李興文 郭強(qiáng) 范帆

一些地方造地沖動背后，是耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易帶來的收益誘惑。地方政府將造地作為生財(cái)之道，催生出一種畸形的“毀林造地財(cái)政”。這不僅變相侵蝕了耕地紅線，也破壞了生態(tài)紅線，這股歪風(fēng)必須剎?。?/p>

為嚴(yán)守18億畝耕地紅線，我國實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，占多少補(bǔ)多少。然而，這個政策卻在一些地方被濫用，削山造地、占優(yōu)補(bǔ)劣、弄虛作假等種種造地亂象迭出。造地賣指標(biāo)甚至成了一些縣區(qū)的生財(cái)之道，并由此催生出一種畸形的“毀林造地財(cái)政”。

山上毀林造地，地里重新種樹

當(dāng)下，一些地方正出現(xiàn)一股造地沖動，通過土地開發(fā)整理新增耕地面積動輒是任務(wù)量的幾倍甚至十幾倍。不少新增的耕地都在山上，一些項(xiàng)目在選址立項(xiàng)、施工驗(yàn)收、耕種管護(hù)等環(huán)節(jié)亂象叢生。

在南方某地采訪時，記者看到路旁立著一塊“國家森林防火綜合治理項(xiàng)目”的標(biāo)牌。但不遠(yuǎn)處一大片山坡已被開墾成階梯狀，并開挖了水渠，大面積黃土裸露，與附近的山林形成鮮明反差。附近村民說，過去山上有松樹、杉樹，郁郁蔥蔥，近年來當(dāng)?shù)卣猛谕翙C(jī)把這里推成耕地。但“新造的地里玉米、土豆都難長，更不要說種糧了”。

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，一些殘次林地經(jīng)評估認(rèn)定后可統(tǒng)籌納入土地整治范圍，但在實(shí)際操作中，一些地方大打“擦邊球”。中部某省林業(yè)局一位副局長說，一些林地不允許也不適宜開墾耕地，但有的地方在未向林業(yè)部門報(bào)批的情況下就違法毀林開墾，造出來的耕地質(zhì)量堪憂。

國務(wù)院辦公廳于今年9月下發(fā)通知，要求堅(jiān)決制止各類耕地“非農(nóng)化”行為。然而，一些新增耕地尤其是在山上造出的耕地，由于耕作條件較差難以用于糧食生產(chǎn)，有的只能重新種上了樹。

重指標(biāo)不重質(zhì)量，造地竟成生財(cái)之道

一些地方造地沖動背后，是耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易帶來的收益誘惑。地方政府將造地作為生財(cái)之道，催生出一種畸形的“毀林造地財(cái)政”。一些基層干部算了造地中的三筆財(cái)政“收支賬”。

第一筆賬：買指標(biāo)不如造指標(biāo)。中部某縣距省會僅40余公里，近年來因工業(yè)園區(qū)、重大項(xiàng)目建設(shè)等力度加大，供地難問題日益突出。當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局負(fù)責(zé)人介紹，前些年縣里曾花三四萬元一畝的價(jià)格到外地購買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，后來指標(biāo)價(jià)格越漲越高，達(dá)到七八萬元一畝，而縣里造地一畝成本僅五六千元。從2017年開始，該縣明確提出“造地提速”，造地中不惜大面積毀林開墾，規(guī)模上萬畝。

第二筆賬：賣指標(biāo)堪比賣地。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，一些地方難以在本行政轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的，可以在市域或省域內(nèi)按照一定價(jià)格進(jìn)行調(diào)劑補(bǔ)充。

而一些地方新增耕地面積遠(yuǎn)超本地占補(bǔ)平衡需要，如南方某縣一年的土地開發(fā)任務(wù)為1200畝，實(shí)際使用的占補(bǔ)平衡指標(biāo)約300畝。但當(dāng)?shù)囟嗟臅r候一年造地7000多畝，目前剩余占補(bǔ)平衡指標(biāo)達(dá)1萬多畝。當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局負(fù)責(zé)人說，造一畝地投入8000多元，異地交易價(jià)格卻高達(dá)9萬元，當(dāng)?shù)刈疃嘁荒曩u了近3000畝指標(biāo)，創(chuàng)收約2.7億元，占當(dāng)年全縣財(cái)政收入的1/10。

據(jù)了解，當(dāng)前一些地方旱地指標(biāo)交易價(jià)格約8萬元/畝，水田指標(biāo)約13萬元/畝，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生的土地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)則超過20萬元/畝。中部某縣2019年通過實(shí)施全域土地綜合整治項(xiàng)目，新增耕地1萬余畝，當(dāng)年占補(bǔ)平衡指標(biāo)款收益達(dá)4.5億元，占財(cái)政收入的1/5。

在巨大收益誘惑下，一些地方將造地作為培植財(cái)源的重要手段，寫入政府工作報(bào)告、財(cái)政部門工作計(jì)劃，提出“積極與土地指標(biāo)緊缺地區(qū)聯(lián)系”，有的縣借此一年創(chuàng)收10多億元。

第三筆賬：建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不如削山造地。一些地方只算經(jīng)濟(jì)賬不算生態(tài)賬，補(bǔ)充耕地仍以土地開發(fā)為主甚至毀林開墾。

一名縣自然資源局負(fù)責(zé)人道出了背后的原因：通過土地開發(fā)新增耕地畝均投入要求不低于5000元，新增耕地率可達(dá)80%，而高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)畝均投入3000元左右，新增耕地率僅達(dá)2%至3%。如果投入50萬元，通過土地開發(fā)可新增80畝耕地，而通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)只能新增5畝。

堅(jiān)決守住耕地、生態(tài)“雙紅線”

受訪干部和專家表示，一些地方算經(jīng)濟(jì)賬不算生態(tài)賬、重耕地指標(biāo)不重耕地質(zhì)量，是土地財(cái)政依賴癥的新變種，不僅變相侵蝕了耕地紅線，也破壞了生態(tài)紅線，這股歪風(fēng)必須剎??！針對一些地方毀林造地問題，國家林草局下發(fā)掛牌督辦函，要求全力推進(jìn)整改，做到案件查處、林地回收和責(zé)任追究“三個到位”。

加強(qiáng)耕地和生態(tài)保護(hù)任重道遠(yuǎn)。一些基層自然資源部門干部坦言，一方面，一些地方經(jīng)過多年土地開發(fā)，許多土壤較為肥沃、交通比較便利、施工條件較好的地塊已經(jīng)開發(fā)了，于是造地時打起林地的主意;另一方面，一些地方存在“唯指標(biāo)論”現(xiàn)象，在山上實(shí)施土地開發(fā)項(xiàng)目，導(dǎo)致新增耕地撂荒或種樹。

受訪干部和專家建議，要從選址、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)進(jìn)一步加強(qiáng)對耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)管，謹(jǐn)防一些地方為了獲得耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)及交易收益毀林開墾;各地要充分利用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)獲取新增耕地，提高耕地質(zhì)量、增加糧食產(chǎn)能。同時，在土地開發(fā)各環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，重點(diǎn)從荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用土地中補(bǔ)充耕地，并加強(qiáng)新增耕地的監(jiān)督和管護(hù)。

（《半月談》2020年第21期 李興文、郭強(qiáng)、范帆/文）