趙輝 徐方軍 何帥

摘 要：在實踐中，檢察機關借助群眾和行政機關的力量發(fā)現民事公益訴訟案件線索，并通過引導行政機關、公安機關固定關鍵證據的方式彌補檢察公益訴訟調查核實權的不足;根據案件證據對環(huán)境污染侵權責任進行認定;根據鑒定意見和專家學者、有專門知識的人的意見采用虛擬治理成本法對大氣生態(tài)環(huán)境損害進行鑒定評估，有效破解損害后果認定和量化難題。建議充分利用全科網格獲取案件線索，借助“外腦”合理確定生態(tài)環(huán)境修復費用。

關鍵詞：大氣污染 民事公益訴訟 檢察機關 虛擬治理成本法

一、開展大氣污染檢察民事公益訴訟工作的意義

2018年7月3日，國務院公開發(fā)布了《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，決定自2018年至2020年在全國開展打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動，全面整治大氣污染問題。2018年7月9日，栗戰(zhàn)書委員長在作全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于檢查大氣污染防治法實施情況的報告時指出，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)是打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重中之重，時間緊、任務重、難度大。[1]大氣污染已成為威脅人民群眾身體健康的一大頑疾。

在實踐中，由于針對生態(tài)環(huán)境損害行為的行政罰款數額較低且有最高額度的限制，刑事罰金數額也遠遠不能達到修復大氣生態(tài)環(huán)境損害的要求，導致我國環(huán)境保護領域長期存在“守法成本大于違法成本”的問題，“企業(yè)污染、政府買單”的現象也普遍存在。檢察機關對污染大氣環(huán)境損害社會公共利益的行為提起民事公益訴訟，訴請侵權行為人賠償生態(tài)修復費用、賠禮道歉等，既彌補了行政處罰和刑事處罰的不足，也能夠在一定程度上引導社會公眾增強環(huán)境保護意識，為更好保護大氣生態(tài)環(huán)境營造良好的社會氛圍。

二、大氣污染檢察民事公益訴訟的實踐探索

2018年3月，張某未經審批許可，在江山市峽口鎮(zhèn)王村農牧場租賃廠房建設金屬熔煉廠。2018年7月20日至8月7日，在未取得《危險廢物經營許可證》的情況下，張某利用該熔煉廠焚燒廢舊電路板提取銅錠出售牟利。生產期間，張某陸續(xù)從中介商處購買廢舊電路板及含銅水泥球，加入焦煤倒入熔煉爐進行焚燒，并將熔煉出的液態(tài)金屬倒入模具中冷卻成為金屬銅錠，未對生產過程中產生的有毒有害氣體進行無害化處置，嚴重污染大氣環(huán)境。至被原江山市環(huán)境保護局（以下簡稱“原環(huán)保局”）查獲時，張某已焚燒廢舊電路板60余噸、含銅水泥球120余噸、焦煤35噸，制成金屬銅錠40余噸。

2019年5月，江山市人民檢察院（以下簡稱“江山市院”）在辦理張某涉嫌污染環(huán)境罪刑事案件時，認為張某將廢氣直接排放污染大氣環(huán)境的行為同時損害了社會公共利益，遂決定開展民事公益訴訟調查工作，派員對案發(fā)工廠進行實地調查，并走訪原環(huán)保局、江山市公安局等相關辦案單位，對案情及案涉廢舊電路板是否屬于危險廢物等信息進行確認。原環(huán)保局依據《國家危險廢物名錄》認定張某焚燒的廢舊電路板屬于危險廢物，危險廢物類別為HW49，廢物代碼為900-045-49。為提升訴訟請求的精準性、專業(yè)性，江山市院邀請浙江省環(huán)境保護科學設計研究院（以下簡稱“省環(huán)科院”）專家前往案發(fā)工廠進行現場取樣，并對污染可能造成的損害進行評估。2019年6月17日，經浙江省人民檢察院指定，江山市院對張某污染大氣環(huán)境民事公益訴訟案立案，并于6月21日履行公告程序。7月21日公告期滿，沒有法律規(guī)定的機關或社會組織與江山市院聯系或單獨提起訴訟。2019年11月25日，江山市院依法向衢州市中級人民法院提起民事公益訴訟，請求判令被告賠償大氣生態(tài)環(huán)境損害費用442891元，承擔本案的生態(tài)環(huán)境損害評估費60000元以及訴前公告費用1000元。衢州市中級人民法院于2019年12月23日開庭宣判，支持了檢察機關全部訴訟請求。

三、案件辦理中的實踐難點分析

（一）如何彌補檢察公益訴訟調查核實權的不足

污染環(huán)境類案件一般具有污染行為隱蔽性強、證據容易滅失等特點，而大氣污染類案件更是如此，如何精準發(fā)現案件線索并及時固定證據，是此類案件辦理的難點。由于當前檢察公益訴訟調查核實權缺乏強制性保障措施，檢察機關在線索排查和證據收集方面存在一定困難，而提前介入行政案件或刑事案件，依托行政機關和公安機關力量查清事實，固定證據，可以在一定程度上彌補檢察公益訴訟調查核實權的不足。

2018年8月7日，原環(huán)保局接到群眾舉報稱，江山有一家工廠焚燒電路板，嚴重污染環(huán)境。因本案可能涉嫌刑事犯罪，8月8日，根據刑事司法與行政執(zhí)法工作協作溝通機制要求[2]，原環(huán)保局將線索告知江山市院并邀請一同前去查看現場。江山市院指派專職生態(tài)檢察官提前介入由原環(huán)保局、峽口鎮(zhèn)政府聯合開展的查處行動，引導取證方向，并對證據的收集、固定等工作予以指導，同時指派干警及時通過“網格+檢察”信息平臺查找同類案件線索。經檢索，發(fā)現該冶煉廠周邊多位村民曾反映該問題，村民的正常生活已受到嚴重影響。經現場調查查明，違法行為人張某未經環(huán)保審批，亦未取得危險廢物經營許可，擅自租賃廠房建設金屬熔煉廠焚燒廢舊電路板提取銅錠出售牟利，加工廠距離最近的村莊僅830m，距離最近的農田僅90m，其焚燒行為對周邊環(huán)境影響較大，現場還查獲廢舊電路板、含銅水泥球、焦煤若干。江山市院在綜合本案現有證據的基礎上，將本案作為法律監(jiān)督事項立案，出具調查終結報告書，并根據辦案當時適用的《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》以及《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，建議原環(huán)保局將本案移送江山市公安局立案審查，并將法律監(jiān)督結果同步反饋至江山市綜合指揮中心管理辦公室。在刑事案件辦結后，江山市院及時跟進提起民事公益訴訟，從而實現證據的高效歸集與利用。

（二）如何認定環(huán)境污染侵權責任

雖然環(huán)境污染侵權責任適用舉證責任倒置原則，且“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第14條僅要求檢察機關就侵權人的行為已經損害社會公共利益提交初步證明材料，但考慮到大氣污染民事公益訴訟案件的特殊性，僅提交初步證明材料可能無法實現社會公共利益保護的最大化，江山市院對張某的侵權責任進行了充分論證，并于2019年7月16日委托省環(huán)科院對張某污染環(huán)境行為所造成的大氣生態(tài)環(huán)境損害進行鑒定評估。由于無廢舊電路板焚燒過程中的大氣監(jiān)測數據，故需要通過結合當地生態(tài)環(huán)境狀況和焚燒將會造成的污染后果等對大氣生態(tài)環(huán)境損害情況進行論證。

首先，張某實施了焚燒廢舊電路板的行為，且該廢舊電路板屬于危險廢物。通過對現場查獲的尚未焚燒的電路板進行分析發(fā)現，這些廢舊電路板上附帶有元器件、電線、插件、貼腳等。經原環(huán)保局確認，張某為冶煉有色金屬銅錠所焚燒的廢舊電路板屬于危險廢物，危險廢物類別為HW49，廢物代碼為 900-045-49 ，危險特性為 T（毒性）。

其次，焚燒這些廢舊電路板會產生大量氮氧化物和二噁英、二氧化硫等有毒有害氣體，對大氣環(huán)境和人體健康造成嚴重損害。根據省環(huán)科院于2019年9月出具的《張某污染環(huán)境案大氣生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告》（以下簡稱《鑒定評估報告》），在常規(guī)煤炭或者固體廢物的焚燒過程中，經常會產生硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）等大量有害氣體，而由于廢舊電路板中含有高分子聚合物及含溴阻燃劑等成分，在焚燒過程中還會產生溴化氫（HBr）、溴代二噁英（PBDD/Fs）等多種污染物，這些污染物會對大氣環(huán)境和人體健康造成嚴重損害。而經原環(huán)保局現場檢查，張某冶煉廠的冶煉爐在冶煉過程中，爐口內有紅色火焰，爐口上方青煙彌漫，生產過程中產生的煙氣僅由除塵設備進行沉降、旋風、布袋處理，但既無脫硫、脫硝措施，也無針對溴代二噁英類污染物處理措施，已生效的（2019）浙0881刑初207號刑事判決也認定，被告人在生產中產生的廢氣和煙塵僅經物理沉降便直接排放。

最后，在本案中，被告張某未經審批，擅自租用廠房收購廢舊電路板焚燒提取金屬銅錠，短短一周左右時間便焚燒廢舊電路板60余噸、焦煤35噸;對焚燒產生的溴代二噁英、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等大氣污染物未采取相應措施，便直接向大氣中排放，致生態(tài)環(huán)境受到嚴重損害，對該損害張某具有重大過錯，應承擔環(huán)境污染侵權責任。

（三）如何科學量化污染行為對大氣生態(tài)環(huán)境造成的損害

本案在量化損害結果時，采用了虛擬治理成本法[3]。根據《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第II版）》8.3.1內容，生態(tài)環(huán)境損害評估方法包括替代等值分析方法和環(huán)境價值評估方法。因本案系大氣環(huán)境損害案件，大氣具有流動性和擴散性，對大氣環(huán)境所產生的損害不能完全修復或恢復，故可采用環(huán)境價值評估方法之一的虛擬治理成本法來確定大氣環(huán)境損害費用。江山市院邀請省環(huán)科院專家對張某的冶煉廠進行了現場踏勘，根據《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》和《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》等技術文件，專家對張某焚燒廢舊電路板造成的生態(tài)環(huán)境損害采用虛擬治理成本法進行評估。評估認為張某金屬冶煉廠的60余噸廢舊電路板中可焚燒的量為27噸，按照衢州市焚燒類工業(yè)危險廢物焚燒處置基礎收費標準3150元/噸計算損害賠償費用;焚燒電路板共消耗焦炭35噸，生成氮氧化物307.5kg、二氧化硫273kg，按照氮氧化物、二氧化硫的治理成本9872元/噸、1823元/噸分別計算損害賠償費用。

在量化生態(tài)環(huán)境損害時，可以根據受污染影響區(qū)域的環(huán)境功能敏感程度分別乘以1.5-10的倍數作為環(huán)境損害數額的上下限值。根據《浙江省環(huán)境功能區(qū)劃》（2016年），冶煉廠位于南部生物多樣性保護區(qū)（0881-II-3-1），空氣環(huán)境質量應達到一級要求，對應的環(huán)境功能區(qū)敏感系數為5。因此，焚燒電路板的大氣生態(tài)環(huán)境損害賠償費用為27×3150×5=425250元;焚燒焦炭的大氣生態(tài)環(huán)境損害賠償費用為273×1.823×5+307×9.872

×5=17641元。由此，大氣生態(tài)環(huán)境損害賠償費用總計為425250+17641=442891元。

四、案件辦理后的理性思考

（一）充分利用全科網格獲取案件線索

長期以來，檢察機關在參與社會治理中的作用主要局限于案件辦理和普法宣傳，與基層群眾尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級的群眾直接接觸較少，而多數公益訴訟案件線索存在于基層一線，環(huán)境污染類尤其是大氣污染類案件對于周邊群眾的影響最為直接，基層群眾也最有切身感受，但檢察機關的“眼”和“腳”較少觸及基層，加之以往檢察機關通過走訪調查或者案件辦理等途徑發(fā)現的公益訴訟案件線索時效性不強、可用度不高，影響了監(jiān)督與治理效果的發(fā)揮。本案作為浙江省首例大氣污染民事公益訴訟案件，在獲取案件線索時充分借助了行政機關和群眾的力量。江山市院利用衢州地區(qū)建立的“網格+檢察”工作機制，全面整合舉報中心、政府熱線、信訪超市等平臺數據，拓寬了線索來源渠道。借助全科網格，將檢察監(jiān)督觸角延伸到比村鎮(zhèn)更為細小的社會治理網格中去，充分發(fā)揮網格員和基層群眾的作用，能夠夯實法律監(jiān)督的基層基礎，有效緩解檢力不足的壓力，達到及時發(fā)現公益訴訟案件線索的目的。

（二）借助“外腦”合理確定生態(tài)環(huán)境修復費用

大氣污染類案件之所以辦理難度大，是因為大氣本身特有的流動性和遷移性特征，導致若沒有專門設備予以現場監(jiān)測，很難及時固定證據，也難以確定生態(tài)環(huán)境修復費用。根據《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》）第23條的規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境修復費用難以確定或所需鑒定費用明顯過高的情況下，法院可以結合案件具體情況，并可以參考負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門的意見、專家意見等合理確定生態(tài)環(huán)境修復費用?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第15條對于民事訴訟法第79條規(guī)定的專家輔助人制度進行了突破，規(guī)定經過質證的專家意見可以作為認定事實的根據。[4]因此，辦理大氣污染類公益訴訟案件時，有必要邀請專家學者和有專門知識的人輔助辦案人員充分理解相關專業(yè)知識。在本案辦理過程中，江山市院多次向衢州市生態(tài)環(huán)境檢察研究會環(huán)境法、環(huán)境工程方面的兩位教授詳細了解焚燒廢舊電路板可能會造成的損害以及污染物的可能遷移路徑，在委托省環(huán)科院就污染問題出具《鑒定評估報告》后，還就《鑒定評估報告》的科學性和合理性向兩位教授請教。本案中，辦案人員通過與專家學者、鑒定機構反復溝通，最終確定采用虛擬治理成本法量化損害結果，取得了較好的辦案效果。

注釋：

[1] 《十三屆全國人大常委會第四次會議在京舉行 栗戰(zhàn)書主持并作關于檢查大氣污染防治法實施情況的報告》，新華網http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-

07/09/c_1123099330.htm，最后訪問日期：2020年10月15日。

[2] 2018年5月24日，衢州市人民檢察院與原衢州市環(huán)保局、國土局、林業(yè)局、水利局聯合印發(fā)了《關于加強協作推進生態(tài)環(huán)境和資源保護領域公益訴訟工作的意見（試行）》，其中第18條規(guī)定：對于侵害國家利益或社會公共利益的重大案件、重大事件，有關行政機關可以邀請檢察機關同步介入案件調查。

[3]根據《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》，虛擬治理成本是指工業(yè)企業(yè)或污水處理廠治理等量的排放到環(huán)境中的污染物應該花費的成本，即污染物排放量與單位污染物虛擬治理成本的乘積。單位污染物虛擬治理成本是指突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生地的工業(yè)企業(yè)或污水處理廠單位污染物治理平均成本（含固定資產折舊）。在量化生態(tài)環(huán)境損害時，可以根據受污染影響區(qū)域的環(huán)境功能敏感程度分別乘以1.5-10的倍數作為環(huán)境損害數額的上下限值。利用虛擬治理成本法計算得到的環(huán)境損害可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償的依據。

[4]《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第15條規(guī)定：“當事人申請通知有專門知識的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關系、生態(tài)環(huán)境修復方式、生態(tài)環(huán)境修復費用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失等專門性問題提出意見的，人民法院可以準許。前款規(guī)定的專家意見經質證，可以作為認定事實的根據?！?/p>