許戰(zhàn)峰

【摘要】目前，本文從四川省開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作實(shí)踐出發(fā)，提出開展節(jié)地評(píng)價(jià)工作對(duì)規(guī)范用地工作具有指導(dǎo)意義、闡述增加節(jié)地評(píng)價(jià)措施彌補(bǔ)部分行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)缺失以規(guī)范用地行為、促進(jìn)節(jié)地評(píng)價(jià)和考核體系健全;分析在實(shí)踐遇見評(píng)價(jià)方法不統(tǒng)一等問(wèn)題，從各行業(yè)貫徹節(jié)地評(píng)價(jià)工作情況差異、節(jié)地評(píng)價(jià)工作范圍不夠合理、缺少評(píng)價(jià)科學(xué)和統(tǒng)一的方法，提出相關(guān)思考建議，以期為節(jié)地評(píng)價(jià)工作提供相關(guān)參考。

【關(guān)鍵詞】節(jié)地評(píng)價(jià);用地指標(biāo);節(jié)約用地;規(guī)程

近年來(lái)，國(guó)家、地方采取多項(xiàng)措施開展土地節(jié)約集約利用工作[1-3]。根據(jù)自然資源部有關(guān)節(jié)地評(píng)價(jià)的要求，我省對(duì)水庫(kù)、軌道等無(wú)標(biāo)準(zhǔn)或超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目組織開展了節(jié)地評(píng)價(jià)論證工作，通過(guò)積極探索節(jié)地評(píng)價(jià)規(guī)范和模式，不斷明晰節(jié)地評(píng)價(jià)的目的、范圍、原則、組織實(shí)施主體、操作程序，促進(jìn)了建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約用地，切實(shí)提高節(jié)約集約用地水平。

1、開展節(jié)地評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)實(shí)意義

1.1 節(jié)地意識(shí)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段開始植入

土地節(jié)約集約利用不僅在政策層面和技術(shù)層面上有所體現(xiàn)，而開展節(jié)地評(píng)價(jià)工作，項(xiàng)目業(yè)主、設(shè)計(jì)單位在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，就增強(qiáng)了節(jié)地意識(shí)，將節(jié)地理念貫徹到設(shè)計(jì)之中，如水利設(shè)計(jì)單位重視了水庫(kù)管理區(qū)設(shè)置、臨時(shí)用地布局和合理利用，項(xiàng)目建設(shè)單位從經(jīng)濟(jì)成本充分注重用地經(jīng)濟(jì)效益，采取先進(jìn)工藝、新技術(shù)盡量少占地，增加土地的重復(fù)利用，從而實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。土地集約節(jié)約利用最終目的是保障土地可持續(xù)利用、公眾利益長(zhǎng)久穩(wěn)定和發(fā)展，開展節(jié)地評(píng)價(jià)工作增強(qiáng)了項(xiàng)目業(yè)主、設(shè)計(jì)單位的節(jié)地意識(shí)，從而為完善國(guó)內(nèi)土地集約節(jié)約利用提供了有效合理的措施。

1.2 補(bǔ)充完善行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范用地行為

土地使用標(biāo)準(zhǔn)是土地管理的控制指標(biāo)，在建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)、土地利用評(píng)價(jià)考核和供后監(jiān)管等方面發(fā)揮重要作用，有效促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用。但隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)類別多，新興產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋全部行業(yè)和產(chǎn)業(yè);同時(shí)某些建設(shè)項(xiàng)目由于安全生產(chǎn)、地形地貌工藝技術(shù)等特殊要求，需要突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)控制要求。因此，有必要對(duì)無(wú)標(biāo)準(zhǔn)、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)，進(jìn)一步規(guī)范設(shè)計(jì)單位規(guī)劃用地、建設(shè)單位申請(qǐng)用地的行為，為自然資源部門科學(xué)判定無(wú)標(biāo)準(zhǔn)、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地的合理性和是否節(jié)約集約用地提供途徑和依據(jù)。同時(shí)，通過(guò)典型案例評(píng)估分析，補(bǔ)充完善了項(xiàng)目的用地標(biāo)準(zhǔn)[4]。

1.3 促進(jìn)了節(jié)地評(píng)價(jià)和考核體系健全

土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)性評(píng)價(jià)，需要從區(qū)域到具體項(xiàng)目，開展多層次的全面評(píng)價(jià)，這樣評(píng)價(jià)成果在考核時(shí)才更有說(shuō)服力。近幾年，我省已經(jīng)形成了宏觀層面的區(qū)域建設(shè)用地評(píng)價(jià)體系，宏觀層面的城市、中心城區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)用地評(píng)價(jià)體系，并在建設(shè)用地總量和強(qiáng)度控制、低效地再開發(fā)等方面取得了較好的應(yīng)用成果。而針對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)尚未建立。開展超標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作，是對(duì)評(píng)價(jià)考核體系的補(bǔ)充和完善。

2、建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作存在的問(wèn)題分析

2.1 各行業(yè)貫徹節(jié)地評(píng)價(jià)工作指導(dǎo)思想尺度不一

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視節(jié)約集約用地工作，明確提出強(qiáng)化節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。為了落實(shí)中央要求，充分發(fā)揮土地使用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地的控制作用，規(guī)范超標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約合理用地，建立和完善建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)制度。實(shí)際執(zhí)行中存在被動(dòng)現(xiàn)象，如設(shè)計(jì)行業(yè)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，通常沒(méi)有很好貫徹節(jié)約集約用地原則和要求，項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)程僅從施工安全、工程成本、施工條件等因素考慮，項(xiàng)目業(yè)主則從經(jīng)費(fèi)投入等因素考慮，而不會(huì)過(guò)多考慮少用地規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)、用地功效、用地綜合效益等。特別是征地階段補(bǔ)做或重做節(jié)地評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，使用的成果工程初步設(shè)計(jì)、施工圖及勘測(cè)定界成果，該階段項(xiàng)目所有用地量、功能區(qū)已經(jīng)鎖定，無(wú)法變更或調(diào)整，做節(jié)地評(píng)價(jià)的實(shí)際意義不大，因此存在工作被動(dòng)的情況，導(dǎo)致節(jié)地評(píng)價(jià)工作指導(dǎo)思想貫徹執(zhí)行尺度不一。

2.2 節(jié)地評(píng)價(jià)工作范圍不夠合理

在實(shí)際工作中遇見面積較小的無(wú)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目，開展節(jié)地評(píng)價(jià)工作大大增加了項(xiàng)目建設(shè)前期成本，評(píng)估后作用效果不明顯;因避讓生態(tài)脆弱敏感區(qū)等客觀因素，導(dǎo)致項(xiàng)目超用地定額標(biāo)準(zhǔn)的，是否開展節(jié)地評(píng)價(jià)以及怎么開展，評(píng)價(jià)的意義和目的不清楚，開展節(jié)地評(píng)價(jià)工作難度較大，單從節(jié)地方面論證，作用不明顯，必須考慮綜合效益;在丘陵地區(qū)渠系工程的邊坡及走向很大程度影響項(xiàng)目用地規(guī)模，而現(xiàn)實(shí)渠系未納入節(jié)地評(píng)價(jià)范疇，缺少了對(duì)渠系工程的監(jiān)管，部分渠系工程征地密度達(dá)10m以上。尤其是用地規(guī)模超萬(wàn)畝的渠系工程，土地節(jié)約集約利用無(wú)有效監(jiān)管手段，存在一定的浪費(fèi)現(xiàn)象。

2.3 節(jié)地評(píng)價(jià)工作并沒(méi)有推動(dòng)用地標(biāo)準(zhǔn)的更新完善

節(jié)地評(píng)價(jià)的目的是為了評(píng)估、編制和更新土地用地標(biāo)準(zhǔn)。在開展過(guò)程中出現(xiàn)以下問(wèn)題，一是全國(guó)開展節(jié)地評(píng)價(jià)的案例不共享，省份之間、省內(nèi)相關(guān)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)之間的評(píng)價(jià)工作各自為陣，沒(méi)有系統(tǒng)全面的總結(jié)各類項(xiàng)目，從中提煉和總結(jié)新的標(biāo)準(zhǔn);二是做節(jié)地評(píng)價(jià)的工作的編制單位參差不齊土地使用標(biāo)準(zhǔn)的編制及評(píng)價(jià)方法和過(guò)程，不能將土地使用標(biāo)準(zhǔn)融會(huì)貫通、靈活使用，不能科學(xué)、正確的選擇標(biāo)準(zhǔn)。如：石油天然氣指標(biāo)中的脫水站建設(shè)用地指標(biāo)，最大上限為400立方/天，實(shí)際中遇到超過(guò)最大上限的情況，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)應(yīng)指標(biāo);三是缺少單位匯總節(jié)地評(píng)估成果，無(wú)相應(yīng)單位建立新行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，完善更新原有過(guò)時(shí)用地標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.4節(jié)地評(píng)價(jià)工作缺少科學(xué)和統(tǒng)一的方法

現(xiàn)階段主要依靠在實(shí)踐中不斷探索，總結(jié)相對(duì)科學(xué)的方法，但是過(guò)程中難免出現(xiàn)人為因素。一是指標(biāo)中未綜合全面的反應(yīng)項(xiàng)目各項(xiàng)功能區(qū)。通常用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)列舉一種類型項(xiàng)目的功能區(qū)和總用地面積，對(duì)于項(xiàng)目附屬設(shè)施、配套設(shè)施用地情況，不會(huì)體現(xiàn)。如何科學(xué)、完整的做好一個(gè)完整項(xiàng)目的節(jié)地評(píng)價(jià)工作，如何結(jié)合參照多種類型項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，都是沒(méi)有明確的盲區(qū)。二是實(shí)際設(shè)計(jì)方案不能與指標(biāo)分類完全一一對(duì)應(yīng)。項(xiàng)目可行性設(shè)計(jì)方案中，并未嚴(yán)格按照建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)分類或劃分功能區(qū)，重新提供和劃分功能分區(qū)容易出現(xiàn)人為因素調(diào)整功能區(qū)的劃分，如水庫(kù)類項(xiàng)目中樞紐區(qū)與淹沒(méi)區(qū)的重疊部分，即庫(kù)壩重疊區(qū)如何劃分，并沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)。

3、完善建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的對(duì)策

3.1進(jìn)一步明確節(jié)地評(píng)價(jià)范圍

一是建設(shè)項(xiàng)目有用地標(biāo)準(zhǔn)，但新增功能區(qū)超出原用地指標(biāo)涵蓋范圍，如公路項(xiàng)目增加觀景臺(tái)、污水處理處增加新工藝污泥處置裝置，實(shí)際工作中應(yīng)對(duì)新增功能區(qū)的建設(shè)依據(jù)、建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)。節(jié)地評(píng)價(jià)范圍除原有無(wú)標(biāo)準(zhǔn)、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目外，對(duì)項(xiàng)目新增的無(wú)用地標(biāo)準(zhǔn)的功能區(qū)也應(yīng)納入節(jié)地評(píng)價(jià)范圍;二是適時(shí)將渠系干渠列入節(jié)地評(píng)價(jià)范圍;三是將用地規(guī)模較大的建設(shè)項(xiàng)目納入評(píng)價(jià)范圍。四是對(duì)小型項(xiàng)目、非國(guó)家或省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目、用地規(guī)模較小的項(xiàng)目，建議用節(jié)地說(shuō)明的方式代替節(jié)地評(píng)價(jià)。

3.2 出臺(tái)國(guó)家節(jié)地評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程

節(jié)地評(píng)價(jià)規(guī)程中應(yīng)注意整套規(guī)程的完整性，在刪繁就簡(jiǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)和申報(bào)發(fā)揮指導(dǎo)、規(guī)范作用。內(nèi)容上應(yīng)包括：節(jié)地評(píng)價(jià)范圍、總則、節(jié)地評(píng)價(jià)程序、技術(shù)方法、項(xiàng)目調(diào)查內(nèi)容、節(jié)地分析與評(píng)價(jià)、成果報(bào)告編制、成果論證與存檔，以及相關(guān)示例與編制要求。節(jié)地評(píng)價(jià)報(bào)告核心任務(wù)是采用定性和定量結(jié)合的方法，統(tǒng)籌考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)紅線、生態(tài)文明建設(shè)等要求，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地總規(guī)模和功能分區(qū)用地規(guī)模超標(biāo)準(zhǔn)原因、申請(qǐng)用地規(guī)模依據(jù)的必要性、合理性做出綜合評(píng)價(jià)，對(duì)國(guó)家未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)用地總規(guī)模和功能分區(qū)用地規(guī)模合理性，以及是否體現(xiàn)節(jié)約集約用地要求做出充分有效說(shuō)明。

3.3 建立培訓(xùn)人才管理體系

加強(qiáng)用地指標(biāo)方面的培訓(xùn)、溝通，加大節(jié)地評(píng)價(jià)對(duì)用地標(biāo)準(zhǔn)更新、編制的支持力度。加大培訓(xùn)特別是節(jié)地評(píng)價(jià)編制單位的學(xué)習(xí)交流，有助于科學(xué)、有效的開展工作，更有助于培養(yǎng)一批編制和評(píng)估土地使用標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)人才。同時(shí)， 應(yīng)聯(lián)合各主管行業(yè)部門，建立定期更新用地指標(biāo)制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)土資源部，國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知（國(guó)土資發(fā)〔2012〕132號(hào).

[2]國(guó)土資源部，國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的通知（國(guó)土資廳發(fā)〔2015〕16號(hào)）.

[3]國(guó)土資源部，國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知（國(guó)土資規(guī)〔2016〕16號(hào)）.

[4]趙亮，2008;《資源國(guó)土》，對(duì)規(guī)范遼寧省建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的幾點(diǎn)思考.