袁平

【摘要】中央制定加快城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略，土地問(wèn)題是繞不開(kāi)的。特色小鎮(zhèn)建設(shè)作為該戰(zhàn)略一項(xiàng)重要舉措，本文就其建設(shè)下產(chǎn)生的土地權(quán)屬、土地流轉(zhuǎn)、城市發(fā)展與土地利用矛盾等問(wèn)題進(jìn)行研究，提出針對(duì)性建議，望有助于特色小鎮(zhèn)更好發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】特色小鎮(zhèn);土地利用問(wèn)題;城鎮(zhèn)化

1、引言

中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，半數(shù)人口在農(nóng)村。在農(nóng)村建設(shè)中，土地始終是一個(gè)核心問(wèn)題。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)下，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張速度加快，許多農(nóng)村人口選擇外出務(wù)工，部分農(nóng)業(yè)用地荒廢，鄉(xiāng)村地區(qū)矛盾突出。十九大報(bào)告重申“三農(nóng)”問(wèn)題關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，特色小鎮(zhèn)的土地利用問(wèn)題更是“三農(nóng)”問(wèn)題中的重點(diǎn)。

土地是開(kāi)展生產(chǎn)、生活的物質(zhì)資源和基礎(chǔ)，是城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化的重要載體和平臺(tái)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)勢(shì)必要遇到土地問(wèn)題[1]。發(fā)展特色小鎮(zhèn)一方面能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，另一方面也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，使城市發(fā)展與土地矛盾加劇，因此如何處理好這種矛盾，使土地不僅能夠合理使用，而且可以高效利用是目前需要解決的主要問(wèn)題。

2、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用存在的問(wèn)題

2.1土地權(quán)屬問(wèn)題

土地權(quán)屬中最核心的權(quán)利包括土地的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，城市發(fā)展必然涉及其中某些權(quán)利的轉(zhuǎn)變，特色小鎮(zhèn)建設(shè)概莫能外。

在土地所有權(quán)方面，《土地管理法》做出明確規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地公有制。特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中農(nóng)村土地通過(guò)征收的方式會(huì)改變所有權(quán)歸屬。在征地拆遷過(guò)程中容易出現(xiàn)征地人員與農(nóng)民發(fā)生矛盾、農(nóng)民對(duì)征地認(rèn)識(shí)模糊、操作人員未按規(guī)定操作等問(wèn)題，進(jìn)而衍生出其他社會(huì)問(wèn)題，影響新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

在土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，特色小鎮(zhèn)所屬農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變成國(guó)有，使用權(quán)自然也出現(xiàn)轉(zhuǎn)移，但現(xiàn)實(shí)情況中對(duì)土地的管理依然由市縣土地部門(mén)負(fù)責(zé)，包括使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。所以如何在國(guó)家城鎮(zhèn)化整體目標(biāo)框架下發(fā)展特色小鎮(zhèn)，并且同時(shí)帶動(dòng)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平，是當(dāng)前面臨的重要難題。

2.2 土地規(guī)劃問(wèn)題

（1）缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃的嚴(yán)格管控。政府部門(mén)的規(guī)劃，是控制和引導(dǎo)用地的重要方式。在一些地區(qū)開(kāi)展的特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，地方政府部門(mén)期望借助特色小鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)現(xiàn)土地增值，忽略了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃總體布局的管控，導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模失控，鄉(xiāng)村土地浪費(fèi)[3]。

（2）新舊規(guī)劃之間的矛盾。土地利用規(guī)劃是政府部門(mén)對(duì)用地進(jìn)行控制所使用的重要手段。特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃問(wèn)題主要有：新舊規(guī)劃不協(xié)調(diào)、規(guī)劃沒(méi)有針對(duì)性、用地布局缺乏合理性、建筑密度低以及容積率小等[4]。特色小鎮(zhèn)建設(shè)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但某些地方只為完成任務(wù)，未進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，項(xiàng)目求大，影響了整體科學(xué)發(fā)展，也對(duì)土地資源造成了極大地浪費(fèi)，必須給與高度重視。

2.3 土地稀缺性與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的矛盾問(wèn)題

土地具有稀缺性。在城鎮(zhèn)化建設(shè)提速、規(guī)模壯大的同時(shí)，土地資源緊缺問(wèn)題更加凸顯。建設(shè)特色小鎮(zhèn)有更大的用地需求，而這些用地部分屬于農(nóng)田區(qū)或者是禁止建設(shè)的區(qū)域，應(yīng)采取占補(bǔ)平衡或轉(zhuǎn)變土地利用方式，才能進(jìn)行開(kāi)發(fā)。其中一些想突顯“特色”的小鎮(zhèn)同時(shí)需要完善配套設(shè)施，如此一來(lái)，對(duì)土地類(lèi)型的選擇要求增加，更無(wú)法予以滿足。

2.4 土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題

在總承包耕地中，鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)的占比約為1/3，然而我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚不成熟，規(guī)范性較差，存在糾紛較多。首先，很多土地流轉(zhuǎn)大多是村民之間的自發(fā)性流轉(zhuǎn)行為，未簽署具有法律效力的合同，也未到政府備案，存在法律隱患。其次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織與農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同時(shí)，約定的內(nèi)容模糊、條目混亂，合同是否能夠執(zhí)行沒(méi)有保障。另外，特色小鎮(zhèn)所在地政府可能存在故意壓低流轉(zhuǎn)價(jià)格，或者采用行政手段強(qiáng)制迫使農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題[5]。

3、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用建議與對(duì)策

3.1 明確土地權(quán)屬，做好基礎(chǔ)性工作

通常擁有主權(quán)的國(guó)家，土地所有權(quán)均歸國(guó)家所有，個(gè)人、集體只是法律意義上的所有人。征地過(guò)程中土地權(quán)屬調(diào)整體現(xiàn)的是變更登記行為，目前我國(guó)農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)采取的是“以地管房”，即通過(guò)宅基地使用證對(duì)個(gè)人房產(chǎn)進(jìn)行管理，但宅基地證其實(shí)并不能準(zhǔn)確反映農(nóng)民房產(chǎn)權(quán)屬問(wèn)題。若農(nóng)民房產(chǎn)權(quán)屬無(wú)法清晰化，那么征地過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)各種糾紛問(wèn)題，特別是農(nóng)用地轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地過(guò)程中。

3.2 科學(xué)布局用地規(guī)劃，全力盤(pán)活低效土地

按主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特色鮮明、相關(guān)產(chǎn)業(yè)按需配套原則，合理布局小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)功能，糾正那些特色小鎮(zhèn)工業(yè)用地大、產(chǎn)業(yè)定位模糊等問(wèn)題，科學(xué)劃分相關(guān)功能區(qū)塊，確定用地類(lèi)型，科學(xué)引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。對(duì)于規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在的低效用地情況應(yīng)再次進(jìn)行調(diào)查，并將能夠盤(pán)活的用地納入在開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，最大程度的推動(dòng)低效用地的二次開(kāi)發(fā)。降低低效用地盤(pán)活限制，對(duì)于有機(jī)會(huì)盤(pán)活并利用的工業(yè)項(xiàng)目用地，以保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為前提，合理放開(kāi)分割盤(pán)活的約束條件，提高存量土地利用率。

3.3 優(yōu)化特色小鎮(zhèn)建設(shè)中土地規(guī)劃政策

開(kāi)展特色小鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，需結(jié)合城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村工業(yè)化及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等規(guī)劃來(lái)制定土地制度。制度中要對(duì)特色小鎮(zhèn)建規(guī)模、發(fā)展界限、土地利用規(guī)劃等問(wèn)題加以明確，使小鎮(zhèn)有彈性發(fā)展空間;居住、公共服務(wù)、工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地在特色小鎮(zhèn)內(nèi)細(xì)致劃分;保障小鎮(zhèn)日常生活和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保小鎮(zhèn)建設(shè)期間生產(chǎn)、生態(tài)與生活的統(tǒng)一。在保障村民利益的前提下，在法律框架和規(guī)定內(nèi)實(shí)行鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)。

3.4 合理高效利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地

保護(hù)基本農(nóng)田，守住耕地紅線不動(dòng)搖。堅(jiān)決執(zhí)行耕地保護(hù)制度，同時(shí)采取并落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制。優(yōu)質(zhì)的耕地納入基本農(nóng)田范疇后必須給與永久保護(hù)，無(wú)論單位還是個(gè)人都不能擅自改變用途或占為己有。必須控制好建設(shè)用地占用優(yōu)質(zhì)耕地問(wèn)題，嚴(yán)禁擅自調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地管制邊界;鼓勵(lì)和引導(dǎo)工業(yè)、城鎮(zhèn)用地向低等農(nóng)用地方向發(fā)展，開(kāi)發(fā)利用城市地上、地下空間，對(duì)城市內(nèi)部的低效利用土地進(jìn)行“二次開(kāi)發(fā)”。集約節(jié)約用地，所有建設(shè)項(xiàng)目盡量少占或者不占耕地;每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，項(xiàng)目收益應(yīng)遠(yuǎn)超出土地原本收益;借助技術(shù)手段使用地結(jié)構(gòu)和布局得到改善，挖掘存在的潛力，提高土地配置效率。

一切生產(chǎn)、生活的開(kāi)展都離不開(kāi)土地資源的保障，特色小鎮(zhèn)是開(kāi)展城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要形式。通過(guò)明確土地權(quán)屬、科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)耕地等方式處理好土地問(wèn)題對(duì)于建設(shè)特色小鎮(zhèn)十分重要。

參考文獻(xiàn)：

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