詹文渝

摘 要：民事訴訟法修改后，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍拓展到執(zhí)行監(jiān)督以及審判人員違法行為監(jiān)督。監(jiān)督范圍的擴(kuò)大，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的監(jiān)督更加立體完整，基層檢察院民事檢察部門面臨著新的職能定位。在司法責(zé)任制改革和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革大背景下，民事檢察工作一些老問題出現(xiàn)新態(tài)勢(shì)，鑒于此，構(gòu)建民事檢察監(jiān)督體系化的工作機(jī)制，并精準(zhǔn)把握民事檢察體系化機(jī)制與檢察官獨(dú)立辦案的關(guān)系，是保障并激活民事檢察監(jiān)督內(nèi)在生命力的重要對(duì)策。

關(guān)鍵詞：民事檢察監(jiān)督 體系化 工作機(jī)制

民事檢察監(jiān)督是“四大檢察”的重要有機(jī)組成部分，做強(qiáng)民事檢察工作必須從監(jiān)督效果上下功夫，這直接關(guān)系法律監(jiān)督職能的整體發(fā)揮和檢察工作的全面發(fā)展。民事檢察監(jiān)督體系化將著力于解決民事檢察監(jiān)督案源線索欠缺、審查調(diào)查不力、效果保障不到位等問題。

一、民事檢察監(jiān)督體系化問題的提出

傳統(tǒng)意義上的民事檢察監(jiān)督體系化，多是與行政檢察監(jiān)督體系化相提并論的，是指為了解決三級(jí)檢察院面臨辦案不均的壓力，即倒三角問題，而提出的整合上下級(jí)民行檢察力量，形成上令下從、相互協(xié)調(diào)、關(guān)系密切的統(tǒng)一的有機(jī)整體。其特點(diǎn)在于：首先，注重“三位一體”，重點(diǎn)關(guān)注案件辦理的上下一體性;其次，注重發(fā)揮省市院民行部門對(duì)下級(jí)院民行檢察部門工作的領(lǐng)導(dǎo)作用;再次，突出人員流動(dòng)的便利性。省市院可以根據(jù)辦案、人才培養(yǎng)等實(shí)際需要，對(duì)各級(jí)院的人員進(jìn)行遴選調(diào)配。民事訴訟法修改后，檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督范圍擴(kuò)大，基層院民行檢察部門面臨著新的職能定位。2020年中央政法工作會(huì)議和全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議提出了加強(qiáng)民事審判檢察監(jiān)督、完善民事檢察案件辦理機(jī)制的要求，為了統(tǒng)籌提升司法辦案質(zhì)效，推進(jìn)民事檢察監(jiān)督權(quán)公正高效行使，再談民事檢察監(jiān)督體系化有新的時(shí)代意義。

筆者認(rèn)為在司法責(zé)任制改革和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的大背景下，如何精準(zhǔn)把握民事檢察體系化機(jī)制并激活民事檢察體系化機(jī)制的內(nèi)在生命力至關(guān)重要。傳統(tǒng)意義上的民事監(jiān)督上下一體已不能適應(yīng)基層院民事檢察監(jiān)督定位與司法體制改革后的辦案需要，因此，需要強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)部門摒棄部門利益，優(yōu)化整合內(nèi)部資源。通過探索、完善、最終建立起線索發(fā)現(xiàn)移送、案件受理、協(xié)助審查等工作制度，整合內(nèi)部監(jiān)督職能，構(gòu)建起資源共享、指揮有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的民事訴訟監(jiān)督案件體系化工作機(jī)制，形成協(xié)調(diào)有力、協(xié)作密切、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范有序的工作格局，這對(duì)于破解當(dāng)前民事檢察監(jiān)督線索欠缺、審查調(diào)查不力、效果保障不到位等問題都大有裨益。因此，民事檢察監(jiān)督體系化問題正是基于當(dāng)前民事檢察工作形勢(shì)，為激發(fā)基層民事檢察工作活力，在以部門利益為中心實(shí)施的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制改革背景下而提出的，其主要是指檢察機(jī)關(guān)將現(xiàn)有的法律監(jiān)督職能整合起來，建立檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間資源共享機(jī)制，在線索發(fā)現(xiàn)、案件受理、協(xié)助審查、效果保障等方面優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、借智借力、密切配合，最終實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)民事檢察工作整體效能和綜合效果之目的。

二、民事檢察監(jiān)督中面臨的主要困境

（一）案件來源渠道單一

長(zhǎng)期以來，當(dāng)事人申請(qǐng)是民事監(jiān)督案件的主要發(fā)現(xiàn)方式和啟動(dòng)形式，民事訴訟法修改以后，由于基層院民事監(jiān)督職能的拓展，由民事檢察部門通過閱卷等方式自行發(fā)現(xiàn)的“兩類”監(jiān)督案件線索占了很大比例，但在裁判結(jié)果監(jiān)督領(lǐng)域，當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督一直是案件來源的主要渠道，而其他機(jī)關(guān)主動(dòng)引導(dǎo)當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督的情形，以及檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件線索很少，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部移送的案件線索的情況是少之又少。這不符合 “四大檢察”中對(duì)民事檢察監(jiān)督的要求。

（二）案件受理不順暢

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事行政判決、裁定、調(diào)解書或者認(rèn)為審判程序中審判人員存在違法行為或者執(zhí)行活動(dòng)存在違法情形的，向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督的，由作出生效判決、裁定、調(diào)解書和審理、執(zhí)行案件的人民法院所在地同級(jí)人民檢察院控申檢察部門受理?？梢哉f，控申部門判斷案件是否符合受理?xiàng)l件成為民事案件進(jìn)入檢察監(jiān)督的第一道門檻。但實(shí)行“受審分離”制度以后，職能分工的轉(zhuǎn)變給民事監(jiān)督和控申兩個(gè)部門在分工協(xié)作上帶來了一些新的亟待解決問題?？厣瓴块T對(duì)受理?xiàng)l件的把握，對(duì)案件的管轄、當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督的期限等把握過于機(jī)械，使得有些具有監(jiān)督價(jià)值的線索流失。實(shí)務(wù)中，對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督的期限的判斷是控申部門受理民行案件中遇到的最大問題。例如“對(duì)人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的，應(yīng)當(dāng)在再審申請(qǐng)審查限期屆滿之日起六個(gè)月內(nèi)提出”，如何判斷存在“人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定”的情形是困擾控申部門受案的常見問題。

（三）能力適應(yīng)問題

一是現(xiàn)有民事檢察人員專業(yè)能力面臨挑戰(zhàn)。民事檢察監(jiān)督涉及領(lǐng)域廣泛，民事檢察部門干警遠(yuǎn)不可能了解和熟悉諸多專業(yè)領(lǐng)域，不了解熟悉一些行業(yè)的特點(diǎn)和法律的詳細(xì)規(guī)定，難以開展監(jiān)督。同時(shí)，盡管民事訴訟法賦予民事檢察監(jiān)督部門調(diào)查核實(shí)權(quán)，但因?yàn)槊袷聶z察人員專業(yè)能力尚未達(dá)到，存在該權(quán)力運(yùn)用尚不夠充分的情況。二是監(jiān)督難度加大帶來的辦案力量不足，特別是碰到一些社會(huì)影響性較大的案件，基層院民事檢察部門很難有能力組織人力進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。而相比刑檢部門，當(dāng)刑事方面的檢察官需要證據(jù)的時(shí)候，其可以直接要求補(bǔ)充偵查、尋找證據(jù)。這使民事檢察部門迫切需要有種機(jī)制，對(duì)部分乃至全區(qū)發(fā)生的重大案件，能及時(shí)有效整合檢察辦案力量。

（四）息訴壓力大

在民事檢察監(jiān)督工作中，除了抗訴、制發(fā)檢察建議等監(jiān)督外，息訴是日常工作中最大量、最基礎(chǔ)的工作，息訴的目的在于使當(dāng)事人能夠接受生效裁判，不再到司法、行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督或信訪。在民事檢察監(jiān)督申請(qǐng)中，因部分當(dāng)事人過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人非理性的訴求，檢察機(jī)關(guān)作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定后，當(dāng)事人繼續(xù)纏訴鬧訪。民事檢察部門一直在強(qiáng)調(diào)并實(shí)際加強(qiáng)在法律文書制作及接待當(dāng)事人時(shí)的釋法說理工作，但個(gè)別當(dāng)事人因無法達(dá)成共識(shí)導(dǎo)致多次來訪，要求會(huì)見辦案檢察官并重復(fù)對(duì)其主張進(jìn)行申辯，由于有些情況下民事監(jiān)督部門與控申等部門職責(zé)區(qū)分不清晰、銜接配合不協(xié)調(diào)，信訪息訴合力不足，在做息訴工作時(shí)過分依賴民事檢察部門，致使檢察官花費(fèi)大量時(shí)間、精力在接訪息訴上，且很多已作出決定的問題接訪后無法處理和消化，工作容易陷入死循環(huán)。

民事檢察監(jiān)督中之所以產(chǎn)生上述問題的重要原因，是其本身與整個(gè)系統(tǒng)中的其他子系統(tǒng)之間沒有很好地銜接，沒有很好地實(shí)現(xiàn)互動(dòng)關(guān)系。因此，構(gòu)建民事檢察監(jiān)督體系化新格局必須在線索發(fā)現(xiàn)、案件受理、特殊案件審查、案件結(jié)果保障等方面進(jìn)行積極探索。

三、解決對(duì)策：民事檢察監(jiān)督體系化工作機(jī)制

（一）構(gòu)建線索發(fā)現(xiàn)移送機(jī)制

民事監(jiān)督內(nèi)部線索來源機(jī)制是指檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)職能部門在履行職責(zé)時(shí)，發(fā)現(xiàn)可能涉及民事監(jiān)督案件線索的，按照相關(guān)程序及時(shí)向民事檢察部門移送并對(duì)移送效果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的機(jī)制。

一是加強(qiáng)線索移送意識(shí)。民事監(jiān)督案件線索在檢察機(jī)關(guān)各部門履職過程中均有可能出現(xiàn)，往往具有較高的成案價(jià)值。例如，某區(qū)檢察院偵查監(jiān)督部門在辦理保險(xiǎn)詐騙刑事案件中發(fā)現(xiàn)，犯罪嫌疑人雖有虛構(gòu)事實(shí)騙取保險(xiǎn)理賠金的行為，但由于數(shù)額較小，尚不構(gòu)成犯罪，遂作出不予批準(zhǔn)逮捕決定。上述案件雖不構(gòu)成保險(xiǎn)詐騙罪，但嫌疑人有虛假訴訟行為，這類線索屬于民事檢察監(jiān)督的受案范圍。由于部門之間缺乏對(duì)彼此職能的了解，且業(yè)務(wù)考核又無線索移送要求，刑事檢察部門易就案辦案，不過多考量民事部門的案源需求。因此，檢察機(jī)關(guān)各部門須加強(qiáng)線索移送意識(shí)，在辦案過程中增強(qiáng)民事監(jiān)督案件線索的敏感性，及時(shí)與民事部門進(jìn)行溝通，確保有價(jià)值的案件線索不輕易遺漏。

二是搭建信息共享平臺(tái)。為了進(jìn)一步整合、優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部案件線索資源，促進(jìn)民事監(jiān)督案件線索依法、高效的移送流轉(zhuǎn)，應(yīng)搭建信息共享平臺(tái)。民事檢察部門可根據(jù)本部門職責(zé)編寫民事監(jiān)督案件線索需求清單并掛載于此平臺(tái)。各職能部門在工作中發(fā)現(xiàn)屬于民事部門職責(zé)范圍內(nèi)案件線索的，可將相關(guān)線索錄入平臺(tái)并加以提示。民事檢察部門在平臺(tái)中發(fā)現(xiàn)案件線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以分析、研判，如認(rèn)為有必要受理的，應(yīng)當(dāng)聯(lián)系相關(guān)部門移送該線索。

三是創(chuàng)建案件線索“大數(shù)據(jù)”分析系統(tǒng)。各業(yè)務(wù)部門基于工作性質(zhì)和工作強(qiáng)度的關(guān)系，難以甄選出每一條民事監(jiān)督案件線索，為最大程度避免人工篩選民事監(jiān)督案件線索出現(xiàn)遺漏量案源的情況，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建案件線索分析系統(tǒng)。該系統(tǒng)將已轉(zhuǎn)化為民事監(jiān)督案件的內(nèi)部線索為數(shù)據(jù)樣本，通過分析其中的關(guān)鍵、高頻詞匯和短語(yǔ)，實(shí)現(xiàn)線索的自動(dòng)提示功能。民事檢察部門在接收內(nèi)部移送案件線索過程中，會(huì)積累一定的案源線索數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)加以標(biāo)識(shí)錄入后，能豐富案件線索分析系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)，使民事監(jiān)督案件線索的自動(dòng)提示功能更為精準(zhǔn)。民事檢察監(jiān)督部門借助該系統(tǒng)能有效避免人工篩查的局限性，以大數(shù)據(jù)思維輔助線索發(fā)掘，最終實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大案源與擴(kuò)充數(shù)據(jù)庫(kù)的良性循環(huán)。

（二）完善案件受理機(jī)制

首先，應(yīng)加強(qiáng)溝通學(xué)習(xí)。在案件受理環(huán)節(jié)，民事檢察部門可以通過制作《當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督登記表》和《權(quán)利義務(wù)告知書》等，協(xié)助控申部門明確受理?xiàng)l件及當(dāng)事人需要提供的材料，避免出現(xiàn)控申部門將不符合受理?xiàng)l件的案件受理。

其次，提高部門間的協(xié)同度。對(duì)案件受理?xiàng)l件難以準(zhǔn)確地把握，控申部門需要及時(shí)跟民事檢察部門溝通聯(lián)系，必要時(shí)可以邀請(qǐng)民事檢察部門的干警一同接待來訪當(dāng)事人，達(dá)到依法、高效受理的目的。控申部門在受理過程中需要提高對(duì)案件中隱藏的纏訴鬧訪風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)，一些對(duì)當(dāng)事人肯定性的言語(yǔ)可能導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)監(jiān)督的期待感被無限放大，而一些否定性的表述也可能導(dǎo)致當(dāng)事人誤以為檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)有所偏向，當(dāng)民事檢察部門作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定時(shí)當(dāng)事人纏訴鬧訪的幾率便會(huì)明顯增加。

再次，關(guān)于受理后移送程序?？馗鏅z察部門應(yīng)當(dāng)在決定受理之日起三日內(nèi)將案件材料移送本院民事檢察部門，案件管理部門通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)實(shí)行網(wǎng)上流程管理，實(shí)行“一案一號(hào)”，保證順暢高效規(guī)范辦案。申請(qǐng)人提交補(bǔ)充材料的，在受理階段，由控告檢察部門負(fù)責(zé)接收。在辦理階段，如當(dāng)事人向控告檢察部門提交補(bǔ)充材料，控告檢察部門應(yīng)當(dāng)接收并及時(shí)轉(zhuǎn)送民事檢察部門。此外，對(duì)于人大代表、政協(xié)委員、特約檢察員、專家咨詢委員、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等轉(zhuǎn)交和批交的民事訴訟監(jiān)督案件，屬本院管轄的，控告檢察部門應(yīng)當(dāng)在決定受理之日起三日內(nèi)將案件材料移送本院民事檢察部門，同時(shí)將《受理通知書》抄送本院辦公室和案件管理部門。

（三）探索協(xié)助審查機(jī)制

一方面，提高調(diào)查核實(shí)協(xié)作意識(shí)。民事訴訟法雖規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，而實(shí)踐中民事檢察干警的專業(yè)化素養(yǎng)和偵查能力都非常匱乏，缺少精通偵查、犯罪心理學(xué)、會(huì)計(jì)、金融、信息技術(shù)的人才，這是目前民事檢察調(diào)查核實(shí)方面的短板，因此，必要的時(shí)候需要借助其他刑事檢察部門的力量。辦理民事監(jiān)督案件應(yīng)當(dāng)以民事檢察官為主導(dǎo)，但針對(duì)某些特殊案件，比如，涉及到刑事檢察部門移送的刑民交叉案件，例如詐騙罪、妨害作證罪等涉及的虛假訴訟，因?qū)徟腥藛T行賄受賄而引起的裁判錯(cuò)誤等情形，因非法吸收公眾存款罪涉及的民間借貸糾紛等。這些案件在審查過程中都需要查閱偵查卷宗和刑事檢察卷宗，與刑事檢察部門人員及時(shí)溝通，查清案件事實(shí)的關(guān)鍵證據(jù)，必要時(shí)還可以通過刑事檢察部門與偵查機(jī)關(guān)聯(lián)系，由偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，或者與偵查機(jī)關(guān)召開座談等方式研析案情，還可以邀請(qǐng)刑事檢察部門的檢察官一同參與民行部門的檢察官聯(lián)系會(huì)議，聽取意見建議。

另一方面，聽證程序的應(yīng)用。民行監(jiān)督案件類型眾多，針對(duì)一些存在不穩(wěn)定因素的案件，案情復(fù)雜、涉及范圍廣、訴訟標(biāo)的額大等在本轄區(qū)有重大影響的案件，或者在事實(shí)認(rèn)定上有重大分歧的案件等，需要適用聽證程序的，可以與案件管理部門或者人民監(jiān)督辦溝通聯(lián)系，邀請(qǐng)人大代表、人民監(jiān)督員等參與聽證程序，形成民事監(jiān)督案件聽證程序的聯(lián)動(dòng)態(tài)勢(shì)。公開聽證的好處在于能夠改變過去檢察機(jī)關(guān)以書面審查案件為主的做法，給予雙方當(dāng)事人就重要的事實(shí)、證據(jù)提供再次質(zhì)證的機(jī)會(huì)，能使事實(shí)越說越清、證據(jù)越辯越明，因此要建立民事檢察公開聽證的多部門協(xié)作機(jī)制，確保公開聽證工作有章可循。

（四）建立息訴工作機(jī)制

一是落實(shí)源頭防控機(jī)制。推進(jìn)息訴工作體系化，民事檢察部門與控申部門應(yīng)針對(duì)不同成因的鬧訪風(fēng)險(xiǎn)，建立信息報(bào)送渠道，將息訴意識(shí)融入整個(gè)辦案過程中。如果當(dāng)事人因生活困難，通過申請(qǐng)監(jiān)督尋求經(jīng)濟(jì)救濟(jì)，或者雙方當(dāng)事人矛盾較大，情緒波動(dòng)明顯的，控申部門應(yīng)當(dāng)從收案受理環(huán)節(jié)即展開勸解安撫工作，對(duì)確實(shí)生活困難的當(dāng)事人，可以引導(dǎo)其依法向相關(guān)部門申請(qǐng)生活救濟(jì)。民行部門在審查案件過程中，發(fā)現(xiàn)案件由于種種原因不能抗訴或者沒有抗訴必要的，但是案件的申請(qǐng)人符合司法救助條件的，可將案件移交給控申部門為其申請(qǐng)司法救助。此外，控申部門在收案受理環(huán)節(jié)中應(yīng)避免與當(dāng)事人過多談及案件實(shí)體問題，對(duì)當(dāng)事人是否存在纏訴鬧訪風(fēng)險(xiǎn)作出初步評(píng)估，對(duì)于纏訴鬧訪風(fēng)險(xiǎn)較大的案件，在將案件移轉(zhuǎn)審查時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知民事檢察部門。民事檢察部門在得到控申部門風(fēng)險(xiǎn)提示或?qū)彶檫^程中發(fā)現(xiàn)案件纏訴鬧訪風(fēng)險(xiǎn)較大的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究討論，制定息訴預(yù)案。

二是堅(jiān)持定期交流。民事檢察部門與控申部門可以就息訴工作定期交流，針對(duì)自身的優(yōu)勢(shì)與不足，相互學(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。一方面通過交流學(xué)習(xí)提升彼此辦案人員的息訴水平，另一方面也可互通有無，了解彼此目前所遇到的息訴問題，加強(qiáng)兩部門開展息訴工作的協(xié)同性。

三是建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。成立民事檢察部門與控申部門負(fù)責(zé)人組成的信訪應(yīng)急處置小組，整合內(nèi)部力量，對(duì)纏訴鬧訪事項(xiàng)迅速應(yīng)對(duì)處置。對(duì)于疑難復(fù)雜案件、纏訪情況嚴(yán)重案件實(shí)行公開聽證，邀請(qǐng)專家學(xué)者等第三方參與，合力化解矛盾。

綜上，民事檢察監(jiān)督作為法律監(jiān)督體系中的一個(gè)子系統(tǒng)，只有與其他監(jiān)督進(jìn)行有機(jī)結(jié)合或充分整合，充分調(diào)動(dòng)其他乃至整個(gè)監(jiān)督體系的可利用資源，才能使民事檢察監(jiān)督的效能得到充分發(fā)揮。