李興國

(福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108)

一、引言

近年來，面對經(jīng)濟(jì)全球化的時代潮流，我國實(shí)施“走出去”和“引進(jìn)來”雙向并重的更高水平對外開放策略，努力構(gòu)建層次豐富、結(jié)構(gòu)多樣、領(lǐng)域?qū)拸V的全方位對外開放格局，注重從商品和要素流動型開放向規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放轉(zhuǎn)變，以更高水平的對外開放推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。2019年10月黨的十九屆四中全會亦進(jìn)一步提出，要建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放，健全促進(jìn)對外投資政策和服務(wù)體系，完善涉外經(jīng)貿(mào)法律和規(guī)則體系。(1)參見新華社2019年11月5日發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》第六點(diǎn)“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”第(五)。農(nóng)業(yè)對外合作是推進(jìn)更高水平對外開放的重要經(jīng)貿(mào)議題，是新時期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。一般意義上的農(nóng)業(yè)對外合作，即通說的農(nóng)業(yè)“走出去”，主要指農(nóng)業(yè)對外直接投資，即以營利為目的，通過新設(shè)、并購、參股等方式在境外創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工企業(yè)等涉農(nóng)投資項(xiàng)目。[1]

近年來，理論界對如何推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)對外合作進(jìn)行了一系列研究，并提出了相應(yīng)對策建議。孫玉琴總結(jié)了中國農(nóng)業(yè)“走出去”存在的問題，提出未來發(fā)展思路：一是將對外援助、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與農(nóng)業(yè)投資促進(jìn)策略綜合規(guī)劃；二是完善國家對農(nóng)業(yè)對外投資的支持保障體系；三是企業(yè)應(yīng)切實(shí)履行社會責(zé)任，注重文化融合。[2]趙立軍認(rèn)為，我國應(yīng)積極參與國際農(nóng)業(yè)投資規(guī)則談判，維護(hù)本國利益，加強(qiáng)對“走出去”投資者的指導(dǎo)和服務(wù)，引導(dǎo)其規(guī)范海外農(nóng)業(yè)投資經(jīng)營。[3]王超平[4]、李靜[5]等學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)對外合作的整體規(guī)劃，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)對外合作方式及機(jī)制，完善政策支持體系。蔡豪認(rèn)為，應(yīng)不斷完善保障機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,開啟農(nóng)業(yè)對外開放新格局。[6]

綜上所述，目前理論界主要是從政策學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科視角對如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)對外合作進(jìn)行分散化研究?；谛聲r期更高水平對外開放注重法制規(guī)則這一背景，從法科角度，針對農(nóng)業(yè)對外合作的立法保障這一特定主題進(jìn)行跨學(xué)科的交叉研究尚付闕如。法治是保障農(nóng)業(yè)對外合作行穩(wěn)致遠(yuǎn)、有序推進(jìn)的可靠機(jī)制，健全的法制對優(yōu)化我國營商環(huán)境、完善農(nóng)業(yè)對外合作治理體系、推進(jìn)農(nóng)業(yè)對外合作良性發(fā)展意義重大。有鑒于此，對更高水平對外開放背景下農(nóng)業(yè)對外合作的專項(xiàng)立法問題進(jìn)行探究具有與時俱進(jìn)的學(xué)術(shù)檢視價值和實(shí)踐啟示意義。

二、農(nóng)業(yè)對外合作國內(nèi)立法現(xiàn)狀評析

自2001年加入WTO之后，我國農(nóng)業(yè)對外合作即農(nóng)業(yè)“走出去”的步伐逐步加速。2006年農(nóng)業(yè)部出臺了《農(nóng)業(yè)“走出去”發(fā)展規(guī)劃》，2007年中央一號文件正式把農(nóng)業(yè)“走出去”作為國家戰(zhàn)略提出來，農(nóng)業(yè)“走出去”獲得了國家政策的大力支持。此后，我國農(nóng)業(yè)對外合作作為國內(nèi)資本“走出去”戰(zhàn)略的一個組成部分，發(fā)展較為迅猛。截至2018年年底，我國農(nóng)業(yè)對外直接投資存量超過189億美元，較2003年年底增長了22倍，設(shè)立的境外農(nóng)業(yè)企業(yè)超過850家，每家企業(yè)平均投資規(guī)模超過2 000萬美元，投資500萬元以上的項(xiàng)目覆蓋全球96個國家和地區(qū)。(2)根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站2019年9月11日報道《新中國成立70周年農(nóng)業(yè)對外合作》中的數(shù)據(jù)。

因應(yīng)農(nóng)業(yè)對外合作實(shí)務(wù)的拓展，在依法治國、踐行法治的國家治理背景下，作為上層建筑的農(nóng)業(yè)對外合作相關(guān)法律條款也從無到有，在部分農(nóng)業(yè)法律中體現(xiàn)出來。截至2019年年底，我國除了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》這部農(nóng)業(yè)基本法外，已有的農(nóng)業(yè)法律體系涉及26部全國人大常委會制定的法律、約80件國務(wù)院制定的行政法規(guī)和相關(guān)部委規(guī)章。通過對上述這些法律法規(guī)規(guī)章進(jìn)行逐項(xiàng)檢索比對，可以發(fā)現(xiàn)，在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》(3)該法于1993年7月出臺，2002年12月作了首次全面修訂，之后又于2009年、2012年作了兩次修正。在2012年修正后的最新版《農(nóng)業(yè)法》中有涉及農(nóng)業(yè)對外合作內(nèi)容，其第49條規(guī)定：“國家采取措施促進(jìn)國際農(nóng)業(yè)科技、教育合作與交流，鼓勵引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)?！薄吨腥A人民共和國種子法》(4)該法于2000年7月正式出臺，之后于 2004年、2013年、2015年作了三次修訂，2015年修訂后的《種子法》有涉及對外合作內(nèi)容，其第11條規(guī)定：“國家對種質(zhì)資源享有主權(quán)，任何單位和個人向境外提供種質(zhì)資源，或者與境外機(jī)構(gòu)、個人開展合作研究利用種質(zhì)資源的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門提出申請，并提交國家共享惠益的方案；受理申請的農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門經(jīng)審核，報國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門批準(zhǔn)?！薄吨腥A人民共和國漁業(yè)法》(5)該法于1986年通過，后于2000年、2004年、2009年、2013年作了四次修正。最新修正后的2013版《漁業(yè)法》共有50條，其中部分條款有涉及對外合作內(nèi)容。如該法第16條規(guī)定，水產(chǎn)苗種的進(jìn)口、出口由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門審批。第17條規(guī)定，水產(chǎn)苗種的進(jìn)口、出口必須實(shí)施檢疫，防止病害傳入境內(nèi)和傳出境外，具體檢疫工作按照有關(guān)動植物進(jìn)出境檢疫法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。第23條規(guī)定，國家對捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度。到中華人民共和國與有關(guān)國家締結(jié)的協(xié)定確定的共同管理的漁區(qū)或者公海從事捕撈作業(yè)的捕撈許可證，由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)發(fā)放?！吨腥A人民共和國畜牧法》(6)該法于2005年12月29日通過，2015年4月作了修正。該法中有部分條款涉及對外合作內(nèi)容。例如該法第十六條規(guī)定，向境外輸出或者在境內(nèi)與境外機(jī)構(gòu)、個人合作研究利用列入保護(hù)名錄的畜禽遺傳資源的，應(yīng)當(dāng)向省級人民政府畜牧獸醫(yī)行政主管部門提出申請，同時提出國家共享惠益的方案。這四部法律及《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》(7)該管理辦法是2003年6月26日原農(nóng)業(yè)部頒布的部門行政規(guī)章，自2003年10月1日起施行。該部行政規(guī)章系《中華人民共和國種子法》的配套規(guī)定，其中的第五章“農(nóng)作物種質(zhì)資源國際交流”涉及農(nóng)業(yè)對外合作的內(nèi)容，具體體現(xiàn)在第五章的第27、28、29、30這四個條款中。這部農(nóng)業(yè)行政規(guī)章中，有涉及農(nóng)業(yè)對外合作的初步法律規(guī)定。這些規(guī)定一定程度上構(gòu)成了開展農(nóng)業(yè)對外合作的國內(nèi)法制基礎(chǔ)，確立了農(nóng)業(yè)“走出去”的初步法律依據(jù)。然而，檢視農(nóng)業(yè)對外合作立法現(xiàn)狀及官方的調(diào)控措施，結(jié)合新時期農(nóng)業(yè)對外合作的法制保障需求，應(yīng)當(dāng)理性地看到，農(nóng)業(yè)“走出去”的國內(nèi)法制基礎(chǔ)仍然薄弱，存在如下不盡完善之處。

(一)現(xiàn)有由最高立法機(jī)關(guān)制定的法律缺乏直接調(diào)整農(nóng)業(yè)對外合作的明確法律條款

狹義的法律專指由我國最高立法機(jī)關(guān)即全國人大及其常委會依法定權(quán)限和程序制定的規(guī)范性文件，其具有最高的位階及效力，在法律體系中居于核心統(tǒng)馭地位。前述《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等幾部由最高立法機(jī)關(guān)制定的行業(yè)專門法律中，雖然有涉及農(nóng)業(yè)對外合作的初步內(nèi)容，但這方面的規(guī)定非常粗泛零散，幾無可對標(biāo)操作的有效條款，缺乏涉及農(nóng)業(yè)對外投資這種最典型的農(nóng)業(yè)“走出去”形式的明確法律規(guī)定，未能提供契合農(nóng)業(yè)“走出去”需求的直接可適用規(guī)則。

(二)農(nóng)業(yè)對外合作偏重于傳統(tǒng)的政策文件調(diào)控，缺乏適應(yīng)法治規(guī)制要求的行政立法依據(jù)

按憲法和《立法法》規(guī)定，國務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，具有行政立法權(quán)，可針對農(nóng)業(yè)對外合作制定專門的行政法規(guī)。不過，從近年來實(shí)際情勢看，國務(wù)院更偏重于發(fā)布一般指導(dǎo)意義的農(nóng)業(yè)對外合作框架性政策文件，而對經(jīng)由規(guī)范的行政立法程序頒行權(quán)威約束性的農(nóng)業(yè)對外合作行政法規(guī)卻付之闕如。(8)例如2016年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)對外合作的若干意見》，首次從國家層面明確了農(nóng)業(yè)走出去的發(fā)展思路和政策框架；其后又編制完成了《農(nóng)業(yè)對外合作規(guī)劃(2016—2020年)》，對農(nóng)業(yè)對外合作的目標(biāo)、重點(diǎn)布局、推進(jìn)舉措等進(jìn)行了部署。然而，上述這些僅系框架性、指導(dǎo)性的政策文件，并非具有法律約束力、強(qiáng)制執(zhí)行力的行政立法。其他如國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門及相關(guān)地方政府亦未曾制訂過嚴(yán)格意義上的農(nóng)業(yè)對外合作系統(tǒng)性的行政規(guī)章。農(nóng)業(yè)對外合作不僅缺乏可適用的高位階法律，也缺乏適應(yīng)法治規(guī)制要求的行政法規(guī)、行政規(guī)章等較低位階的立法依據(jù)。

綜上可見，近年來我國農(nóng)業(yè)對外合作雖然蓬勃發(fā)展，但與農(nóng)業(yè)對外合作相關(guān)的法律供給卻零散薄弱，目前尚缺少一部系統(tǒng)性、專門性的法規(guī)對農(nóng)業(yè)對外合作予以法制層面的規(guī)范調(diào)整。

三、新時期對農(nóng)業(yè)對外合作進(jìn)行專項(xiàng)立法的意義

我國農(nóng)業(yè)對外合作是在當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)行的，法治是市場經(jīng)濟(jì)普遍采用的一種治理機(jī)制，“沒有合適的法律制度，市場就不會產(chǎn)生體現(xiàn)任何價值最大化意義上的效率”[7]89。鑒于前述農(nóng)業(yè)對外合作法制現(xiàn)狀之不足，在新時期更高水平對外開放背景下，為了優(yōu)化農(nóng)業(yè)“走出去”的我國營商制度環(huán)境，完善農(nóng)業(yè)對外合作治理體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)對外合作良性發(fā)展，極有必要在總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定一部系統(tǒng)性、專門性的農(nóng)業(yè)對外合作法規(guī)，清晰完整地界定開展農(nóng)業(yè)對外合作的“游戲規(guī)則”。新時期農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法的積極意義，體現(xiàn)于如下三個方面。

(一)有助于踐行全面依法治國方略，完善當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)法律體系

推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家是我國在憲法中確立的國家治理基本方略。具體到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，就是要依法治農(nóng)，以法治手段來引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。從世界范圍看，運(yùn)用法治手段規(guī)制引導(dǎo)本國農(nóng)業(yè)發(fā)展，亦是境外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的通行做法。自20世紀(jì)90年代以來，因應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，我國的農(nóng)業(yè)立法從無到有逐步推進(jìn)，至今已初步構(gòu)建起一套多層次、多領(lǐng)域的中國特色農(nóng)業(yè)法律體系。(9)如前所述，截至2019年年底，以《農(nóng)業(yè)法》為基本法，包含26部全國人大常委會制定的法律、約80件國務(wù)院制定的行政法規(guī)和相關(guān)部委規(guī)章、1 300多部地方性法規(guī)組成的中國農(nóng)業(yè)法律體系已經(jīng)初步形成。然而，在方興未艾的農(nóng)業(yè)對外合作領(lǐng)域，卻缺乏明確、有針對性和系統(tǒng)性的法律保障。在經(jīng)濟(jì)全球化時代，農(nóng)業(yè)對外合作對保障國家經(jīng)濟(jì)安全、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。但農(nóng)業(yè)對外合作又注定是充滿風(fēng)險和挑戰(zhàn)的。所以，在全面依法治國背景下，國家通過主動作為，謀定后動，加強(qiáng)頂層法制設(shè)計，推動農(nóng)業(yè)對外合作專門立法，由此可以營造良性的國內(nèi)法制規(guī)則環(huán)境，夯實(shí)投資者“走出去”的我國的制度基礎(chǔ)，補(bǔ)足農(nóng)業(yè)對外合作立法短板，進(jìn)而完善新時代中國農(nóng)業(yè)法律體系。

(二)有助于規(guī)制農(nóng)業(yè)對外合作主體行為，保障農(nóng)業(yè)對外合作良性推進(jìn)，建立農(nóng)業(yè)對外合作長效機(jī)制

“法治是最好的營商環(huán)境”，其能依法平等保護(hù)各類市場主體的合法權(quán)益，規(guī)范政府和市場的邊界，調(diào)整各類市場主體的利益關(guān)系。[8]農(nóng)業(yè)對外合作本質(zhì)上是一種資本、技術(shù)、人才資源等要素在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈條內(nèi)的國際配置活動，涉及境內(nèi)外多方主體的利益關(guān)系，需要法律這種體現(xiàn)國家意志的正式規(guī)則介入，從而厘清各自利益關(guān)系，規(guī)范各方主體行為。如果我國相關(guān)立法機(jī)關(guān)能夠在契合農(nóng)業(yè)對外合作現(xiàn)實(shí)要求的基礎(chǔ)上，制定出一部精準(zhǔn)可行的農(nóng)業(yè)對外合作“良法”，則投資者就能依據(jù)法條要求指導(dǎo)自身從前期籌辦到后期運(yùn)營的一系列投資活動，藉此實(shí)現(xiàn)微觀個體投資利益訴求與上層法律意志要求的一致性，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)對外合作沿著正當(dāng)?shù)姆ㄖ坡窂酵七M(jìn)。此外，通過科學(xué)審慎的立法，將農(nóng)業(yè)對外合作的頂層設(shè)計、監(jiān)管模式、投資便利化扶持措施等以法律條款的權(quán)威形式厘定出來，并以法特有的實(shí)施和制裁機(jī)制去推行之。如此則能發(fā)揮法律普適性、確定性、強(qiáng)制性的規(guī)制調(diào)控功能，確保農(nóng)業(yè)對外合作持續(xù)穩(wěn)健地推進(jìn)下去，建立農(nóng)業(yè)對外合作的長效治理機(jī)制，解決農(nóng)業(yè)對外合作的深層次矛盾問題。

(三)有助于保障農(nóng)業(yè)境外投資安全，防范境外投資風(fēng)險

“農(nóng)業(yè)對外合作作為跨境投資活動，境內(nèi)投資者要注入資金、技術(shù)、人力等資源拓展國外市場，要應(yīng)對復(fù)雜難測的國際投資環(huán)境，投資回收周期又因?yàn)樾袠I(yè)特點(diǎn)往往較為漫長，故其面臨的投資運(yùn)營風(fēng)險通常高于境內(nèi)投資項(xiàng)目。”[9]為了規(guī)避投資風(fēng)險，保障投資安全，一方面是在微觀層面上，作為“走出去”風(fēng)險承擔(dān)主體的境內(nèi)投資者本身要夯實(shí)“揚(yáng)帆出?！钡慕?jīng)營基礎(chǔ)，量力而行、謀定后動，通過科學(xué)審慎的評估機(jī)制進(jìn)行理性的對外投資決策；另一方面，在宏觀層面上，我國立法機(jī)關(guān)也應(yīng)審時度勢、積極有為，出臺相關(guān)立法，為境內(nèi)投資者“走出去”提供有力的資本輸出國法律保障機(jī)制。法律是防范應(yīng)對境外投資風(fēng)險的重要依據(jù)，如能推出一部適宜可行的農(nóng)業(yè)對外合作“良法”，我國擬“走出去”的投資者就能對照立法要求，合法合理地開展投資前期籌辦和后期運(yùn)營活動，從而有效規(guī)避因?yàn)橛饩卦揭?guī)可能引發(fā)的非市場風(fēng)險及爭議?？v然發(fā)生風(fēng)險和爭議，亦可憑借法律確定的救濟(jì)方式維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益。有鑒于此，適時出臺農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法對保障農(nóng)業(yè)境外投資安全、防范投資風(fēng)險具有積極意義。

四、農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法的路徑及原則

農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法，本質(zhì)上是一種特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的“游戲規(guī)則”設(shè)計，唯有秉持市場經(jīng)濟(jì)條件下建構(gòu)理性主義之理念，充分照應(yīng)中國法治現(xiàn)實(shí)和農(nóng)業(yè)“走出去”情勢，選擇合適的立法路徑，并依循一定的立法原則，才能創(chuàng)制出具有科學(xué)合理性、現(xiàn)實(shí)適用性的農(nóng)業(yè)對外合作法律規(guī)則。

(一)立法路徑

立法是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、責(zé)任重大的社會治理規(guī)則創(chuàng)制活動，需要依據(jù)法定的權(quán)限、遵循法定的流程。我國的最高立法機(jī)關(guān)是全國人大及其常委會，其制定的是具有最高適用效力的狹義上之法律。然而，作為最高立法機(jī)關(guān)的全國人大及其常委會，現(xiàn)階段其需應(yīng)對的立法事項(xiàng)千頭萬緒，短期內(nèi)欲將農(nóng)業(yè)對外合作這一特定領(lǐng)域納入其立法議程殊為不易。筆者以為，可采取漸進(jìn)式的立法路徑，即在近期內(nèi)先力爭出臺屬于行政法規(guī)層面的《農(nóng)業(yè)對外合作條例》。具體操作上，可由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，遵循理性、審慎、集思廣益之原則，經(jīng)由一定程序，廣泛組織有關(guān)實(shí)務(wù)部門、智庫研究機(jī)構(gòu)的專家進(jìn)行深入調(diào)研論證，在此基礎(chǔ)上，擬訂出《農(nóng)業(yè)對外合作條例》的草案初稿，最終按行政法規(guī)的制訂程序，經(jīng)國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)審查后提交國務(wù)院常務(wù)會議審議通過。該條例施行若干年限后，在總結(jié)汲取其施行過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，待時機(jī)成熟，再由國務(wù)院提交全國人大常委會審議制定更高位階的農(nóng)業(yè)對外合作專門法律。這種漸進(jìn)式的立法路徑，是未來農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法較為務(wù)實(shí)可行的選擇。

(二)立法原則

在更高水平對外開放背景下，創(chuàng)制一部科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)霓r(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)法規(guī)，在法之實(shí)體內(nèi)容上，應(yīng)貫徹如下立法原則。

1.踐行新發(fā)展理念原則

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，是新發(fā)展理念的基本內(nèi)涵，是新時期農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的根本要求，也是更高水平對外開放背景下開展農(nóng)業(yè)對外合作的主基調(diào)。農(nóng)業(yè)對外合作立法，其宗旨是為了通過法律這種權(quán)威長效規(guī)則來保障農(nóng)業(yè)對外合作良性有序、高質(zhì)量地推進(jìn)。因而，在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法條款中，應(yīng)切實(shí)奉行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，在農(nóng)業(yè)對外合作形式、合作主體、調(diào)控措施、監(jiān)管機(jī)制等方面，設(shè)計出契合更高水平對外開放、推動農(nóng)業(yè)對外合作高質(zhì)量發(fā)展的法律規(guī)則。

2.適度扶持及投資便利化原則

農(nóng)業(yè)對外合作對經(jīng)濟(jì)全球化背景下我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義，支持符合條件的投資者規(guī)范有序地開展農(nóng)業(yè)對外合作應(yīng)成為新時期更高水平對外開放背景下對外經(jīng)貿(mào)投資合作的重要議題。在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中，相應(yīng)的法律制度設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)以政府“有形之手”適度扶持的色彩，從信息咨詢、資金融通、稅收征管、投資爭議救濟(jì)等方面，明確對投資者走出國門開展農(nóng)業(yè)對外合作的相應(yīng)扶持舉措。此外，經(jīng)濟(jì)全球化是人類社會不可逆轉(zhuǎn)的潮流，促進(jìn)投資便利化是未來國際投資立法的總體取向。在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中，必須洞悉大勢順應(yīng)潮流，以創(chuàng)新開放姿態(tài)，將國際農(nóng)業(yè)合作中的投資便利化舉措吸納到法條之中。

3.產(chǎn)業(yè)安全原則

農(nóng)業(yè)乃立國穩(wěn)基之根本，開展農(nóng)業(yè)對外合作必須以提升本國農(nóng)業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈競爭力、保障終極產(chǎn)業(yè)安全為目的，而不能“舍本逐末”，為了短時之利而敗壞長遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展根基。在制定農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法時，相關(guān)的制度設(shè)計必須貫徹農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全要求，切實(shí)保護(hù)國家核心的農(nóng)業(yè)基因資源、技術(shù)、文化、生產(chǎn)環(huán)境，對農(nóng)業(yè)對外合作的敏感領(lǐng)域進(jìn)行合理引導(dǎo)和監(jiān)管，支持本國涉農(nóng)企業(yè)通過農(nóng)業(yè)對外合作做優(yōu)做強(qiáng)并在國際農(nóng)業(yè)高端產(chǎn)業(yè)價值鏈條上占據(jù)引領(lǐng)地位，從而有力地保障我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

五、農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法的主要規(guī)制內(nèi)容

法作為上層建筑，是由特定時期經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的，“每一時代的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，每一個歷史時期的由法的設(shè)施和政治設(shè)施以及宗教的、哲學(xué)的和其他的觀念形式所構(gòu)成的全部上層建筑，歸根到底都應(yīng)由這個基礎(chǔ)來說明”[10]392-393。因此，我國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)對外合作立法必須同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)對外合作愿景相適應(yīng)，“立法者代表人民的意志，在實(shí)際政治生活中進(jìn)行活動。他們必須把經(jīng)濟(jì)上和社會上的要求與立法活動聯(lián)系起來，制定出反映人民意志和愿望的法律”[11]94。在更高水平對外開放背景下，應(yīng)深刻秉持融匯前述三項(xiàng)立法原則，按照正式法律的構(gòu)成邏輯理路，在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中界定如下關(guān)鍵內(nèi)容。

(一)農(nóng)業(yè)對外合作形式及對外合作主體

農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法，從部門法屬性來說歸于經(jīng)濟(jì)法的范疇。而一部科學(xué)制定并能得到有效實(shí)施的經(jīng)濟(jì)法規(guī)，必須照應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下經(jīng)濟(jì)法的職責(zé)，明晰地界定自身所需要聚焦調(diào)整的對象。所以，在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法這部經(jīng)濟(jì)法規(guī)中，必須開宗明義地界定如下兩項(xiàng)關(guān)鍵性的規(guī)制調(diào)整對象。

1.農(nóng)業(yè)對外合作形式

廣義的農(nóng)業(yè)對外合作包括商業(yè)性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)對外貿(mào)易及農(nóng)業(yè)對外投資，也包括非營利性、援助性的農(nóng)業(yè)技術(shù)、管理、產(chǎn)業(yè)信息對外交流及咨詢活動。為了顧及現(xiàn)實(shí)，增強(qiáng)法律的適用性及規(guī)制執(zhí)行效果，當(dāng)下農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中所界定的農(nóng)業(yè)對外合作形式，宜采取窄口徑，僅限農(nóng)業(yè)對外投資。(10)至于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)的對外商業(yè)性貿(mào)易則由《民法典》《對外貿(mào)易法》等相關(guān)法律調(diào)整，不列入現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法調(diào)整范疇。農(nóng)業(yè)對外投資的具體形式，結(jié)合近年來農(nóng)業(yè)對外合作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法中可明確規(guī)定涵蓋如下：一是進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)契約式合作。即境內(nèi)外經(jīng)營者基于各自優(yōu)勢和市場需求，未另行成立經(jīng)營實(shí)體，而是通過簽訂農(nóng)業(yè)項(xiàng)目合作合同，由我國境內(nèi)投資者輸出資金、技術(shù)、設(shè)備等，在部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上進(jìn)行階段性項(xiàng)目開發(fā)合作。目前我國“走出去”的農(nóng)業(yè)企業(yè)在非洲及拉美地區(qū)廣泛采用的合同種植、訂單農(nóng)業(yè)即屬于此類。二是成立經(jīng)營實(shí)體。即我國境內(nèi)投資者通過新設(shè)、并購、參股等資本輸出方式，在境外成立農(nóng)業(yè)合資或獨(dú)資企業(yè)等經(jīng)營實(shí)體。這是農(nóng)業(yè)對外合作的主流形式。三是在境外投資建設(shè)規(guī)?；r(nóng)業(yè)合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造集群化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條。這是農(nóng)業(yè)對外合作的較高級階段，對“走出去”的投資者運(yùn)營實(shí)力有相當(dāng)?shù)囊?，也是我國政府所推動和倡?dǎo)的。

2.農(nóng)業(yè)對外合作主體

以涉農(nóng)企業(yè)為代表的農(nóng)業(yè)對外合作主體是我國農(nóng)業(yè)“走出去”的實(shí)際參與者和推動者。在更高水平對外開放背景下，若想在國際農(nóng)業(yè)合作“叢林”中占據(jù)制勝引領(lǐng)地位，需要培育一大批具有強(qiáng)大競爭力的跨國涉農(nóng)企業(yè)等適格的對外合作主體，舍此則無從談起。我國之前在對外投資合作準(zhǔn)入主體范圍方面的規(guī)定有一定的局限性。例如，商務(wù)部2014年3號令《境外投資管理辦法》(11)自2014年10月6日起施行。及國家發(fā)改委2017年11號令《企業(yè)境外投資管理辦法》(12)自2018年3月1日起施行。這兩部晚近出臺的行政規(guī)章，均規(guī)定境外投資主體僅限于企業(yè)。筆者認(rèn)為，在新時期，因應(yīng)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和農(nóng)業(yè)“走出去”的實(shí)際運(yùn)營需要，應(yīng)與時俱進(jìn)，敢于創(chuàng)新，在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中適當(dāng)放寬對外合作主體范圍，明確規(guī)定所有企業(yè)和適格的中國公民個人(13)適格的中國公民個人可從是否具備完全民事行為能力、是否存在從業(yè)限制、信用是否良好等予以認(rèn)定。，均可申請開展農(nóng)業(yè)對外合作。此外，對兼具援助性、投資性的農(nóng)業(yè)對外技術(shù)交流合作，可在立法中規(guī)定，經(jīng)備案的科研院所等機(jī)構(gòu)亦可成為對外合作主體。

(二)農(nóng)業(yè)對外合作的扶持措施

在新時期更高水平對外開放背景下，農(nóng)業(yè)“走出去”意義重大。然而，因其長線行業(yè)和跨境活動特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)“走出去”通常要承受較大的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。為了充分發(fā)揮政府“有形之手”的能動作用，對農(nóng)業(yè)“走出去”提供切實(shí)有力的支持，確保農(nóng)業(yè)對外合作穩(wěn)健發(fā)展，同時彰顯經(jīng)濟(jì)法固有的干預(yù)調(diào)控屬性，在制訂農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法這部經(jīng)濟(jì)法規(guī)時，有必要深入調(diào)研近年來“走出去”的農(nóng)業(yè)境外投資者遇到的困境，聽取其合理的訴求，經(jīng)過審慎的論證，在該法中系統(tǒng)性地規(guī)定如下扶持舉措。

1.信息及咨詢服務(wù)

“知已知彼，百戰(zhàn)不殆”。市場如戰(zhàn)場，對擬“走出去”的投資者來說，只有掌握充分可靠的境外投資信息，及時獲得有效的咨詢服務(wù)，才能做出正確的投資決策，規(guī)避投資風(fēng)險——誠如《孫子兵法》中《謀攻篇》說的：“合于利而動，不合于利而止?！彼裕谵r(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中，應(yīng)制定信息及咨詢服務(wù)扶持條款，規(guī)定由國家劃撥財政專項(xiàng)基金，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部內(nèi)設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)對外合作信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，由該機(jī)構(gòu)收集境外農(nóng)業(yè)投資合作的宏微觀信息，建立“出?！表?xiàng)目庫，對擬“走出去”的農(nóng)業(yè)對外投資者提供有價值的信息及咨詢服務(wù)。同時，通過立法，引導(dǎo)“走出去”的農(nóng)業(yè)對外合作經(jīng)營主體成立行業(yè)協(xié)會，并由財政資金予以一定的扶持資助，在行業(yè)協(xié)會內(nèi)建立相應(yīng)的境外投資信息咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。

2.資金及融資扶持

資金是企業(yè)經(jīng)營的血液，是農(nóng)業(yè)“走出去”的財力動源。農(nóng)業(yè)對外合作項(xiàng)目通常前期需要注入較多的資金，而回收周期因行業(yè)特點(diǎn)又較為漫長，故需要投資者有充裕的資金支撐。當(dāng)前，除了部分央企和有實(shí)力的民企之外，開展農(nóng)業(yè)對外合作的境內(nèi)投資者多數(shù)為中小民營企業(yè)，普遍面臨資金壓力。為了更好地支持農(nóng)業(yè)對外合作拓展，在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中，應(yīng)借鑒日韓等國經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定資金及融資扶持條款，規(guī)定由國家財政提供配套性補(bǔ)助資金，對國家鼓勵類的農(nóng)業(yè)對外合作項(xiàng)目，根據(jù)對外投資額度，經(jīng)投資者提出申請并按流程評審合格后，予以一定比例的財政資助。另外，鼓勵引導(dǎo)中國進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這類政策性銀行向農(nóng)業(yè)對外合作項(xiàng)目的境內(nèi)投資者提供政策性貸款。對符合條件的境內(nèi)中小企業(yè)為開展農(nóng)業(yè)對外合作而舉借的商業(yè)銀行貸款，經(jīng)評審合格后，予以一定比例的貸款利息貼息財政資助。通過上述這些規(guī)則設(shè)計，為農(nóng)業(yè)“走出去”確立一定程度的資金扶持法制保障基礎(chǔ)。

3.稅收待遇

“稅收在本質(zhì)上是國家與社會成員之間的一種利益交換，是社會成員享受國家提供的公共產(chǎn)品而支付的價格費(fèi)用?！盵12]農(nóng)業(yè)對外合作會涉及境內(nèi)外多重經(jīng)濟(jì)利益交換分配關(guān)系，由此會進(jìn)入國家稅收征管范疇，其中尤為關(guān)鍵的是直接稅即所得稅的征繳問題。目前，我國境內(nèi)投資者開展農(nóng)業(yè)對外合作的資本輸出方式，一是常見的貨幣資金出資；二是以材料、設(shè)備等生產(chǎn)資料以及專利、商標(biāo)、專有技術(shù)等無形資產(chǎn)出資。第二類出資屬于以非貨幣資產(chǎn)到境外出資，對于該類形式的出資，因產(chǎn)權(quán)變動等因素，按我國財政部、國家稅務(wù)總局頒布的現(xiàn)行稅收政策文件規(guī)定視同銷售交易處理，應(yīng)計征企業(yè)所得稅或個人所得稅。(14)根據(jù)《關(guān)于非貨幣性資產(chǎn)投資企業(yè)所得稅政策問題的通知》即財稅〔2014〕116號文第2條規(guī)定，境內(nèi)企業(yè)以非貨幣資產(chǎn)到境外投資，屬于改變資產(chǎn)所有權(quán)屬的用途，應(yīng)對非貨幣性資產(chǎn)進(jìn)行評估并按評估后的公允價值扣除計稅基礎(chǔ)后的余額，計算確認(rèn)非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得。此外，根據(jù)《關(guān)于個人非貨幣性資產(chǎn)投資有關(guān)個人所得稅政策的通知》財稅〔2015〕41號文規(guī)定，個人以非貨幣性資產(chǎn)投資，應(yīng)按評估后的公允價值確認(rèn)非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入。非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入減除該資產(chǎn)原值及合理稅費(fèi)后的余額為應(yīng)納稅所得額，并按照“財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”項(xiàng)目，適用20%依法計算繳納個人所得稅?！半S著國家對市場干預(yù)的不可避免，稅收已經(jīng)成為國家干預(yù)市場的一種常規(guī)手段。在此情況下，稅收的收入目的已經(jīng)不再是它的唯一目的?！盵13]為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)對外合作，支持投資者無后顧之憂地“走出去”，同時也從節(jié)約稅務(wù)機(jī)關(guān)征管成本考慮，在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中，應(yīng)做出優(yōu)惠性的稅收制度安排，明確規(guī)定對以非貨幣資產(chǎn)到境外從事農(nóng)業(yè)投資的，只要不屬于投向敏感地區(qū)、敏感行業(yè)的投資項(xiàng)目，經(jīng)向投資者國內(nèi)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)報備后，可免征企業(yè)所得稅及個人所得稅。與此同時，為了防止投資者以出資之名卻向境外非法轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，可在立法中規(guī)定投資者應(yīng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提交第三方鑒證報告，證明前述資產(chǎn)對境外投資項(xiàng)目的經(jīng)營適用性和經(jīng)濟(jì)合理性，并在立法中對出資轉(zhuǎn)移后的非貨幣資產(chǎn)設(shè)定必要的禁止交易年限。此外，為了扶持援助性的農(nóng)業(yè)對外技術(shù)交流合作，促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)技術(shù)“走出去”到全球各地轉(zhuǎn)化應(yīng)用，對國內(nèi)農(nóng)業(yè)技術(shù)專家在對外投資中提供農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢、培訓(xùn)等服務(wù)取得勞務(wù)報酬收入及技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得，建議在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中直接規(guī)定免征國內(nèi)環(huán)節(jié)的個人所得稅?？傊?，通過在立法中設(shè)定上述稅收優(yōu)惠性措施，減輕“走出去”的國內(nèi)相關(guān)主體負(fù)擔(dān)，提高其實(shí)際可支配收入，更好地扶持農(nóng)業(yè)對外合作拓展。

4.農(nóng)業(yè)對外合作保險

農(nóng)業(yè)對外合作是我國海外投資的重要組成部分。海外投資保險制度是國際上廣泛施行的海外投資保護(hù)措施。(15)其又稱海外投資保證制度，通常指資本輸出國政府對本國投資者在境外可能遇到的政治風(fēng)險，提供保證或保險，若承保的政治風(fēng)險發(fā)生，致投資者遭受損失，則由國內(nèi)保險機(jī)構(gòu)補(bǔ)償其損失的制度。自2001年加入WTO后，伴隨著我國資本“走出去”方略的實(shí)施，海外投資保險業(yè)務(wù)在我國逐步萌生發(fā)展，2001年12月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了中國出口信用保險公司，獨(dú)立經(jīng)營海外投資保險業(yè)務(wù)。不過，截至目前，我國仍未出臺有關(guān)海外投資保險業(yè)務(wù)的具體法規(guī)。

農(nóng)業(yè)對外合作項(xiàng)目通常運(yùn)營回收期較長，且我國目前農(nóng)業(yè)對外合作重點(diǎn)布局的亞非地區(qū)，又多數(shù)屬于法治不彰、變亂頻仍的國度。因而，農(nóng)業(yè)對外合作往往要承受較多的政治風(fēng)險。為了防止農(nóng)業(yè)對外合作項(xiàng)目在境外得不到保障，借鑒他國經(jīng)驗(yàn)、適當(dāng)開展農(nóng)業(yè)對外合作投資保險業(yè)務(wù)就顯得極為必要。故此，應(yīng)改變之前無法可依的狀態(tài)，在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中，設(shè)定農(nóng)業(yè)對外合作投資保險業(yè)務(wù)的相關(guān)條款，具體如下：一是在立法中規(guī)定，設(shè)立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主管的承辦農(nóng)業(yè)對外合作保險業(yè)務(wù)的政策性保險機(jī)構(gòu)。目前，我國僅有中國出口信用保險公司一家經(jīng)營海外投資保險業(yè)務(wù)。這種獨(dú)家經(jīng)營的局面不一定是最優(yōu)的?？紤]到農(nóng)業(yè)對外合作的特殊性，應(yīng)當(dāng)在立法中規(guī)定，設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)對外合作政策性保險機(jī)構(gòu)，并對該機(jī)構(gòu)承保的風(fēng)險范疇、經(jīng)營職責(zé)等做出界定。二是在立法中規(guī)定，鼓勵農(nóng)業(yè)對外合作的境內(nèi)投資者按規(guī)定程序投保海外投資保險業(yè)務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)對外合作政策性保險機(jī)構(gòu)合理、優(yōu)惠收費(fèi)。對農(nóng)業(yè)對外合作境內(nèi)投資者因投保發(fā)生的保險費(fèi)用，經(jīng)投資者按規(guī)定程序申請后，可由國家財政予以適當(dāng)額度的資助。

5.爭議救濟(jì)

按照馬克思主義的觀點(diǎn)，每一個既定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先表現(xiàn)為利益關(guān)系，“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關(guān)”[14]82。農(nóng)業(yè)對外合作作為一種跨境經(jīng)濟(jì)活動，在境內(nèi)外相關(guān)主體之間會存在一系列利益交織分配關(guān)系，由此難免會產(chǎn)生各種投資爭議。從國際投資實(shí)踐來看，廣義的投資爭議包括三個層面：一是投資者之間的爭議；二是投資者與國家之間的投資爭議；三是國家之間的投資爭議。而狹義的投資爭議僅指投資者同東道國政府之間的投資爭議。通常所謂的投資爭議即指狹義的投資爭議，而以國際投資仲裁為核心的ISDS機(jī)制是傳統(tǒng)上解決該類爭議的主要方式。不過,“隨著國際投資格局的變化,ISDS機(jī)制受到越來越多的批評”[15]。近年來，以協(xié)商、調(diào)解、調(diào)停等形式為主，體現(xiàn)協(xié)商合作精神、程序相對靈活的ADR機(jī)制，即“替代性爭議解決方法”，在處理國際投資爭議實(shí)踐中逐步受到重視。

近年來，我國農(nóng)業(yè)“走出去”步伐逐漸加快，有眾多的國內(nèi)企業(yè)選擇到非洲、拉美等土地資源豐饒的國家開展各種形式的農(nóng)業(yè)投資合作。然而，上述這些國家的政局往往缺乏穩(wěn)定性，農(nóng)業(yè)對外合作項(xiàng)目的運(yùn)營回收周期又相對較長，加上國外部分別有用心的媒體將我國正常的農(nóng)業(yè)對外合作解讀為“新殖民主義行為”，因此到這些國家投資要承受較高的政治和法律風(fēng)險，經(jīng)常會出現(xiàn)各種投資爭議。對于這類投資爭議，我國“走出去”的投資者往往處于“人為刀俎，我為魚肉”的弱勢地位，若通過傳統(tǒng)的國際投資仲裁來解決，雖然具有一定的權(quán)威性，但通常會存在程序繁雜、費(fèi)用高、期限長等不足之處。為了有效地防范化解爭議，力求以較小的代價去維護(hù)我國投資者的根本利益，營造和諧的國際經(jīng)營環(huán)境，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，積極采用ADR機(jī)制來解決。為此，在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中，應(yīng)當(dāng)制定爭議救濟(jì)條款，規(guī)定由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭成立農(nóng)業(yè)對外合作爭議調(diào)處中心，建立爭議調(diào)處專家?guī)?，確立爭議受理的明晰流程機(jī)制，為“走出去”的投資者遭遇的爭議糾紛提供協(xié)商、調(diào)解、調(diào)停等ADR溝通救濟(jì)方式。通過這些立法設(shè)計，切實(shí)維護(hù)我國投資者的合法權(quán)益。

(三)農(nóng)業(yè)對外合作的監(jiān)管機(jī)制及相關(guān)法律責(zé)任

農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)民生性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)對外合作涉及種質(zhì)資源、基因技術(shù)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)資質(zhì)等諸多敏感關(guān)鍵領(lǐng)域。而且，農(nóng)業(yè)資本輸出會直接影響我國國際收支平衡狀況。因此，農(nóng)業(yè)對外合作同國家經(jīng)濟(jì)安全息息相關(guān)。在新時期推進(jìn)更高水平對外開放大背景下，除了以政府“有形之手”對農(nóng)業(yè)對外合作進(jìn)行適度扶持之外，應(yīng)貫徹前述的產(chǎn)業(yè)安全和投資便利化原則，借鑒其他農(nóng)業(yè)資本輸出國的經(jīng)驗(yàn)，對農(nóng)業(yè)對外合作進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，確保其規(guī)范有序發(fā)展。同時，基于正式法律的強(qiáng)制約束性特點(diǎn)，規(guī)定相關(guān)的法律責(zé)任。

1.農(nóng)業(yè)對外合作監(jiān)管機(jī)制

目前，我國對包括農(nóng)業(yè)對外投資在內(nèi)的境外非金融類直接投資之監(jiān)管，通常會涉及發(fā)改委、商務(wù)部門、外匯管理部門三個監(jiān)管機(jī)構(gòu)，(16)其中，發(fā)改委負(fù)責(zé)境外投資項(xiàng)目審批備案。投資主體開展境外投資，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家發(fā)改委2017年11號令《企業(yè)境外投資管理辦法》等規(guī)定履行境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案等手續(xù)。如通過則頒發(fā)相應(yīng)的境外投資項(xiàng)目書面核準(zhǔn)文件或備案通知書。商務(wù)部及省級商務(wù)主管部門則根據(jù)商務(wù)部2014年3號令《境外投資管理辦法》等規(guī)定負(fù)責(zé)對企業(yè)境外投資行為進(jìn)行備案和核準(zhǔn)管理。如通過則頒發(fā)《企業(yè)境外投資證書》。企業(yè)取得上述兩個部門核準(zhǔn)或備案文件后，接下來需要選定一家商業(yè)銀行辦理境外直接投資外匯登記。唯有完成直接投資外匯登記后，企業(yè)方可辦理后續(xù)投資相關(guān)賬戶開立、資金匯兌等業(yè)務(wù)。此外，如境外投資主體是國有企業(yè)的，還需另外取得國資委的審批或備案?？傮w上看對企業(yè)“走出去”行為的監(jiān)管還是較為繁雜的，牽涉到多個部門，且在發(fā)改委和商務(wù)主管部門兩個機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上，多少存在職能重疊之處。在當(dāng)前優(yōu)化營商環(huán)境背景下，對上述監(jiān)管體制進(jìn)行合理改進(jìn)實(shí)屬必要。2018年新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部職能有所調(diào)整，原屬國家發(fā)改委、財政部等職能的農(nóng)業(yè)投資管理審批劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。結(jié)合上述機(jī)構(gòu)改革職能調(diào)整背景，考慮到農(nóng)業(yè)對外合作的行業(yè)屬性及投資便利化大趨勢，在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中，對農(nóng)業(yè)對外合作的監(jiān)管宜作如下制度安排：

由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一負(fù)責(zé)對種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、種質(zhì)資源等初級農(nóng)業(yè)對外投資進(jìn)行審核。其中，一般性投資項(xiàng)目只需進(jìn)行備案管理，但對敏感地區(qū)、敏感行業(yè)(17)敏感地區(qū)、敏感行業(yè)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部另發(fā)文動態(tài)調(diào)整。的投資則需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村部進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的核準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部備案核準(zhǔn)通過后，投資主體憑取得的備案或核準(zhǔn)通知文件，向商務(wù)部及省級商務(wù)主管部門申請備案，商務(wù)部及省級商務(wù)主管部門不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，而是形式審查符合要求后即予頒發(fā)《企業(yè)境外投資證書》。之后，投資主體再憑前述兩個環(huán)節(jié)所取得的備案核準(zhǔn)資料向住所地銀行辦理境外投資外匯登記手續(xù)。此外，除了初始投資適用上述監(jiān)管程序外，對于后續(xù)變更或終止投資，亦按上述流程進(jìn)行相應(yīng)的報備。由此，從前期的農(nóng)業(yè)對外合作項(xiàng)目設(shè)立到后期運(yùn)營及終止，均通過立法構(gòu)筑起相對合理有效的監(jiān)管機(jī)制，確實(shí)發(fā)揮宏觀層面的法治調(diào)控作用。

2.法律責(zé)任

法律作為一種正式的社會調(diào)控規(guī)則，具有不同于其他社會規(guī)則的強(qiáng)制約束力，“從法理角度而言，一部科學(xué)、完整的法律必須具有法律責(zé)任即罰則條款，以確保其權(quán)威性和執(zhí)行力”[16]，否則就會淪為“中看不中用”的擺設(shè)。“法律責(zé)任是法律的內(nèi)在組成部分，是完善法律的法理要求，是保障法律效力、權(quán)威的重要因素。通過法律責(zé)任的設(shè)定，法律實(shí)現(xiàn)有了基本保證。”[17]135有鑒于此，為了確保農(nóng)業(yè)對外合作立法的規(guī)制執(zhí)行效果，在農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法中，應(yīng)在總結(jié)近年來農(nóng)業(yè)對外合作監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，析出專章，針對立法中的約束性法律條款，規(guī)定對應(yīng)的法律責(zé)任，主要是行政法律責(zé)任。(18)農(nóng)業(yè)對外合作中涉及的民事責(zé)任可由《民法典》等民商事法律適用調(diào)整。具體來說，對一般性的行政相對人違法行為，應(yīng)在法條中規(guī)定具體的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法調(diào)查程序、行政處罰的種類及幅度、處罰送達(dá)告知程序、相對人對處罰的救濟(jì)途徑。除此之外，對行政主體及其工作人員的違法行為，在立法中亦做出相應(yīng)的行政處分規(guī)定。當(dāng)然，如上述兩類行為情節(jié)嚴(yán)重，已觸犯《刑法》，則適用《刑法》的相關(guān)罪名追究對應(yīng)的刑事責(zé)任。總之，經(jīng)由這些明確的法律責(zé)任條款規(guī)定，確保農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)立法具備必要的威懾力從而得以貫徹執(zhí)行，最終達(dá)致博登海默所指出的：“規(guī)定制裁的目的在于保證法律命令的遵守與執(zhí)行，強(qiáng)迫行為符合業(yè)已確立的秩序，以實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)有序的、一致的和有效的執(zhí)法?！盵18]305-516

六、結(jié)語

農(nóng)業(yè)對外合作是推進(jìn)更高水平對外開放的重要經(jīng)貿(mào)議題，法治是保障更高水平對外開放的可靠機(jī)制。為了規(guī)范有序地開展農(nóng)業(yè)對外合作，完善新時期中國農(nóng)業(yè)“走出去”的治理體系，適時針對農(nóng)業(yè)對外合作進(jìn)行系統(tǒng)性、專門性的立法成為必須直面的國內(nèi)法制建設(shè)任務(wù)。我國有權(quán)立法機(jī)關(guān)應(yīng)基于憲法和《立法法》的要求，充分考量農(nóng)業(yè)對外合作發(fā)展態(tài)勢及他國有益經(jīng)驗(yàn)，踐行精益求精的立法“工匠精神”，在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，及時出臺一部體例科學(xué)、內(nèi)容合理、適應(yīng)更高水平對外開放要求的農(nóng)業(yè)對外合作專項(xiàng)法規(guī)，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)對外合作沿著法治路徑揚(yáng)帆遠(yuǎn)行、良性發(fā)展。