張佩芷

近年來，北冰洋海冰融化，北極航運(yùn)活動日益增多，對于由此帶來的經(jīng)濟(jì)利益、主權(quán)爭議和安全問題，學(xué)界已經(jīng)進(jìn)行了不少政策性的研究。然而，不斷增多的航運(yùn)對環(huán)境造成的不良影響尚未引起廣泛關(guān)注。事實(shí)上，治理北極海域的航運(yùn)污染已經(jīng)成為北極各國的重要關(guān)切以及跨國合作的重要領(lǐng)域。1996年成立的北極理事會被認(rèn)為是北極地區(qū)最重要的區(qū)域體制安排。在北極理事會的努力之下，國際海事組織(IMO)于2017年1月通過了一項(xiàng)具有法律強(qiáng)制性的《關(guān)于在極地水域航行的船舶的國際準(zhǔn)則》(簡稱《極地規(guī)則》)，標(biāo)志著北極的航運(yùn)安全管理和環(huán)境保護(hù)邁出了歷史性的一步。

本文以《極地規(guī)則》的制定為例，從環(huán)境治理的角度，探討北極理事會如何運(yùn)用知識構(gòu)建、議題設(shè)定和框架效應(yīng)來推動圍繞《極地規(guī)則》制定的相關(guān)國際合作，從而促進(jìn)北極的航運(yùn)環(huán)境治理。

一、北極環(huán)境治理語境下的知識、議題和框架

(一)知識構(gòu)建、議題設(shè)置、框架效應(yīng)和北極環(huán)境治理

海洋環(huán)境是全球生態(tài)變化的指示器和重要影響因素。海運(yùn)被視為全球生產(chǎn)、貿(mào)易和消費(fèi)的傳輸帶，在全球海洋環(huán)境破壞中卻難辭其咎。北極航運(yùn)污染主要有兩種形式，一種是原發(fā)性的污染，如船舶排放的廢氣和廢水造成的大氣或水質(zhì)污染，航行產(chǎn)生的噪音和光污染，以及由船只帶來的侵略性外來物種。這些污染是航行活動中難以避免的，但是可以通過提高船舶制造和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)來降低。另一種是人為或事故性的污染，如生活垃圾或有害物質(zhì)的非法排放、石油或危險(xiǎn)貨物的意外泄漏等。目前來看，北極融冰造成了冰況不穩(wěn)定，且測量實(shí)時(shí)海冰厚度的技術(shù)尚不完善，因此船舶在航行中發(fā)生事故的可能性增大。在高緯度和極冷的北冰洋，一旦發(fā)生溢油事故，海洋生態(tài)系統(tǒng)需要耗費(fèi)更多時(shí)間才能恢復(fù)，有時(shí)其危害甚至是不可逆轉(zhuǎn)的。1989年3月發(fā)生在阿拉斯加?？松郀柕掀澋氖托孤┦录潜睒O地區(qū)過去幾十年以來最大的石油泄漏事故，這起事故對生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境產(chǎn)生了災(zāi)難性的影響，直到現(xiàn)在清理工作都尚未完成。從航運(yùn)活動的性質(zhì)來看，在北極進(jìn)行的航運(yùn)活動本身具有跨國性，造成的海洋污染不會只停留在北極圈內(nèi)，而會隨著海流和浮冰向其他海域擴(kuò)散，牽一發(fā)而動全身，構(gòu)成嚴(yán)重的跨國污染問題；從治理角度來看，單個(gè)國家的力量是有限的，北極航運(yùn)產(chǎn)生的污染需要在區(qū)域和國際層面上進(jìn)行討論和解決。

北極理事會是北極治理最重要的區(qū)域跨國合作平臺。回顧之前的文獻(xiàn)，不乏對北極理事會的歷史、工作原理和成果產(chǎn)出的研究。不少學(xué)者回顧了北極理事會創(chuàng)立以來的歷史，指出其最顯著的貢獻(xiàn)在于發(fā)布了許多關(guān)于北極環(huán)境和海洋污染的評估報(bào)告書。北極理事會憑借這些報(bào)告書對政策制定產(chǎn)生影響力，是北極治理中認(rèn)知層面上的“先鋒”。(1)Paula Kankaanpa?a? & Oran R. Young, “The Effectiveness of the Arctic Council,” Polar Research, Vol.31, No.1, 2012, pp.1-14; Annika E. Nilsson, “Knowing the Arctic: The Arctic Council as a Cognitive Forerunner,” in Thomas S. Axworthy, et al., eds., The Arctic Council： Its Place in the Future of Arctic Governance, Tronto: Munk- Gordon Arctic Security Program and University of Lapland, 2012, pp.190-224; Timo Koivurova, et al., “Innovative Environmental Protection: Lessons from the Arctic,” Journal of Environmental Law, Vol.27, No.2, 2015, pp.285-311.同時(shí)，北極理事會也是北極治理中的重要“認(rèn)知共同體”，它通過科技外交推動北極治理的政治合作進(jìn)程，使科技共識成為了北極區(qū)域合作的催化劑。(2)Clemens Binder, “Science as Catalyst for Deeper Arctic Cooperation? Science Diplomacy and the Transformation of the Arctic Council,” Arctic Yearbook 2016, https:∥arcticyearbook.com/arctic-yearbook/2016, 2019-1-20.根據(jù)哈斯的定義，“認(rèn)知共同體”是指在特定領(lǐng)域具有公認(rèn)的專業(yè)知識和政策相關(guān)知識的專業(yè)人士組成的網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)知共同體的成員之間享有共同的知識基礎(chǔ)，他們在跨國環(huán)境治理中對各領(lǐng)域的決策者施加影響。(3)Peter M. Haas, “Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination,” International Organization, Vol.46, No.1, 1992, pp.1-35.在更宏大的議題如全球氣候變暖中，這一概念又被引申為“科學(xué)共同體”。環(huán)境問題涉及不同學(xué)科的復(fù)雜知識體系，科學(xué)共同體可以提供適當(dāng)?shù)墓ぞ吆头椒ǎ屨咧贫ㄕ咭约捌胀癖姵浞趾涂陀^地理解環(huán)境問題，降低決策過程中的不確定性。北極理事會作為科學(xué)共同體的作用不僅在于提供科學(xué)數(shù)據(jù)和證據(jù)，更在于形成關(guān)于航運(yùn)污染問題的權(quán)威性科學(xué)共識，這種共識是制定環(huán)境保護(hù)政策的前提。

然而，較少有學(xué)者研究北極理事會組織內(nèi)外的互動，以及這種互動對航運(yùn)環(huán)境治理政策的影響。本文認(rèn)為，這種互動表現(xiàn)為北極理事會對知識構(gòu)建、議題設(shè)置和框架效應(yīng)的運(yùn)用。北極環(huán)境問題具有多樣性和復(fù)雜性，保護(hù)北極的生態(tài)環(huán)境和北極人民的安全，需要構(gòu)建包含科學(xué)和傳統(tǒng)知識在內(nèi)的、能對環(huán)境破壞后果進(jìn)行正確預(yù)測和預(yù)防的綜合性知識。首先是自然科學(xué)知識。20世紀(jì)以來，北極逐漸從“地球最后的邊疆”變成跨國合作的重地，科學(xué)技術(shù)的飛躍發(fā)展使北極航運(yùn)產(chǎn)生了規(guī)模、數(shù)量和效率上的巨大進(jìn)步。然而，人類對北極的認(rèn)知水平仍十分有限，與其他海洋相比，人類在北冰洋活動的歷史較短，開發(fā)程度較低，部分地區(qū)甚至從未進(jìn)行過科學(xué)考察，這導(dǎo)致對北極氣候和航運(yùn)環(huán)境變化的預(yù)測缺乏準(zhǔn)確性。在實(shí)際航行中，缺乏航行信息和知識是危險(xiǎn)的，甚至是致命的。因此科學(xué)知識在當(dāng)今的北極航運(yùn)中不可或缺，科學(xué)知識的構(gòu)建是進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的第一步，只有不斷提高航運(yùn)水平，才能降低航運(yùn)事故的風(fēng)險(xiǎn)，將航運(yùn)造成的污染控制到最小程度。

其次，人類社會實(shí)踐產(chǎn)生的包括傳統(tǒng)知識在內(nèi)的人文社會知識也不容忽略。關(guān)于北極的傳統(tǒng)知識主要包括北極原住民群體長時(shí)間積累下來的經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)，是一種動態(tài)知識體系。傳統(tǒng)知識的價(jià)值首先在于它可以提供地域信息和真實(shí)案例，幫助決策者理解環(huán)境變化和污染在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的后果，從而將國際制度與地方實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合，以提高特定政策的適宜性。其次，原住民群體以及作為其代表和發(fā)言人的原住民組織是北極地區(qū)最重要的傳統(tǒng)知識持有者，若談判和決策過程能充分吸納原住民群體的傳統(tǒng)智慧和歷史經(jīng)驗(yàn)，很大程度上可以尊重和回應(yīng)原住民的需求，實(shí)現(xiàn)過程和結(jié)果的公平正義。

知識構(gòu)建從某種程度上是為了發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。而議題設(shè)定能體現(xiàn)政治行為體的主要關(guān)心方向，是發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的入口，表明了“是什么和怎么樣”；而框架(framing)是指通過強(qiáng)調(diào)問題的某些方面來定義問題所在、后果影響和可能的解決方案的過程，界定的是“怎么做和為什么”。社會學(xué)中的框架理論指出，僅僅提供事實(shí)和數(shù)據(jù)并不足以讓人們得出正確的結(jié)論，要確保能夠正確理解問題的本質(zhì)，需要將這些事實(shí)放入特定的框架體系(system of frames)中?？蚣茉诃h(huán)境治理中很重要，首先因?yàn)樗鼤绊懩男﹩栴}會被納入議程或排除在議程之外，使得某些問題或問題的某些方面更加突出從而被優(yōu)先討論。(4)Robert D. Benford & David A. Snow, “Framing Processes and Social Movements: An Overview and Assessment,” Annual Review of Sociology, Vol.26, No.1, 2000, pp.611-639; George Lakoff, “Why It Matters How We Frame the Environment?” Environmental Communication, Vol.4, No.1, 2010, pp.70-81.其次，框架能突出問題和困境所在，以及相應(yīng)的對策措施，通過指出無作為會產(chǎn)生的后果，以及采取的對策的成本和收益，從而強(qiáng)化采取這些對策的理由。在紛繁復(fù)雜的國際社會，多個(gè)不同的政治議題很難同時(shí)被置于優(yōu)先地位，有時(shí)候它們之間存在著競爭關(guān)系。(5)Sarah B. Pralle, “Agenda- setting and Climate Change,” Environmental Politics, Vol.18, No.5, 2009, pp.781-799.比如北極航運(yùn)一直以來都是較為敏感的問題，牽扯北極圈內(nèi)外國家航道資源開發(fā)和利用權(quán)等實(shí)際利益，而環(huán)境保護(hù)很可能不是這些國家的優(yōu)先考慮。在這種情況下，除了陳述客觀事實(shí)和提供科學(xué)依據(jù)，強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀念也有助于提升議題的受關(guān)注程度。政治行為體在進(jìn)行政策倡議時(shí)，往往會通過框架效應(yīng)主導(dǎo)政治話語權(quán)，使得所倡導(dǎo)的價(jià)值觀念被傳播和采納。

(二)北極理事會影響環(huán)境政策的過程

具體來看，北極理事會影響決策和制訂規(guī)范的過程有三個(gè)階段。第一階段，北極理事會與一線的專業(yè)人士協(xié)作進(jìn)行相關(guān)調(diào)查研究，并將發(fā)現(xiàn)的科學(xué)知識轉(zhuǎn)化為權(quán)威性的評估和報(bào)告；第二階段，北極理事會在其組織內(nèi)部通過定期的會議進(jìn)行議題設(shè)定，并在成員國、永久參與者(permanent participant)充分討論、審議之后，形成政策性的提案；第三階段，北極理事會借助國際組織等平臺進(jìn)行政策倡導(dǎo)，有效地將自身訴求變成制度輸出。這三個(gè)階段同等重要、相輔相成。

第一階段和第二階段——知識構(gòu)建和議題設(shè)置主要在北極理事會內(nèi)部進(jìn)行，這兩個(gè)階段確保了北極理事會的知識構(gòu)建具有可信度、合法性和顯著性，并且能夠轉(zhuǎn)化成適宜的政策建議。只有結(jié)合了可信度、合法性和顯著性的知識構(gòu)建，才會轉(zhuǎn)化為有效的政策，(6)William C. Clark, et al., “Evaluating the Influence of Global Environmental Assessments,” in Ronald B. Mitchell, et al., eds., Global Environmental Assessments: Information and Influence, Cambridge: MIT Press, 2006, pp.1-28.因此科學(xué)共同體在進(jìn)行知識構(gòu)建時(shí)應(yīng)該考慮這三個(gè)要素。可信度來自于該領(lǐng)域?qū)＜液涂茖W(xué)家的共識；合法性在于利益相關(guān)者的廣泛參與、討論和審議；顯著性是指知識建立在最關(guān)鍵和最迫切的議題之上。

北極理事會的議事程序有著廣泛的行為體參與。北極理事會在其報(bào)告中多次提到其戰(zhàn)略和政策必須確保反映原住民豐富的歷史、傳統(tǒng)、文化和優(yōu)先事項(xiàng)。(7)“Recommendations for the Integration of Traditional and Local Knowledge,” Arctic Council, 9th Ministerial Meeting in Iqaluit, April 2015, https:∥oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/412, 2018-12-28.作為北極理事會的永久參與者，六個(gè)原住民組織在北極理事會的決策過程中為其環(huán)境保護(hù)措施提供重要參考，與成員國一道成為理事會制定規(guī)范的主要角色。根據(jù)北極理事會的議事規(guī)則，永久參與者可以參加所有會議和活動，包括兩年一次的部長級會議以及雙邊或多邊高官級會議；理事會成員在會議之前和會議期間應(yīng)該充分征求永久參與者的意見；永久參與者如果拒絕某項(xiàng)提案，可以行使“事實(shí)上的否決權(quán)”。另外，非北極國家(如法國、中國、日本等)和一些政府間組織、非政府組織可以以觀察員(observer)的身份為理事會進(jìn)言獻(xiàn)策，觀察員的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在參與理事會工作組的活動層面上。

自創(chuàng)立以來，北極理事會針對北極航運(yùn)和航運(yùn)污染問題產(chǎn)出了豐碩的知識性成果——科學(xué)評估報(bào)告，這些成果將知識建構(gòu)轉(zhuǎn)化為政策輸出，塑造了政策談判的關(guān)鍵議題。北極理事會評估報(bào)告書的撰寫過程中聚集了大批外部的學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)性組織、產(chǎn)業(yè)代表等作為智囊團(tuán)，這些專業(yè)人士所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)確保了環(huán)境評估報(bào)告的專業(yè)性和權(quán)威性。其中具有代表性的是2004年的《北極氣候影響評估》(ACIA)。ACIA是第一個(gè)針對氣候變化的影響進(jìn)行的區(qū)域評估，它提供了關(guān)于北極地區(qū)氣候變化后果的支持性證據(jù)。ACIA還揭示了之前鮮有人關(guān)注的“氣候變暖對北極的影響”問題，極大地改變了國際社會對于北極環(huán)境的認(rèn)知，使得北極氣候變暖問題上升為全球性議題。此外，在北極理事會的六個(gè)工作組中，北極海洋環(huán)境保護(hù)(PAME)工作組是保護(hù)北極海洋環(huán)境最直接相關(guān)的工作組，2009年它主導(dǎo)的《北極海洋航運(yùn)評估》(AMSA)是關(guān)于北極航運(yùn)的最重要的評估報(bào)告，自出臺以來一直是北極航運(yùn)活動的政策基準(zhǔn)和策略指南文件。AMSA在ACIA的基礎(chǔ)上全面總結(jié)了航運(yùn)和環(huán)境變化的關(guān)系，解決了之前對北極航運(yùn)和航運(yùn)污染問題的認(rèn)知不足問題，并在三個(gè)方面提出建議：(1)加強(qiáng)北極海洋安全；(2)保護(hù)北極人民和環(huán)境；(3)建設(shè)北極海洋基礎(chǔ)設(shè)施。AMSA建立了能準(zhǔn)確掌握北極每年的航運(yùn)量并估算污染物總排放量的數(shù)據(jù)庫。ACIA、AMSA以及后續(xù)的實(shí)施情況報(bào)告包含了北極海洋環(huán)境保護(hù)的基本目標(biāo)、任務(wù)、現(xiàn)狀調(diào)查、事實(shí)證據(jù)以及政策建議，它們形成了北極氣候變化影響航運(yùn)的共識，確立了北極理事會倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的理論基礎(chǔ)，為北極理事會在海洋環(huán)境保護(hù)方面的工作提供了指導(dǎo)方針。

第三階段——框架效應(yīng)主要是北極理事會和外部行為體的互動，北極理事會將第一階段達(dá)成的科學(xué)共識和政策主張向國際機(jī)構(gòu)和國際論壇輸出，運(yùn)用框架效應(yīng)使其他行為體接受其政策提議，以推動環(huán)境治理合作的進(jìn)程。這個(gè)過程有三個(gè)重要特征。首先，強(qiáng)調(diào)北極海洋污染問題的嚴(yán)重后果和污染治理與預(yù)防的緊迫性。在跨國治理中，“關(guān)于后果的知識”具有重要地位，因?yàn)榭鐕缘暮蠊x了跨國問題的性質(zhì)。(8)Radoslav S. Dimitrov, “Knowledge, Power, and Interests in Environmental Regime Formation,” International Studies Quarterly, Vol.47, No.1, 2003, pp.123-150.北極理事會的評估報(bào)告中有詳實(shí)的包含圖表和圖示的影響評估、趨勢分析和建模分析，明確了北極航運(yùn)污染會產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和后果，展現(xiàn)了北極目前航運(yùn)環(huán)境的總體狀況的同時(shí)，對未來可能的后果進(jìn)行了預(yù)測。(9)Klaus J. Dodds, “Anticipating the Arctic and the Arctic Council: Pre- emption, Precaution and Preparedness,” Polar Record, Vol.49, Issue 2, 2013, pp.193-203.其次，北極理事會強(qiáng)調(diào)人類共同價(jià)值，突顯環(huán)境議題在北極治理中的首要性。冷戰(zhàn)以來北極國家圍繞北極主權(quán)和資源爭奪暗流涌動，然而自從氣候變化討論進(jìn)入全球主流議程以來，北極航運(yùn)活動對生態(tài)系統(tǒng)和北極人民造成的危害逐漸顯現(xiàn)，這些現(xiàn)實(shí)的危害奠定了北極環(huán)境治理和國際合作的認(rèn)知基礎(chǔ)。北極理事會認(rèn)為北極治理應(yīng)該旨在促進(jìn)人類的共同福祉，而不是狹隘的民族主義或一國的經(jīng)濟(jì)利益。從性質(zhì)上看北極理事會不參與政治和軍事議題，而是將人的層面比如人的安全置于優(yōu)先地位，將環(huán)境治理作為北極和平和可持續(xù)發(fā)展的著力點(diǎn)。這樣有利于形成北極各國的共識和地區(qū)整體的價(jià)值觀念，使環(huán)境保護(hù)成為北極地區(qū)最主要和最緊迫的議題。再者，強(qiáng)調(diào)北極域內(nèi)及域外國家的合作。北極理事會是基于國際協(xié)定成立的，本身具有“軟法”性質(zhì)，不具備強(qiáng)制實(shí)施其政策的合法性。然而正是這種軟法性質(zhì)，給外部行為體參與并影響規(guī)則制定提供了彈性空間。另外，北極治理的行為體和層次繁多，近年來北極理事會憑借其溝通政治與科學(xué)的認(rèn)知領(lǐng)導(dǎo)力，逐漸形成以北極理事會為中心的區(qū)域合作和規(guī)則制定新模式，使北極治理更加有序和高效?！稑O地規(guī)則》正是經(jīng)過這三個(gè)階段而制定完成的。

二、從知識、議題和框架視角看《極地規(guī)則》的制定

(一)《極地規(guī)則》制定的背景和內(nèi)容

在《極地規(guī)則》出臺之前，雖然已有一些普遍性的規(guī)范，但缺少一個(gè)專門針對北極航運(yùn)和海洋污染的強(qiáng)制性國際性規(guī)范。國際層面上，《聯(lián)合國海洋法公約》提供了國際航運(yùn)管理的廣泛性原則。該公約規(guī)定了締約國“保護(hù)海洋環(huán)境”的基本義務(wù)，從全球和區(qū)域合作、監(jiān)測和環(huán)境評估、技術(shù)援助和國際規(guī)則執(zhí)行等方面出發(fā)，要求締約國采取具體措施減少海洋污染。另外，在《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL公約)的附件中，根據(jù)石油、有毒液體、包裝形式的有害物質(zhì)、生活污水、船舶垃圾、有毒氣體等不同的污染源類型制定了相應(yīng)的最低排放國際標(biāo)準(zhǔn)。具體到北極地區(qū)的航運(yùn)污染問題，《聯(lián)合國海洋法公約》僅有第234條涉及冰封區(qū)域，賦予北極國家對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)冰封海域發(fā)生的海洋污染進(jìn)行立法和執(zhí)法的權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)這種權(quán)利應(yīng)以相關(guān)科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)。

區(qū)域?qū)用嫔希睒O理事會帶頭簽署了兩項(xiàng)具有法律約束力的協(xié)定。2011年簽署的《北極空中和海上搜救合作協(xié)定》，目標(biāo)在于通過合作和協(xié)調(diào)促進(jìn)各國在北極航空、航海緊急情況下的應(yīng)急反應(yīng)能力。該協(xié)定在簽署國領(lǐng)土內(nèi)確定了搜索與救援區(qū)域，并要求各國保有一定搜救能力并積極改善搜救基礎(chǔ)設(shè)施。2013簽署的《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》是第一個(gè)“泛北極協(xié)定”，規(guī)定了各方應(yīng)對潛在海洋石油污染的指導(dǎo)方針，要求簽署國協(xié)調(diào)并配備應(yīng)對石油泄漏事故的人員和設(shè)備，并在其他簽約國遇到石油泄漏事故時(shí)進(jìn)行充分合作和支援。這兩個(gè)協(xié)定也奠定了北極理事會出臺《極地規(guī)則》的基礎(chǔ)。

為了填補(bǔ)北極航運(yùn)管理的政策空白，IMO自1990年代以來開始制定北極地區(qū)航運(yùn)的相關(guān)規(guī)定，2002年的《北極冰區(qū)指南》即是早期成果之一。這一指南引入了船舶評級制度，對能夠和適合在北極海域航行的船舶進(jìn)行了定義和詳細(xì)分類。盡管如此，這一指南是建議性質(zhì)的，法律效力較低，且適用范圍相對較窄，限制了其在環(huán)境保護(hù)方面的有效性。為解決北極海域航運(yùn)安全問題，保護(hù)脆弱的極地環(huán)境，2015年5月，IMO海洋環(huán)境保護(hù)委員會(MEPC)第68次會議通過了《極地規(guī)則》和關(guān)于環(huán)境保護(hù)的MARPOL公約修正案，并于2017年1月生效?！稑O地規(guī)則》明確了在兩極海域航行的船舶的設(shè)計(jì)、建造、設(shè)備、操作、人員培訓(xùn)、搜救以及環(huán)境保護(hù)等方面的規(guī)范，是對《國際海上人命安全公約》(SOLAS)和MARPOL公約的修正，并且在兩公約的制約下具有法律約束性?！稑O地規(guī)則》中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的IIA部分對油類污染、散裝有毒液體、有包裝的有害物質(zhì)、生活污水和船舶垃圾做出了強(qiáng)制性規(guī)定；IIB部分則是一些建議性質(zhì)的規(guī)定?！稑O地規(guī)則》在環(huán)境保護(hù)上的約束級別超過了MARPOL公約，例如，《極地規(guī)則》嚴(yán)格禁止將油或油性混合物排入海中，并且要求所有油輪必須具有雙層底結(jié)構(gòu)，以減少漏油的風(fēng)險(xiǎn)；除非緊急情況，不得隨意向海里傾倒生活垃圾，而是打包帶回岸上處理。(10)“How the IMO Polar Code Supports Safe and Eco- Friendly Shipping?” https:∥www.marineinsight.com/videos/watch-imo-polar-code-supports-safe-eco-friendly-shipping/,2018-12-30.

北極地區(qū)的航運(yùn)污染往往由人為和自然災(zāi)害等原因共同造成，面對嚴(yán)峻的自然環(huán)境和變幻莫測的航運(yùn)狀況，當(dāng)緊急情況發(fā)生時(shí)，一旦船員的判斷和操作失誤，或是船舶本身的構(gòu)造不達(dá)標(biāo)，都會造成包括人身傷害和環(huán)境破壞在內(nèi)的難以估量的后果。因此，《極地規(guī)則》旨在從船舶的海上安全和海洋環(huán)境保護(hù)兩個(gè)方面對兩極海域的航運(yùn)事宜進(jìn)行管理。一方面，《極地規(guī)則》是專門針對極地地區(qū)的獨(dú)特環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)而量身定制，如如何應(yīng)對惡劣的天氣條件和相對較差的基礎(chǔ)設(shè)施，旨在規(guī)避極地航海的潛在污染風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，《極地規(guī)則》對船員的行為進(jìn)行規(guī)范，從“人”的角度確保面對污染風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的正確決策和應(yīng)對。

(二)《極地規(guī)則》是IMO和北極理事會合作的成果

因?yàn)楸睒O地區(qū)的特殊性，北極航運(yùn)治理需要符合北極的實(shí)際情況，同時(shí)，北極航運(yùn)治理仍然需要在國際法和國際規(guī)范的框架之下進(jìn)行。斯托克(Olav Stokke)從制度相互作用的角度指出，北極治理在一定程度上是由全球和區(qū)域制度的縱向聯(lián)系以及它們之間的相互作用和制度適應(yīng)而形成的。(11)Olav Schram Stokke, “Regime Interplay in Arctic Shipping Governance: Explaining Regional Niche Selection,” International Environmental Agreements： Politics, Law and Economics, Vol.13, No.1, 2013, pp.65-85.同時(shí)，在相互作用中，雖然每個(gè)層次的參與者都只具有有限的信息和信息處理能力，但知識會通過“認(rèn)知交互”的過程在不同的政策層次之間轉(zhuǎn)移，從而產(chǎn)生積極的知識共享。(12)Oran R. Young, “The Interplay of Global and Polar Regimes,” Polar Research, Vol.18, No.2, 1999, pp.397-402; Oran R. Young, “Effectiveness of International Environmental Regimes: Existing Knowledge, Cutting- edge Themes, and Research Strategies,” Proceedings of the National Academy of Science, Vol.108, No.50, 2011, pp.19853-19860.在北極航運(yùn)治理的語境下，制度的相互作用表現(xiàn)為將全球性的制度安排適應(yīng)于北極地區(qū)特定條件的過程，這一過程重視不同層次的政治行為體的協(xié)作?！稑O地規(guī)則》是IMO和北極理事會之間制度相互作用的結(jié)果，也是“管理國際航運(yùn)和北極航運(yùn)的綜合性手段”。(13)Aldo Chircop, “Regulatory Challenges for International Arctic Navigation and Shipping in an Evolving Governance Environment,” Ocean Yearbook, Vol.28, 2014, pp.269-290.

在北極航運(yùn)治理中，北極理事會和IMO的積極互動與合作是大勢所趨，也是互利互補(bǔ)的。一方面，作為國際海洋航運(yùn)治理的主要協(xié)調(diào)者，IMO在航運(yùn)方面擁有專業(yè)知識和權(quán)威性，并且能為廣泛的參與者提供情報(bào)共享和交流的平臺，這使得IMO成為最適合構(gòu)建規(guī)范的主體。另一方面，北極理事會熟悉北極事務(wù)，并有意愿和能力推出強(qiáng)制性的《極地規(guī)則》。在《極地規(guī)則》之前，北極理事會所主持通過的國際條約證明了其有能力和經(jīng)驗(yàn)通過與IMO的有效合作，建立具有約束力的制度安排。

北極理事會是北極航運(yùn)及環(huán)境治理的主要組織者和實(shí)踐者。北極理事會多次在其聲明和文件中強(qiáng)調(diào)與IMO的合作以及推進(jìn)《極地規(guī)則》制定的問題，在AMSA中就提出了進(jìn)一步通過“加強(qiáng)與國際組織的聯(lián)系”來加強(qiáng)北極海洋安全，建立北極保護(hù)海域，“支持IMO加強(qiáng)、協(xié)調(diào)和定期更新對在北極航行的船舶的國際管理”等重要建議；(14)Arctic Marine Shipping Assessment, Arctic Council, 2009, p.6.在PAME工作組會議上也指出“加強(qiáng)與國際組織特別是與IMO的聯(lián)系”是一個(gè)重要議題。2009年的《特羅姆瑟宣言》和2013年的《基律納宣言》都提到了敦促IMO更新北極航運(yùn)規(guī)則，盡快完成《極地規(guī)則》的制定。北極理事會積極參與IMO制定《極地規(guī)則》的過程，是試圖在IMO內(nèi)部形成一個(gè)能夠代表北極的統(tǒng)一聲音，從而確保最終出臺的《極地規(guī)則》與AMSA各項(xiàng)成果和建議的基調(diào)保持一致。(15)Alexander Shestakov, M. Dubois & Clive Tesar, “The Arctic Ocean Review, the Arctic Voice, and Dealing with the Interplay of Global and Regional Regimes,” Arctic Yearbook 2013, https:∥arcticyearbook.com/arctic-yearbook/2013/2013-scholarly-papers/43-the-arctic-ocean-review-the-arctic-voice-and-dealing-with-the-interplay-of-global-and-regional-regimes,2018-12-28.

北極理事會具有一些獨(dú)特的優(yōu)勢。第一，北極理事會一直把環(huán)境保護(hù)視作北極航運(yùn)治理的中心議題，積極倡導(dǎo)制定環(huán)境條款。鑒于北極地區(qū)航運(yùn)活動增多導(dǎo)致污染隱患增大的事實(shí)，新的治理規(guī)則應(yīng)同時(shí)考慮海洋環(huán)境保護(hù)和海上安全。然而，在IMO于2010年制定《極地規(guī)則》的初步工作中，幾乎完全側(cè)重于船舶設(shè)計(jì)和建造標(biāo)準(zhǔn)，甚少對環(huán)境保護(hù)的要求?；诖龠M(jìn)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的宗旨，北極理事會認(rèn)為，新的規(guī)則必須將保護(hù)北極人民和環(huán)境作為首要目標(biāo)，而環(huán)境條款將是主要談判議題。

第二，北極理事會將來自船舶的海洋污染定義為北極海洋環(huán)境所面臨的主要挑戰(zhàn)。北極理事會在AMSA建議的Ⅱ(F)部分中明確指出，非法排放或事故造成的石油泄漏是對北極海洋環(huán)境的最大威脅和挑戰(zhàn)，會對生態(tài)系統(tǒng)和北極人民造成極其有害的后果，所以防止石油泄漏是“北極環(huán)境保護(hù)的最高優(yōu)先事項(xiàng)”。(16)Arctic Marine Shipping Assessment, p.5.為此，北極理事會鼓勵北極國家加強(qiáng)防止溢油事件的國際合作，特別是將調(diào)查研究成果轉(zhuǎn)化為可行的預(yù)防措施?？梢姳睒O理事會利用了“關(guān)于后果的知識”及其產(chǎn)生的框架效應(yīng)，闡明了航運(yùn)會對環(huán)境造成惡劣影響，同時(shí)也揭示了有效制度的缺乏。這有助于讓利益相關(guān)者們就航運(yùn)引發(fā)的環(huán)境問題的嚴(yán)重性達(dá)成共識，從而重塑各方的利益。

第三，北極理事會積極參與了在IMO內(nèi)部進(jìn)行的北極環(huán)境保護(hù)的相關(guān)程序和機(jī)制。北極理事會采取了多項(xiàng)措施，確保其代表參加了IMO有關(guān)《極地規(guī)則》制定的所有會議。例如，PAME工作組根據(jù)AMSA中的建議采取了一些后續(xù)措施，于2010年制定了一個(gè)北極地區(qū)重燃油使用現(xiàn)狀和技術(shù)層面解決方案的分階段項(xiàng)目，并在IMO的海洋環(huán)境保護(hù)委員會會議上介紹了這些成果。此外，北極理事會在IMO相關(guān)會議之前召集成員國交換意見，協(xié)調(diào)成員國之間達(dá)成共識，并鼓勵它們進(jìn)行積極合作。(17)I. Basaran, “The Future of Arctic Navigation: Cooperation between the International Maritime Organization and Arctic Council,” Journal of Maritime Law & Commerce, Vol.48, No.1, 2017, pp.35-52.北極理事會充分組織起不同背景的參與者，盡可能廣泛吸收多方建議，以觸發(fā)關(guān)于《極地規(guī)則》制定的有效戰(zhàn)略。

再者，北極理事會為《極地規(guī)則》的誕生提供了豐富的原住民知識。當(dāng)發(fā)生海洋污染時(shí)，北部原住民首當(dāng)其沖。例如，石油泄漏事件會嚴(yán)重影響近海及沿岸的傳統(tǒng)狩獵和捕魚活動，污染原住民賴以生存的食物來源，從而對其糧食安全構(gòu)成威脅；另外，船舶可能對海洋哺乳動物造成撞擊傷害，或是引入具有侵略性的外來物種，破壞海洋生物多樣性，不利于原住民社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在新的《極地規(guī)則》議程中引入對原住民的保護(hù)條款是十分必要的。相比IMO在組織內(nèi)部缺乏原住民代表，北極理事會能夠直接與作為永久參與者的原住民組織進(jìn)行對話，充分吸取傳統(tǒng)知識。AMSA中專門有一章強(qiáng)調(diào)對北極人民的保護(hù)，總結(jié)了北極理事會對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)原住民利用海洋途徑的調(diào)查結(jié)果。另外，對于非國家行為體來說，北極理事會是一個(gè)倡導(dǎo)性的平臺，他們可以通過北極理事會發(fā)聲、主張利益并得到響應(yīng)。

三、北極航運(yùn)治理的展望

《極地規(guī)則》在2017年1月生效時(shí)存在著缺陷，最顯著的問題是缺乏對重燃油的嚴(yán)格規(guī)制和對油類污染物泄漏的緊急應(yīng)對規(guī)定。根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查，2015年的北極航運(yùn)活動中，重燃油占據(jù)了北極航運(yùn)中所使用燃料的75%。(18)Bryan Comer, et al., “Prevalence of Heavy Fuel Oil and Black Carbon in Arctic Shipping, 2015 to 2025,” published by International Council on Clean Transportation, 2017.重燃油質(zhì)地粘稠，當(dāng)釋放到冰水中時(shí)，會變成泡沫狀物質(zhì)并長期存在于水中和海面；另外，重燃油燃燒時(shí)會釋放有害氣體，比如會加速氣候變暖的黑碳。重燃油使得北極航運(yùn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大為增加。2011年8月1日生效的MARPOL公約的修正案禁止在南極使用和運(yùn)輸重燃油。然而在北極，《極地規(guī)則》僅僅是“鼓勵不使用或運(yùn)輸重燃油”，并沒有用強(qiáng)制性條款予以禁止。究其原因，北極國家利益不均衡、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的緊張關(guān)系，以及一些國家對重燃油禁令的政治可行性的懷疑阻礙了談判進(jìn)程。(19)B. Ray, “The United States and Arctic Heavy Fuel Oil: Moving beyond the Juncture,” Arctic and International Relations, Vol.3, 2016, pp.18-21.直到2018年4月，在IMO海洋環(huán)境保護(hù)委員會的第72次會議上，20余個(gè)成員國才達(dá)成了禁止重燃油的共識，盡管技術(shù)細(xì)節(jié)和具體影響評估報(bào)告還有待進(jìn)一步討論，但這象征著IMO邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。(20)“IMO Takes First Step toward Arctic HFO Ban, But First Needs to Define ‘HFO’,” http:∥ibia.net/imo-takes-first-step-toward-arctic-HFO-ban-but-first-needs-to-define-HFO/, 2018-12-28.

北極地區(qū)的地緣政治、經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境受到全球變暖大背景的顯著影響，隨之而來的各種新問題使得北極地區(qū)進(jìn)入了全球治理研究的視野。北極治理正在經(jīng)歷著議題多樣化、參與主體多元化、治理模式多層化的時(shí)代，(21)孫凱 ：《機(jī)制變遷、多層治理與北極治理的未來》，《外交評論》2017年第3期，第109-129頁。從最新的趨勢來看，國際社會出現(xiàn)了呼吁北極開放治理的聲音，尤其是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，北極治理的參與者不應(yīng)限于域內(nèi)國家。中國、日本等北極域外國家正積極開展北極的各類科學(xué)考察，同時(shí)，環(huán)保非政府組織也日益發(fā)揮了重要作用，有效地補(bǔ)充了國際組織和國家在北極環(huán)境治理上的不足。例如非政府組織聯(lián)盟“清潔北極聯(lián)盟”(Clean Arctic Alliance)正持續(xù)推進(jìn)著在北極禁止重燃油的活動。(22)“Clean Arctic Alliance Hails IMO Move to Ban Heavy Fuel Oil from Arctic Shipping,” https:∥foe.org/news/clean-arctic-alliance-hails-imo-move-ban-heavy-fuel-oil-arctic-shipping/, 2018-12-28.北極理事會也順應(yīng)這一趨勢，積極推動北極治理的進(jìn)一步民主化，在《極地規(guī)則》生效之初，北極理事會就開始舉辦“北極海運(yùn)最佳實(shí)踐信息論壇”，除了其成員國、永久參與者和觀察員，還向致力于改善北極海洋安全和環(huán)境狀況的專業(yè)人員、組織開放，通過收集、分享和交流相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，促進(jìn)對《極地規(guī)則》的認(rèn)識和執(zhí)行。這種相關(guān)國家和非國家行為體共同參與、緊密聯(lián)系且具有包容性的談判過程可為決策提供附加價(jià)值。北極環(huán)境治理的民主化是符合北極地區(qū)利益的，它將促進(jìn)更加科學(xué)的知識構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)更加合理的治理方式。

北極理事會在北極航運(yùn)污染治理中，組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測和評估，并憑借這些知識成果確定關(guān)鍵議題，幫助決策者理解具體環(huán)境問題帶來的潛在后果，運(yùn)用框架效應(yīng)將這些關(guān)鍵議題納入更廣泛的國際議程，確保其在全球性的談判和合作中被認(rèn)真對待和積極推進(jìn)。北極理事會所發(fā)揮的這種認(rèn)知領(lǐng)導(dǎo)力體現(xiàn)了其在北極環(huán)境治理上的軟實(shí)力，它積極推動環(huán)境保護(hù)等“低政治”議題也突顯了未來北極治理的重心和方向。當(dāng)然，北極理事會也面臨挑戰(zhàn)，包括如何讓知識構(gòu)建與時(shí)俱進(jìn)，并根據(jù)北極不斷變化中的氣候和生態(tài)系統(tǒng)隨時(shí)更新，如何使知識構(gòu)建、議題設(shè)定和框架效應(yīng)不被北極敏感的地緣政治所左右，如何推動組織內(nèi)部的改革使其更加有效地促進(jìn)北極治理等，還有待進(jìn)一步考察和研究。