，工商資本強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)邏輯擠壓了小農(nóng)的生存空間。在城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實(shí)踐中，土地資本化經(jīng)營(yíng)可以分為農(nóng)民自主合作、政府行政推動(dòng)和工商資本下鄉(xiāng)三種模式。以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化為例，農(nóng)民自愿的土地流轉(zhuǎn)可以形成“中農(nóng)階層”，這是維持我國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定的中間力量，且有效地保護(hù)了農(nóng)村各個(gè)階層的利益，這樣的土地流轉(zhuǎn)并沒(méi)有使土地和資本結(jié)合起來(lái)[18]。因此，在現(xiàn)有的制度框架下，在不少地區(qū)出現(xiàn)了政府和工商資本主體主導(dǎo)的土地資本化經(jīng)營(yíng)，權(quán)力和資本聯(lián)盟擠占了土地增值收益的大部分。有學(xué)者認(rèn)為政府主導(dǎo)的工商資本下鄉(xiāng)取代了農(nóng)戶的自愿原則，土地資本化是地方行政力量操作的結(jié)果，造成程序不正義和利益分配不公平等問(wèn)題[19]。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的諸多樣態(tài)中，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)具有較強(qiáng)的靈活性，政府推動(dòng)的正規(guī)化、大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)并不能帶來(lái)糧食生產(chǎn)效率的提高，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化帶來(lái)了小農(nóng)排斥和糧食安全等問(wèn)題[20]。

第二，農(nóng)村土地資本化破壞了鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，瓦解了農(nóng)民互助合作的社會(huì)傳統(tǒng)，資本下鄉(xiāng)引發(fā)了鄉(xiāng)村治理主體間的矛盾和利益沖突。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的兼業(yè)農(nóng)戶是鄉(xiāng)村治理的中間力量，積極地自主參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和公共事務(wù)的治理。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市依托于地方政府強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力，工商資本主體和地方政府為了獲得土地資源，推動(dòng)“農(nóng)民上樓”和以農(nóng)民集中居住的“村改居”工程，沖擊了鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序。資本化的土地流轉(zhuǎn)損害了兼業(yè)農(nóng)戶和中下層農(nóng)戶的利益，造成“貧者越貧，富者越富”的階層結(jié)構(gòu)，損害了原有鄉(xiāng)村治理的階層基礎(chǔ)[24]。政府主導(dǎo)的土地資本化將農(nóng)民推向了勞動(dòng)力市場(chǎng)，切斷了自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的農(nóng)戶循環(huán)，消解了農(nóng)村社會(huì)的中堅(jiān)力量,對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定造成了不利影響[25]。在土地資本化過(guò)程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變促使合作社等產(chǎn)業(yè)組織迅速發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)合作組織改變了鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性主體。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和利益分化中，合作社與鄉(xiāng)村治理中的村兩委有可能存在利益沖突，進(jìn)而影響到鄉(xiāng)村治理的績(jī)效。

第三，農(nóng)村土地資本化極容易造成農(nóng)民土地權(quán)利的喪失，消解了進(jìn)城農(nóng)民工返鄉(xiāng)的制度保證，集體土地產(chǎn)權(quán)制度是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。城市和鄉(xiāng)村在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中扮演著不同的功能，在快速城市化進(jìn)程中，城市社會(huì)的結(jié)構(gòu)和功能迅速發(fā)生變化，農(nóng)村常常扮演著維護(hù)社會(huì)整體穩(wěn)定的功能。農(nóng)村土地集體所有制是鄉(xiāng)村自然和歷史差異的有效承認(rèn)，是聯(lián)結(jié)村民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)紐帶，而土地資本化會(huì)造成土地兼并、失地農(nóng)民等社會(huì)問(wèn)題，瓦解了中國(guó)共產(chǎn)黨基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[21]。因此，林輝煌、賀雪峰等認(rèn)為，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度是一種“保護(hù)性二元結(jié)構(gòu)”，它為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供了兜底性保障，農(nóng)村為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，較好地發(fā)揮了“穩(wěn)定器”的作用，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)濟(jì)誤區(qū)，并不能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)設(shè)的經(jīng)濟(jì)效率[22]。在不少農(nóng)村地區(qū)，地方政府和資本聯(lián)合的強(qiáng)制性力量，將大量的農(nóng)村土地資源“商品化”、“資本化”，失地農(nóng)民、資本侵占等問(wèn)題成為影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定的重要因素，農(nóng)民承受著勞動(dòng)力市場(chǎng)化和消費(fèi)品商品化的雙重壓力[23]。

結(jié)合農(nóng)村土地資本化的“效率觀”和“沖突觀”可以發(fā)現(xiàn)，由于對(duì)農(nóng)村土地資本化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果的不同分析，學(xué)者們對(duì)農(nóng)村土地制度變革具有不同的意見(jiàn)。從農(nóng)村土地資本化的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)角度出發(fā)，有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地資本化是我國(guó)現(xiàn)代化的的必由之路，主張通過(guò)土地和資本融合倒逼我國(guó)農(nóng)村土地制度改革，加快農(nóng)村要素市場(chǎng)化進(jìn)程，指出“土地確權(quán)”、“土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化”等政策奠定了農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)，主張進(jìn)一步加快農(nóng)村土地制度改革，通過(guò)賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資本化經(jīng)營(yíng)[2]。從農(nóng)村土地資本化的社會(huì)效應(yīng)角度出發(fā)，不少學(xué)者指出土地資本化不符合我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況，以土地和資本結(jié)合的土地改革破壞了農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地維護(hù)集體土地所有制，農(nóng)村土地資本化激化了農(nóng)村社會(huì)的矛盾，對(duì)全國(guó)各地以市場(chǎng)為導(dǎo)向的農(nóng)村土地改革試驗(yàn)和農(nóng)村土地資本化提出了嚴(yán)厲批判[16]。

二、農(nóng)村土地資本化的現(xiàn)實(shí)回歸

在鄉(xiāng)村振興的大背景下，如何理解關(guān)于農(nóng)村土地資本化的兩種觀點(diǎn)，關(guān)系到農(nóng)村土地改革和要素市場(chǎng)化進(jìn)程，關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展的道路選擇，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真地審視兩種觀點(diǎn)背后的真實(shí)邏輯，避免價(jià)值化和情緒化的理論爭(zhēng)議，從價(jià)值中立和改革實(shí)踐的角度出發(fā)，科學(xué)地把握農(nóng)村土地資本化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的影響。為了能夠清晰地反應(yīng)“效率觀”和“沖突觀”間的真實(shí)內(nèi)涵，沿著產(chǎn)權(quán)理論的分析范式和不同國(guó)家土地產(chǎn)權(quán)制度變革的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這兩種觀點(diǎn)進(jìn)行進(jìn)一步厘清和回應(yīng)。

(一)農(nóng)村土地資本化問(wèn)題的產(chǎn)權(quán)分析

農(nóng)村土地資本化本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)執(zhí)行的過(guò)程、主體和方式問(wèn)題，即在何種條件下、采用何種方式、由誰(shuí)來(lái)對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行配置。在經(jīng)典的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中，清晰的產(chǎn)權(quán)制度隱匿著三組遞進(jìn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這能夠折射出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化的重要性及其經(jīng)濟(jì)后果。第一，良好的產(chǎn)權(quán)制度可以提供內(nèi)在的激勵(lì)作用，約束利益主體的機(jī)會(huì)主義行為，從而使得潛在的“外部收益內(nèi)在化”；第二，產(chǎn)權(quán)機(jī)制激發(fā)了要素活力和提高了社會(huì)的技術(shù)創(chuàng)新水平，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家的穩(wěn)定和繁榮；第三，基于現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)體系，構(gòu)建起一個(gè)“強(qiáng)化市場(chǎng)型”的民主國(guó)家，反過(guò)來(lái)又不遺余力地界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)[26]。沿著現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的內(nèi)生邏輯可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資本化是土地產(chǎn)權(quán)明晰化、穩(wěn)定化的必然結(jié)果，它改變了不確定地權(quán)下土地資源配置的低效率，有力地保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，為資本和土地的融合提供了內(nèi)在的激勵(lì)。隨著農(nóng)村土地資本化的規(guī)模和水平的提升，勞動(dòng)力和產(chǎn)業(yè)在土地空間上高度集聚，市場(chǎng)機(jī)制向農(nóng)村深度擴(kuò)張，拉開(kāi)了鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化的序幕。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變，新興的階層通過(guò)構(gòu)建起良性的制度來(lái)改善鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村土地資本化的“效率觀”正是基于這種理論邏輯，土地和資本要素的結(jié)合是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。

(二)農(nóng)村土地資本化再認(rèn)識(shí)：產(chǎn)權(quán)理論的外延

在經(jīng)典的產(chǎn)權(quán)理論之外，越來(lái)越多的學(xué)者意識(shí)到，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)家穩(wěn)定之間并非線性的因果關(guān)系，他們對(duì)產(chǎn)權(quán)的外延進(jìn)行了擴(kuò)展。巴澤爾認(rèn)為，由于交易成本的存在，產(chǎn)權(quán)不可能被清晰地界定，它存在著一個(gè)自由進(jìn)入的“公共領(lǐng)域”，執(zhí)行能力強(qiáng)的主體更容易占有產(chǎn)權(quán)公域的收益流[27]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，產(chǎn)權(quán)的界定和市場(chǎng)主體的產(chǎn)權(quán)執(zhí)行能力是由多種因素決定的，包括制度的外部環(huán)境和市場(chǎng)主體自身特質(zhì)等。此外，制度是對(duì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的分配，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)在這個(gè)過(guò)程中起著重要的作用。帕累托效率改進(jìn)是產(chǎn)權(quán)變遷的依據(jù)，但也應(yīng)該注意到產(chǎn)權(quán)界定過(guò)程中的分配效應(yīng)，即產(chǎn)權(quán)制度給不同群體帶來(lái)的收益是不同的。正是由于制度的分配效應(yīng)存在，制度就不可能處于絕對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，處于“被剝削”地位的群體就有動(dòng)機(jī)改變現(xiàn)有的制度，而處于“優(yōu)勢(shì)”地位的群體將竭力維持現(xiàn)狀，導(dǎo)致利益主體間相互博弈，這個(gè)過(guò)程必將引起新的社會(huì)矛盾和利益沖突[30]。因此，產(chǎn)權(quán)的界定、執(zhí)行以及收益的分享還受到行為者個(gè)體特征、外部制度環(huán)境以及國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的影響，產(chǎn)權(quán)能否產(chǎn)生良好的作用是多種因素綜合的結(jié)果。

按照擴(kuò)展了的產(chǎn)權(quán)理論邏輯，便很好地理解了我國(guó)土地資本化引起社會(huì)矛盾和利益沖突發(fā)生的內(nèi)在原因。首先，在現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)和法律制度下，加上農(nóng)民的組織化程度較低，他們的產(chǎn)權(quán)執(zhí)行能力比較弱，而處于層級(jí)委托之下的地方政府，通過(guò)行政權(quán)力掌握了農(nóng)村土地資本化收益的大部分，農(nóng)民不能合理地分享土地資本化的收益，造成了大規(guī)模的上訪和群體性事件。其次，現(xiàn)行的財(cái)政制度、社會(huì)保障制度、地方發(fā)展考核制度嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地資本化的效率。農(nóng)村土地資本化會(huì)使大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，但缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化無(wú)法為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)崗位，我國(guó)又尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代社會(huì)保障制度；現(xiàn)行的財(cái)政制度產(chǎn)生了地方政府“土地財(cái)政”依賴，極容易造成違背農(nóng)民的意愿，通過(guò)強(qiáng)制土地征用、土地流轉(zhuǎn)和行政化的土地管理制度等方式，在農(nóng)村土地資本化過(guò)程中獲取財(cái)政收入。最后，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理還不適應(yīng)農(nóng)村土地資本化的內(nèi)在要求，農(nóng)民主體性缺少、鄉(xiāng)村干部自利化是土地資本化中利益沖突的重要誘發(fā)因素，而農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)合作組織開(kāi)始參與鄉(xiāng)村治理，但卻缺乏制度化的調(diào)節(jié)機(jī)制，容易發(fā)生損害農(nóng)民和村集體的利益等問(wèn)題。

(三)農(nóng)村土地資本化的真實(shí)圖景

通過(guò)對(duì)產(chǎn)權(quán)理論的外延分析可知，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度發(fā)揮作用需要一系列前提條件，產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)權(quán)主體、制度環(huán)境和國(guó)家治理等要素構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜的制度系統(tǒng)。土地資本化涉及到政治、經(jīng)濟(jì)以及公共治理等多個(gè)層面，它必將帶來(lái)復(fù)雜且廣泛的社會(huì)影響。從市場(chǎng)分割、磨合和融合角度看，農(nóng)村土地使用權(quán)資本化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)必將給原有的交易機(jī)制構(gòu)成沖擊，從而引起地方政府、村集體、工商資本主體以及農(nóng)民等不同主體間的利益不相容問(wèn)題。從地方治理角度看，由于利益分化和組合，土地經(jīng)營(yíng)方式改變了鄉(xiāng)村治理的利益圖譜、組織形態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，在一定程度上也會(huì)造成鄉(xiāng)村社會(huì)的失序。在土地資本化過(guò)程中，如果合理地調(diào)整外在要素，就會(huì)有利于提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效；相反，如果其他因素阻礙了產(chǎn)權(quán)按照市場(chǎng)規(guī)律配置，也將會(huì)引起嚴(yán)重的社會(huì)矛盾和利益沖突。因此，我國(guó)關(guān)于土地資本化的兩種觀點(diǎn)并不是矛盾的，它們有著統(tǒng)一的理論邏輯。

縱觀世界范圍內(nèi)的土地資本化，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，土地資本化經(jīng)營(yíng)是工業(yè)化和城市化的物質(zhì)保障和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。例如，英國(guó)以“圈地運(yùn)動(dòng)”為標(biāo)志的土地資本化經(jīng)營(yíng)為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，傳統(tǒng)貴族和小農(nóng)式的生產(chǎn)關(guān)系遭到瓦解，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化極大地?cái)U(kuò)大了城市消費(fèi)市場(chǎng)，這個(gè)過(guò)程演進(jìn)的前提條件是良好的工業(yè)化基礎(chǔ)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了就業(yè)崗位，而且現(xiàn)代的社會(huì)保障制度構(gòu)筑起了生存維持底線[29]。盡管如此，英國(guó)土地資本化也損害了傳統(tǒng)小農(nóng)的利益，出現(xiàn)了資本化對(duì)農(nóng)民的暴力剝削，一定時(shí)期內(nèi)也出現(xiàn)了大規(guī)模的失地農(nóng)民和流浪者。拉丁美洲國(guó)家在歷史上形成了大地產(chǎn)土地制度，土地資源初始分配不公是拉美國(guó)家收入分配差距過(guò)大、基尼系數(shù)偏高的重要原因，土地資本化造成了大規(guī)模的土地兼并，導(dǎo)致城市化無(wú)序地發(fā)展，使其陷入“中等收入陷阱”之中[20]。從非洲等發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，土地資本化并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，工業(yè)化和城市化不能吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，加劇了人口、資源、環(huán)境之間的矛盾，城市出現(xiàn)了大量的游民階層，成為國(guó)家動(dòng)蕩不安的重要根源。探究其根源，非洲國(guó)家的工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，不能吸納勞動(dòng)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)，國(guó)家治理的腐敗導(dǎo)致土地大規(guī)模集中在資本家和官僚階層手中，農(nóng)民沒(méi)有在這個(gè)過(guò)程中獲得利益。

透過(guò)產(chǎn)權(quán)理論的內(nèi)涵和外延，借鑒和吸取其他國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以發(fā)現(xiàn)土地資本化過(guò)程中的社會(huì)矛盾和利益沖突，是產(chǎn)權(quán)變遷過(guò)程中政治、經(jīng)濟(jì)、治理等多種因素綜合作用的結(jié)果。我國(guó)應(yīng)該走出關(guān)于土地資本化的情緒化爭(zhēng)議，理性地把握土地資本化道路的前進(jìn)方向。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)下，通過(guò)良性的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策、合理的國(guó)家治理制度，較好地解決了土地資本化過(guò)程中的社會(huì)矛盾。以部分非洲國(guó)家為典型的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)等外部因素?zé)o法適應(yīng)土地資本化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，最終導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。我國(guó)為了實(shí)現(xiàn)“四化”協(xié)同發(fā)展，必須通過(guò)土地資本化實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供良好的支撐。土地資本化過(guò)程中的社會(huì)矛盾和利益沖突，是一種普遍的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象，但由于中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的復(fù)雜性，這種現(xiàn)象也應(yīng)該引起我們高度的警惕。因此，當(dāng)前我國(guó)的一個(gè)重要任務(wù)不是反對(duì)土地資本化，而是通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)，保證土地資本化順利地推進(jìn)，既有效地提高資本化的經(jīng)濟(jì)效率，又合理地避免和處理這個(gè)過(guò)程中的利益矛盾和沖突，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

三、農(nóng)村土地資本化的制度保障

結(jié)合農(nóng)村土地資本化的“效率觀”和“沖突觀”的觀點(diǎn)，從產(chǎn)權(quán)理論的擴(kuò)展分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資本化是發(fā)展適度規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化以及農(nóng)民增收的重要路徑，土地和資本的融合符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。與此同時(shí)，也應(yīng)該重視我國(guó)土地資本化引發(fā)的矛盾和沖突，綜合地考慮產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整、產(chǎn)權(quán)執(zhí)行能力、制度環(huán)境和國(guó)家治理等因素，將“頂層設(shè)計(jì)”和“底線保障”結(jié)合起來(lái)，通過(guò)系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)來(lái)解決這些問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

(一)完善農(nóng)村土地制度改革的配套政策

農(nóng)村土地資本化的基礎(chǔ)取決于土地產(chǎn)權(quán)制度改革后配套性制度的完善，重點(diǎn)在于充分保障農(nóng)民權(quán)益和建立起矛盾糾紛的協(xié)調(diào)制度，增強(qiáng)集體土地產(chǎn)權(quán)制度的適應(yīng)性。首先，在堅(jiān)持集體土地所有制下，對(duì)農(nóng)村集體承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體資產(chǎn)的使用權(quán)和收益權(quán)進(jìn)行明確定義，合理地處理集體成員權(quán)和家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，保證農(nóng)民享有經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)剩余索取等基本權(quán)利。其次，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，以尊重農(nóng)民的意愿為出發(fā)點(diǎn)，鼓勵(lì)各地區(qū)探索宅基地自愿有償退出的具體政策方案，制定集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市的試驗(yàn)政策，重點(diǎn)是要構(gòu)建起集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)非農(nóng)化的收益分享機(jī)制，讓農(nóng)民從農(nóng)村土地資本化中真正受益。最后，調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度，按照國(guó)土功能分區(qū)完善土地規(guī)劃和用途管制制度，規(guī)范各地區(qū)現(xiàn)行的土地改革試驗(yàn)和適應(yīng)農(nóng)村土地資本化的新情況，完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、股份制經(jīng)營(yíng)、宅基地有償退出以及集體土地入市等方面配套性法律制度，從源頭上建立起解決農(nóng)村土地資本化過(guò)程中利益糾紛的制度。

(二)提高農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)執(zhí)行和議價(jià)能力

農(nóng)村土地資本化效果能否惠及到大多數(shù)普通農(nóng)民，關(guān)鍵在于土地和資本結(jié)合過(guò)程中農(nóng)民是否具備較高的產(chǎn)權(quán)執(zhí)行能力，抵制工商資本主體強(qiáng)勢(shì)分配的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)農(nóng)村原子化現(xiàn)象比較普遍，分散化的個(gè)體農(nóng)戶無(wú)法與市場(chǎng)有效地對(duì)接，與其他利益主體相比較，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)執(zhí)行能力比較弱，導(dǎo)致農(nóng)村土地資本化中難以維護(hù)自身利益。首先，引導(dǎo)農(nóng)民自主合作，建立以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)合作組織，提高農(nóng)民的組織化程度，改變農(nóng)民在市場(chǎng)交易中的弱勢(shì)地位，增強(qiáng)農(nóng)民與地方政府、工商資本主體的討價(jià)還價(jià)能力，化解農(nóng)民合作的集體行動(dòng)困境。其次，培育懂市場(chǎng)的農(nóng)民精英，掌握市場(chǎng)的供給和需求情況，運(yùn)用信息、價(jià)格等市場(chǎng)工具，帶領(lǐng)農(nóng)民自主參與土地資本化經(jīng)營(yíng)，讓懂農(nóng)村、善經(jīng)營(yíng)的本土性鄉(xiāng)村精英抓住農(nóng)村土地資本化的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，帶領(lǐng)農(nóng)民通過(guò)互助合作提高土地資源利用效率，改變普通農(nóng)民在農(nóng)村土地資本化中的被動(dòng)參與和“旁觀者”的角色，使農(nóng)民成為農(nóng)村土地資本化的最大受益者。

(三)構(gòu)建土地資本化的市場(chǎng)平臺(tái)

農(nóng)村土地資本化的保障在于高效的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，利用市場(chǎng)化平臺(tái)解決土地資源配置中信息不對(duì)稱、價(jià)格機(jī)制扭曲等難題，提升土地資源市場(chǎng)化配置的水平。我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化發(fā)育程度不高，土地資本化缺乏市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)性平臺(tái)，信息不對(duì)稱、價(jià)格扭曲、交易規(guī)則不確實(shí)等問(wèn)題比較嚴(yán)重，制約了農(nóng)村土地資本化的內(nèi)在效能。首先，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺(tái)，向市場(chǎng)主體發(fā)布土地供給需求、市場(chǎng)價(jià)格方面的信息，提供土地交易中介服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村集體承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)，以村集體和農(nóng)民自愿交易為基礎(chǔ)，探索集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等交易方式的可行路徑。其次，建立農(nóng)村土地資本化的市場(chǎng)規(guī)則，包括交易規(guī)則、收益分享規(guī)則、政府監(jiān)管規(guī)則以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等方面的內(nèi)容，完善土地資本化交易的合同制度，清晰地、完整地界定交易雙方的權(quán)利和義務(wù)，以完善的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)村集體、農(nóng)民、工商資本主體間的利益共贏，消除工商資本強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和侵占農(nóng)民土地權(quán)益的經(jīng)濟(jì)空間。

(四)改善土地資本化的外部環(huán)境

農(nóng)村土地資本化關(guān)乎農(nóng)村土地制度改革，需要不斷完善國(guó)家宏觀治理體系規(guī)避土地和資本結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)，讓土地成為可交易、可流動(dòng)的市場(chǎng)要素。在城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，土地財(cái)富為城鎮(zhèn)化提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)支撐，農(nóng)村土地資本化涉及到國(guó)家轉(zhuǎn)型中的制度調(diào)整。首先，完善我國(guó)財(cái)政稅收制度，解決地方政府過(guò)度“土地財(cái)政”依賴問(wèn)題，減少地方政府通過(guò)行政權(quán)力強(qiáng)制性地土地資本化經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建起對(duì)地方政府激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，防止土地資本化中權(quán)力和資本聯(lián)盟的腐敗行為[30]。其次，健全我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展機(jī)制，堅(jiān)持以人為本，走新型城鎮(zhèn)化道路，提高產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化的支撐能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城高度融合發(fā)展，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供充分的就業(yè)崗位。最后，從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資源要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，消除農(nóng)民和市民間的身份和權(quán)利差別，建立覆蓋農(nóng)村的現(xiàn)代社會(huì)保障制度，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，以土地要素分享城鎮(zhèn)發(fā)展的成果。

(五)健全我國(guó)鄉(xiāng)村自主治理的機(jī)制

鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定是農(nóng)村土地資本化的底線，土地和資本的結(jié)合必須能夠促成鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障工商資本主體有序嵌入鄉(xiāng)村治理，避免造成鄉(xiāng)村社會(huì)的失序。在土地要素和資本要素結(jié)合的過(guò)程中，農(nóng)村社會(huì)秩序的結(jié)構(gòu)和功能必然會(huì)出現(xiàn)調(diào)整，鄉(xiāng)村治理的資源、主體、內(nèi)容以及過(guò)程也會(huì)發(fā)生很大的改變。首先，建立起土地集體產(chǎn)權(quán)的社會(huì)化治理機(jī)制，正確處理農(nóng)民之間、農(nóng)民和村集體間的土地利益，從根本上解決集體產(chǎn)權(quán)主體虛化和缺失的問(wèn)題。其次，加強(qiáng)對(duì)村組干部的監(jiān)管，減少土地資本化過(guò)程中村干部的自利化行為，保證集體土地增值收益合理地使用，重點(diǎn)用于鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給等涉及村民利益的公共事務(wù)之上。最后，科學(xué)地界定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司、新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織與村集體間的關(guān)系，將新的組織形態(tài)合理地嵌入到鄉(xiāng)村治理過(guò)程中來(lái)，優(yōu)化治理主體的結(jié)構(gòu)和功能，最大限度地保留農(nóng)村社會(huì)的互助合作機(jī)制，建立起資本主體和農(nóng)民間的利益聯(lián)結(jié)和供需機(jī)制，最大限度地提升鄉(xiāng)村治理的水平。

四、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村土地資本化是我國(guó)農(nóng)村土地制度調(diào)整的必然產(chǎn)物，但我國(guó)農(nóng)村土地要素和資本要素結(jié)合的程度和規(guī)模仍處于起步、試驗(yàn)階段，農(nóng)村土地資本化的形式和樣態(tài)仍需要在實(shí)踐中不斷探索，其效果也需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的觀察。在當(dāng)前農(nóng)村資本化的初步實(shí)踐中，雖然各方面的體制機(jī)制還不健全，土地和資本融合過(guò)程中存在多種利益沖突，并引發(fā)了大量的社會(huì)矛盾，卻不能從根本上否定土地資本化的方向。世界上其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，土地資本化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村城市化和工業(yè)化的重要基礎(chǔ)，但如果不處理好產(chǎn)權(quán)制度和外部制度環(huán)境、國(guó)家治理結(jié)構(gòu)等外部因素的關(guān)系，土地資本化有可能造成鄉(xiāng)村社會(huì)的不穩(wěn)定，從而阻礙經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。因此，在全面深化改革的背景下，我國(guó)應(yīng)加快包括土地制度調(diào)整等方面的制度創(chuàng)新，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的作用，構(gòu)建起保證土地資本化順利進(jìn)行的體制機(jī)制，防止出現(xiàn)損害農(nóng)民利益、土地收益分享不公等負(fù)外部效應(yīng)。