林 興

（福建江夏學(xué)院金融學(xué)院，福建福州，350108）

隨著國內(nèi)外宏微觀不確定、不穩(wěn)定因素的不斷增加，中小銀行經(jīng)營環(huán)境日趨惡化，局部性、結(jié)構(gòu)性金融風(fēng)險(xiǎn)隱患日漸擴(kuò)大。2020年5月，國務(wù)院金融委辦公室發(fā)布11條金融改革措施，針對(duì)中小銀行將制定和出臺(tái)《中小銀行深化改革和補(bǔ)充資本工作方案》及《農(nóng)村信用社深化改革實(shí)施意見》，旨在進(jìn)一步推動(dòng)中小銀行和農(nóng)信社深化改革，在堅(jiān)持市場化、法治化原則的前提下，多渠道籌措資金、補(bǔ)充資本的同時(shí)優(yōu)化公司內(nèi)部治理，統(tǒng)籌做好改革和風(fēng)險(xiǎn)化解工作。金融監(jiān)管部門及地方政府應(yīng)把握好處置風(fēng)險(xiǎn)的力度和節(jié)奏，嘗試新設(shè)重組、破產(chǎn)清算等各種方法，穩(wěn)妥化解中小銀行風(fēng)險(xiǎn)，最大限度降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本，方能進(jìn)一步促進(jìn)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)中小銀行服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。雖然合并重組已成為消除中小銀行風(fēng)險(xiǎn)隱患的有力手段之一，但是行政主導(dǎo)下的中小銀行合并重組能否有效化解風(fēng)險(xiǎn)，如何防范新設(shè)銀行的潛在風(fēng)險(xiǎn)等還有待深入研究。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）中小銀行風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)防范治理研究

當(dāng)前，中小銀行局部性、結(jié)構(gòu)性金融風(fēng)險(xiǎn)隱患日漸擴(kuò)大。陸岷峰、周軍煜指出近年來中小商業(yè)銀行在經(jīng)營管理過程中面臨著信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、高管道德風(fēng)險(xiǎn)等多種威脅銀行健康發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)因素，如不及時(shí)處理可能會(huì)誘發(fā)銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。[1]鐘震、郭立指出受疫情影響，中小銀行不僅會(huì)受到來自資產(chǎn)端、負(fù)債端和權(quán)益端的直接沖擊，發(fā)生信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和資本不足風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)因“寬信用”“寬監(jiān)管”“寬貨幣”的實(shí)施而面臨利潤下降、高道德風(fēng)險(xiǎn)和高杠桿風(fēng)險(xiǎn)。[2]紀(jì)淼、李宏瑾指出個(gè)別中小銀行公司治理存在嚴(yán)重缺陷；監(jiān)管規(guī)則一致性和政策協(xié)調(diào)不夠充分是導(dǎo)致當(dāng)前部分中小銀行經(jīng)營困難、風(fēng)險(xiǎn)暴露的起因。[3]

針對(duì)中小銀行存在的風(fēng)險(xiǎn)，吳林、韓江波認(rèn)為可通過健全內(nèi)部治理機(jī)制并規(guī)范股權(quán)管理，建立信貸前中后一體化管理機(jī)制，逐步構(gòu)建和完善內(nèi)部評(píng)級(jí)體系等途徑推進(jìn)中小銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)代化。[4]郭田勇、孫光宇分析了中小銀行信用風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，并提出加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)、構(gòu)建多層次信貸政策規(guī)則、提高貸后管理的重視程度等，以化解信用風(fēng)險(xiǎn)。[5]

（二）中小銀行合并重組及破產(chǎn)處理研究

在中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置方法上，Iwanicz, Smaga and Witkowski分析了2008—2014年歐盟國家80多個(gè)銀行重組案例，認(rèn)為中小銀行保持充分的資本充足率，加強(qiáng)監(jiān)管，有助于減少未來中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的成本。[6]Dunn，Intintoli and McNutt研究了金融危機(jī)期間非政府援助的美國商業(yè)銀行并購活動(dòng)，指出當(dāng)合并重組目標(biāo)銀行擁有更高質(zhì)量的資產(chǎn)、更高的資本充足率、經(jīng)營效率更低時(shí)，整體并購所創(chuàng)造的價(jià)值更大。[7]尹俊偉、田靜杰分析了美國中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置現(xiàn)狀，指出適時(shí)確認(rèn)高風(fēng)險(xiǎn)銀行，實(shí)行多樣化救助方式提供資本補(bǔ)充渠道，建立高度市場化的處置機(jī)制，按照成本最小化原則降低中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置成本，并確保破產(chǎn)銀行及時(shí)有序退出，有利于維護(hù)公眾信心和金融體系穩(wěn)定。[8]

針對(duì)國內(nèi)中小銀行合并重組，喬永遠(yuǎn)、孔祥指出隨著金融機(jī)構(gòu)供給側(cè)改革推進(jìn)，預(yù)計(jì)金融業(yè)后續(xù)的兼并收購將進(jìn)一步加快，提高業(yè)務(wù)份額和市場集中度將是未來行業(yè)并購重組的核心驅(qū)動(dòng)力。[9]肖強(qiáng)峰認(rèn)為可以選擇一家相對(duì)經(jīng)營較好的村鎮(zhèn)銀行作為牽頭行，對(duì)重組對(duì)象進(jìn)行吸收合并或新設(shè)合并。[10]楊德勇、劉笑彤指出股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行可通過并購來提高自己的經(jīng)營效益和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。[11]薛超則得出城商行資產(chǎn)和資金來源多元化水平越高，城商行盈利能力越差，越不利于降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論。[12]呂向公在肯定了城市商業(yè)銀行合并重組的正面效應(yīng)后，指出部分銀行規(guī)模的擴(kuò)張并沒有有效節(jié)約成本，存在負(fù)面效應(yīng)。[13]

綜上所述，針對(duì)中小銀行所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，合并重組是否提高經(jīng)營效率，是否降低風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵問題上還未有所定論。由于國內(nèi)中小銀行合并重組的案例近兩年來才陸續(xù)集中發(fā)生，故以往針對(duì)中小銀行合并重組及破產(chǎn)處理的研究較少。相較于國外市場主導(dǎo)型的中小銀行合并重組，我國目前主要采取行政主導(dǎo)型來推動(dòng)，對(duì)于行政主導(dǎo)型中小銀行合并重組可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及防范缺乏深入具體的研究。因此有必要對(duì)中小銀行合并重組方式及潛在風(fēng)險(xiǎn)加以梳理并提出相應(yīng)對(duì)策，以期通過市場化、法治化手段規(guī)范國內(nèi)中小銀行合并重組，穩(wěn)妥化解中小銀行風(fēng)險(xiǎn)。

二、中小銀行經(jīng)營及合并重組現(xiàn)狀

（一）中小銀行經(jīng)營現(xiàn)狀

在我國經(jīng)濟(jì)處于下行期的總體宏觀環(huán)境下，2018年爆發(fā)的中美貿(mào)易爭端及2020年新冠疫情全球擴(kuò)散，接連對(duì)中小微企業(yè)及“三農(nóng)”市場帶來巨大沖擊。外部經(jīng)營環(huán)境的惡化導(dǎo)致商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)下滑，前期被規(guī)模和收益高速增長所掩蓋的經(jīng)營問題日漸顯現(xiàn)，所隱藏的信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等逐漸暴露。特別是為中小微企業(yè)、“三農(nóng)”領(lǐng)域及普惠金融市場提供主要金融服務(wù)的城商行和農(nóng)商行面臨著比大型銀行更大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。本文以上市22家城商行及農(nóng)商行為代表，分析中小銀行經(jīng)營存在的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

1．資本充足率持續(xù)下滑

隨著中小銀行凈利潤增速的放緩而信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，上市中小銀行的平均資本充足率從2019年第4季度（2019Q4）的14．11%下滑到2020Q2的13．67%。特別是2020Q2除了通過增發(fā)股份、發(fā)行永續(xù)債及二級(jí)資本債補(bǔ)充資本的銀行之外，其他上市中小銀行的資本充足率普遍下降，尤其北京銀行、蘇州銀行、江陰農(nóng)商行3家銀行與2020Q1同比減少10%以上，并有多家中小銀行的資本充足率水平僅高出監(jiān)管資本要求不到2個(gè)百分點(diǎn)①2013年《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》規(guī)定，我國系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行的資本充足率分別不得低于11.5%和10.5%。（見表1）。

表1 上市中小銀行資本充足率變化（2019Q1—2020Q2）/%

相比大型商業(yè)銀行和全國性股份制商業(yè)銀行，中小銀行無論是在依靠利潤積累實(shí)現(xiàn)內(nèi)源性資本補(bǔ)充，或是依靠資本市場通過發(fā)行增發(fā)股本、優(yōu)先股、資本債、可轉(zhuǎn)換債券等方式補(bǔ)充資本，均存在一定的難度。可以預(yù)見在未來一段時(shí)期，中小銀行的資本補(bǔ)充壓力將持續(xù)存在。

2．不良資產(chǎn)總額持續(xù)攀升

中小銀行的服務(wù)對(duì)象多集中于中小微企業(yè)、“三農(nóng)”及普惠金融市場，相關(guān)客戶群體受貿(mào)易爭端及新冠疫情影響相對(duì)較大。雖然上市中小銀行的平均不良貸款率從2019Q1的1．41%微降到2020Q2的1．35%，但是不良貸款總額卻一路攀升，且增幅有持續(xù)擴(kuò)大的趨勢，見圖1。特別是疫情期間部分貸款享受無本續(xù)貸、延期還本付息等政府紓困政策，若宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境未能有較大改善，則該部分貸款成為不良貸款的可能性將增大。中小銀行若不能加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，后期將面臨更大的不良貸款處置和資本下滑的壓力。

（二）中小銀行合并重組現(xiàn)狀

圖1 上市中小銀行不良貸款總額與不良比率變化

1．中小銀行合并重組的開啟

2019年5月24日，包商銀行出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險(xiǎn)，資不抵債。若沒有公共資金介入，理論上一般債權(quán)人的受償率將低于60%，極有可能發(fā)生擠兌、破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)并傳染到其他中小銀行從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。這迫使央行、銀保監(jiān)會(huì)啟動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)處置程序，成立接管組對(duì)包商銀行實(shí)施聯(lián)合接管，全面行使包商銀行的經(jīng)營管理權(quán)，并委托建設(shè)銀行托管包商銀行的業(yè)務(wù)。自2019Q2《中國貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》起，中小銀行金融改革、風(fēng)險(xiǎn)防范與處置成為重要內(nèi)容之一。除了推進(jìn)對(duì)包商銀行、錦州銀行、恒豐銀行的破產(chǎn)重組和改革重組外，化解其他中小銀行的局部性、結(jié)構(gòu)性流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，健全可持續(xù)的資本補(bǔ)充體制、機(jī)制，多渠道補(bǔ)充資本，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)成為貨幣政策執(zhí)行的重點(diǎn)?！耙皇∫徊摺敝行〗鹑跈C(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置規(guī)劃制定的推動(dòng)，拉開了我國中小銀行合并重組的序幕。

2．中小銀行合并重組的發(fā)展

2020年4月3日召開的國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上，銀保監(jiān)會(huì)再次宣布將以市場化、法治化為原則，結(jié)合實(shí)際采取直接注資重組、同業(yè)收購合并、設(shè)立處置基金、設(shè)立過橋銀行、引進(jìn)新的戰(zhàn)投等“一行一策”情況，加快中小銀行改革重組。中小銀行的合并重組，既是監(jiān)管當(dāng)局和地方政府的導(dǎo)向要求，又是內(nèi)外經(jīng)營壓力下弱小中小銀行自救的本能。2020年銀保監(jiān)會(huì)已經(jīng)批復(fù)允許合并重組及地方政府牽頭開始嘗試合并重組的案件有8家，其中7家采取新設(shè)合并方式，1家采取全資收購?fù)瓿珊喜⒅亟M，原則上要求新設(shè)金融機(jī)構(gòu)繼承原先銀行的債權(quán)和債務(wù)，見表2。

表22020年至今中小銀行合并重組動(dòng)態(tài)

3．中小銀行破產(chǎn)重組的案例分析

這里以具體案例來了解中小銀行破產(chǎn)重組的情況。對(duì)于已經(jīng)陷入信用危機(jī)、資不抵債的3家中小銀行（包商銀行、錦州銀行、恒豐銀行），央行和銀保監(jiān)會(huì)采取了更為積極的風(fēng)險(xiǎn)處置手段，通過設(shè)立處置基金、設(shè)立過橋銀行、引進(jìn)新戰(zhàn)投等方式最大限度降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本，穩(wěn)定金融體系。包商銀行風(fēng)險(xiǎn)處置采取的是部分收購承接、破產(chǎn)清算+新設(shè)銀行的方式，見表3。接管組按照市場化原則，徽商銀行以344億元并購包商銀行內(nèi)蒙古自治區(qū)外分行的業(yè)務(wù)；由內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政及當(dāng)?shù)貒蠛嫌?jì)持股約52．5%，存款保險(xiǎn)基金持股27．5%，徽商銀行持股15%，建行旗下的建信投資持股5%，共同發(fā)起新設(shè)蒙商銀行。[14]存款保險(xiǎn)基金作為單一最大股東，向蒙商銀行、徽商銀行提供資金支持，并分擔(dān)原包商銀行的資產(chǎn)減值損失。同時(shí)，央行在接受足額優(yōu)質(zhì)抵押品的前提下，向包商銀行提供了235億元額度的常備借貸便利流動(dòng)性支持。[15]包商銀行是我國導(dǎo)入存款保險(xiǎn)制度以來首個(gè)運(yùn)用存保基金對(duì)破產(chǎn)銀行實(shí)施重組的案例，其成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)健全我國銀行破產(chǎn)處理制度具有重大意義。

表3 破產(chǎn)重組及引入戰(zhàn)投中小銀行

相比包商銀行，錦州銀行和恒豐銀行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)較為單一，以引入戰(zhàn)投的方式實(shí)施戰(zhàn)略重組。其中錦州銀行獲得工銀投資、中國信達(dá)投資、中國長城資產(chǎn)3家機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略入股；恒豐銀行則獲得中央?yún)R金及山東金融資產(chǎn)管理公司聯(lián)合戰(zhàn)略入股。

從目前來看，中小銀行合并、改革與破產(chǎn)重組各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)處置工作展開較為順利，但并不意味著中小銀行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)全部得到消除。相反，只要中小銀行所處的內(nèi)外經(jīng)營環(huán)境沒有較大改觀，“抱團(tuán)取暖”式合并重組只是暫時(shí)掩蓋所面臨的風(fēng)險(xiǎn)；類似蒙商銀行和恒豐銀行，事實(shí)上被國有化，存款保險(xiǎn)基金及中央?yún)R金等公共資金如何有序退出將成為中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置殘存的課題。

三、中小銀行合并重組模式及潛在風(fēng)險(xiǎn)

一般而言，中小銀行合并重組有以下3種模式，不同合并重組模式的合并動(dòng)機(jī)及存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患也有所不同。

（一）強(qiáng)強(qiáng)合并重組

強(qiáng)強(qiáng)合并重組又被稱作為對(duì)等合并，多采取市場化原則推進(jìn)。一般由同等規(guī)模的龍頭金融機(jī)構(gòu)開展橫向并購，多為整合客戶資源，產(chǎn)生區(qū)域與規(guī)模的協(xié)同效應(yīng)為目的；或者以取得金融“全能牌照”為目的。由于合并前原有各銀行的經(jīng)營業(yè)績均較為優(yōu)良，不良資產(chǎn)比率及流動(dòng)性比率等重要性經(jīng)營指標(biāo)均遠(yuǎn)超銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，因此新設(shè)銀行短期內(nèi)產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性較小。例如，佛山農(nóng)商行2019年7月29日成功吸收合并高要農(nóng)商行、三水農(nóng)信社成立千億市級(jí)農(nóng)商行，意圖實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、打造金融強(qiáng)市和服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需要。這3家中小銀行均為各自經(jīng)營區(qū)域內(nèi)市場份額龍頭企業(yè)，合并前各項(xiàng)經(jīng)營指標(biāo)、監(jiān)管指標(biāo)良好，經(jīng)營管理質(zhì)量在省內(nèi)農(nóng)商行、農(nóng)信社均處于前列。

對(duì)于強(qiáng)強(qiáng)合并重組后的中小銀行，應(yīng)重視規(guī)模巨大化和范圍多樣化后面臨的操作風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)管理。原有各中小銀行的業(yè)務(wù)規(guī)模小、交易量低、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一，發(fā)生操作風(fēng)險(xiǎn)的頻率相對(duì)較低；但伴隨著合并重組后業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大、交易量的增加及業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的多元化，原有的內(nèi)部風(fēng)控體系及從業(yè)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)若不能及時(shí)調(diào)整，則操作風(fēng)險(xiǎn)的可能性將增大，給銀行帶來的損失也將同步放大。同時(shí)，區(qū)域性“大到不能倒”銀行的誕生，往往令地方政府及監(jiān)管部門在對(duì)其破產(chǎn)處理上趨于謹(jǐn)慎或主動(dòng)出資救助，這種暗默共識(shí)將容易滋生銀行高管的道德風(fēng)險(xiǎn)，助長合并重組后銀行的肆意經(jīng)營和擴(kuò)張，從而會(huì)誘發(fā)區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

因此，新設(shè)銀行的公司法人治理結(jié)構(gòu)、管理架構(gòu)、業(yè)務(wù)戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)流程再造、內(nèi)部控制制度等能否有效整合并運(yùn)作，“大到不能倒”是否會(huì)滋生銀行高管道德風(fēng)險(xiǎn)、誘發(fā)區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)是重點(diǎn)防范內(nèi)容及監(jiān)管對(duì)象。

（二）強(qiáng)弱合并重組

強(qiáng)弱合并重組一般是在政府監(jiān)管或主管部門主導(dǎo)下的政策性兼并重組，其目的在于推動(dòng)本區(qū)域金融資源整合，消除本區(qū)域潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。相較于市場化強(qiáng)強(qiáng)合并重組，政策性兼并重組的政策性導(dǎo)向往往大于市場化重組意愿。比如在江蘇省農(nóng)村信用合作聯(lián)社的主導(dǎo)下，常熟銀行以第一大股東身份出資10．5億元認(rèn)購鎮(zhèn)江農(nóng)商行非公開發(fā)行股份5億股，但是常熟銀行第一大股東的交通銀行在董事會(huì)投票中反對(duì)出資鎮(zhèn)江農(nóng)商行。②江蘇常熟農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司第六屆董事會(huì)第二十二次會(huì)議決議公告（公告編號(hào)：2020-009）。截至2020年3月31日，鎮(zhèn)江農(nóng)商行凈資產(chǎn)的預(yù)估值為18億元，遠(yuǎn)低于賬面凈資產(chǎn)24．7億元③江蘇常熟農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司對(duì)外投資公告（公告編號(hào)：2020-011）。；評(píng)估機(jī)構(gòu)測算其不良率高達(dá)10%以上。無論是盈利指標(biāo)，或是風(fēng)控指標(biāo)，常熟銀行在江蘇省農(nóng)商行中表現(xiàn)相對(duì)優(yōu)良，而入股標(biāo)的鎮(zhèn)江農(nóng)商行則存在較大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

業(yè)績優(yōu)良的銀行斥巨資入股或收購業(yè)績較差的農(nóng)商行，不失為化解地方中小銀行不良風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑之一。地方政府或監(jiān)管部門較傾向于采取此種模式來處理區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。非市場化溢價(jià)入股或收購績差中小銀行，無法充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，高額合并成本容易成為績優(yōu)銀行的負(fù)擔(dān)，不良債權(quán)處置難以推動(dòng)，容易誘發(fā)新的信用風(fēng)險(xiǎn)與流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于政策推手下的合并重組并非完全基于合并銀行雙方的內(nèi)生經(jīng)營需求，因此可能存在著抵觸與反對(duì)的情緒，不利于雙方銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)及管理體系的整合；即便在行政干預(yù)下完成了合并重組，在后續(xù)經(jīng)營上也只是貌合神離、大而不強(qiáng)，均有可能產(chǎn)生新的操作風(fēng)險(xiǎn)及高管道德風(fēng)險(xiǎn)。

因此，強(qiáng)弱合并后若不能促使被入股或兼并金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營迅速朝著良性化方向轉(zhuǎn)化，反而有可能成為入股或兼并方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，沒有達(dá)到化解個(gè)別銀行風(fēng)險(xiǎn)及區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期目的。

（三）弱弱合并重組

相較于前兩種合并重組模式，弱弱合并重組被指為“抱團(tuán)取暖”式合并重組，除了風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)意在通過合并重組自救外，地方金融監(jiān)管部門和地方政府部門的主導(dǎo)意識(shí)更為強(qiáng)烈。其目的并不在于做大做強(qiáng)金融業(yè)務(wù)，而在于掩蓋風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)或延緩風(fēng)險(xiǎn)的處理。前述表2中的中小銀行合并多為“抱團(tuán)取暖”式合并重組。江蘇省徐州農(nóng)商行前身之一的淮海農(nóng)商行在2018年起連續(xù)2年未曾披露資本充足率、不良貸款余額和不良率等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)情況；同樣彭城農(nóng)商行在2015—2017年連續(xù)3年不良貸款率均基本上超越5%的監(jiān)管紅線。河南省三門峽農(nóng)商行前身之一的三門峽湖濱農(nóng)商行則存在著違法違規(guī)發(fā)放流動(dòng)資金貸款、違規(guī)投資、賬外經(jīng)營、虛增存貸款、虛假處置不良、向單一集團(tuán)客戶發(fā)放貸款及授信集中度超比例等重大監(jiān)管違規(guī)違法行為；三門峽陜州農(nóng)商行成立3年未滿，就已經(jīng)關(guān)閉5家分理處和1家支行。④中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)官網(wǎng)，http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/index/index.html.

弱弱合并重組若能實(shí)現(xiàn)弱弱中小銀行之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，能夠達(dá)成重組后新銀行整體實(shí)力變強(qiáng)的效應(yīng)。但實(shí)際上我國中小銀行經(jīng)營模式、業(yè)務(wù)體系均大同小異，普遍存在同質(zhì)化低效競爭現(xiàn)象，所以，優(yōu)勢互補(bǔ)、弱弱變強(qiáng)的可能性微乎其微。弱弱合并下，原有銀行的低效率經(jīng)營體制及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制難以得到全面重構(gòu)；更無法獲得原始股東增資或新戰(zhàn)投投資入股，資本充足率水平及不良資產(chǎn)處置均無法得到有效改善。因此，弱弱合并重組不但不能化解已有風(fēng)險(xiǎn)，反而會(huì)產(chǎn)生新的信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)及高管道德風(fēng)險(xiǎn)，即使在政策主導(dǎo)下的合并重組亦不能有所改觀，甚至?xí)铀俦l(fā)區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)性。1998年海南發(fā)展銀行就是在行政主導(dǎo)下兼并28家信用社、托管5家信用社的債權(quán)債務(wù)后陷入經(jīng)營困境，最終被中國人民銀行宣布關(guān)閉，成為中國第一家因擠兌導(dǎo)致流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)而破產(chǎn)的商業(yè)銀行。[16]

綜上所述，中小銀行合并重組應(yīng)減少行政性干預(yù)，在堅(jiān)持市場化原則的前提下實(shí)施合并重組；在有效整合公司法人治理結(jié)構(gòu)、管理架構(gòu)、業(yè)務(wù)戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)流程再造、內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)上，注重合并重組后的信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、高管道德風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)的管理，才能有效防范區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

四、防范中小銀行合并重組風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

（一）支持強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，鼓勵(lì)強(qiáng)弱聯(lián)合，控制弱弱聯(lián)合

隨著中小銀行改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，首先，應(yīng)以市場化為前提，支持各項(xiàng)經(jīng)營指標(biāo)、監(jiān)管指標(biāo)良好的中小銀行實(shí)施強(qiáng)強(qiáng)合并重組，在清理化解中小銀行發(fā)展過程中遺留的歷史問題后，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力反而有望持續(xù)增強(qiáng)，能更好地服務(wù)地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)。其次，應(yīng)鼓勵(lì)業(yè)績良好的中小銀行吸收兼并風(fēng)險(xiǎn)中小銀行，在政策扶持及流動(dòng)性供給上均給予一定的傾斜，以保證績優(yōu)中小銀行有充足的“體力”和時(shí)間來整合績差中小銀行的業(yè)務(wù)，有效化解風(fēng)險(xiǎn)。最后，應(yīng)減少地方行政性干預(yù)，控制中小銀行弱弱聯(lián)合。弱弱合并重組不但無助于化解原有中小銀行存在風(fēng)險(xiǎn)，而且捆綁式“拉郎配”的合并重組會(huì)造成區(qū)域金融資源配置扭曲，集中放大金融風(fēng)險(xiǎn)，增加區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

總之，在有效防范和處置中小銀行風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不能一味地追求中小銀行的合并重組。應(yīng)注意維持中小銀行業(yè)務(wù)模式的延續(xù)，保障中小微企業(yè)、“三農(nóng)”領(lǐng)域及個(gè)人普惠等客戶群體的金融服務(wù)可得性，避免出現(xiàn)合并重組后中小銀行轉(zhuǎn)而追求大項(xiàng)目、大客戶和跨區(qū)經(jīng)營的現(xiàn)象。

（二）多渠道補(bǔ)充資本，完善治理內(nèi)部控制制度

化解中小銀行局部性、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)，需多途徑建立中小銀行資本的補(bǔ)充渠道。應(yīng)大力推進(jìn)可以計(jì)入一級(jí)資本的中小銀行永續(xù)債和優(yōu)先股的發(fā)行，積極引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、財(cái)富信托、社?；鸬葯C(jī)構(gòu)長期穩(wěn)定資金投資，以滿足其補(bǔ)充資本金的需要。隨著金融業(yè)全面對(duì)外開放的實(shí)施，放開國外銀行資本對(duì)中小銀行的入股與并購限制，在解決中小銀行資本不足問題的同時(shí)，借鑒國外成熟銀行經(jīng)營管理模式，提高中小銀行內(nèi)部治理能力。

合并重組后的新設(shè)銀行，應(yīng)構(gòu)建與本行的業(yè)務(wù)性質(zhì)、規(guī)模和復(fù)雜程度相適應(yīng)的操作風(fēng)險(xiǎn)管理體系，加強(qiáng)對(duì)員工從事相關(guān)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，完善對(duì)基層操作風(fēng)險(xiǎn)管控獎(jiǎng)懲兼顧的激勵(lì)約束制度，有效防范操作風(fēng)險(xiǎn)；為避免出現(xiàn)股東大量關(guān)聯(lián)交易掏空銀行資金、管理層未盡職導(dǎo)致風(fēng)控審批制度形同虛設(shè)等中小銀行治理和經(jīng)營中重大風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，應(yīng)構(gòu)建有效約束股東和管理層道德風(fēng)險(xiǎn)管理體系，完善合理薪酬制度與績效考核指標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)成本指標(biāo)和社會(huì)責(zé)任指標(biāo)等納入績效考核范疇，促使其盡職履責(zé)，有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

若不能建立市場化、法制化的中小銀行內(nèi)部治理和控制體系，即使通過補(bǔ)充資本或者合并重組等方式暫時(shí)解決中小銀行局部性、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)，也無法化解銀行治理和經(jīng)營中的根本性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立破產(chǎn)處理制度，有效活用存?；?/h3>

以包商銀行破產(chǎn)清算為契機(jī)，盡早建立銀行破產(chǎn)處理制度。對(duì)于存在嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)、資不抵債的中小銀行，在不影響區(qū)域內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，堅(jiān)持走市場化、法制化破產(chǎn)清算途徑。嚴(yán)防地方政府或高風(fēng)險(xiǎn)中小銀行為了自身利益，以“抱團(tuán)取暖”式弱弱合并重組來逃避破產(chǎn)清算，有效抑制道德風(fēng)險(xiǎn)。建立銀行破產(chǎn)制度的根本目的不是為了加速銀行的破產(chǎn)重組，相反是為了提高管理層道德風(fēng)險(xiǎn)的成本，督促其完善銀行日常經(jīng)營管理；同時(shí)也能促使債權(quán)人加強(qiáng)對(duì)銀行日常經(jīng)營行為的監(jiān)督，推動(dòng)銀行市場化經(jīng)營的落地實(shí)施。

可以借鑒國外銀行監(jiān)管體系處理銀行破產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，靈活運(yùn)用存款保險(xiǎn)制度，充分發(fā)揮存?；鸬淖饔谩?gòu)建早期預(yù)警制度，針對(duì)中小銀行經(jīng)營特性和存在風(fēng)險(xiǎn)，適時(shí)開展壓力測試。對(duì)于一些服務(wù)能力差、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高的銀行，應(yīng)制定早期介入處理方案，將風(fēng)險(xiǎn)暴露控制在最小程度，減少社會(huì)成本的支出。完善存款保險(xiǎn)制度，樹立監(jiān)管政策外部激勵(lì)制度，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)營指標(biāo)、監(jiān)管指標(biāo)良好的中小銀行可實(shí)施存款保險(xiǎn)金繳納減免；對(duì)存在經(jīng)營問題和風(fēng)險(xiǎn)高的中小銀行，加征懲罰性存款保險(xiǎn)金，以差異化、激勵(lì)化監(jiān)管方式促進(jìn)中小銀行提高風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。

五、結(jié)語

中小銀行作為服務(wù)中小微企業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)普惠金融落地實(shí)施的主力軍，有效防范其金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營既是完善金融服務(wù)的基礎(chǔ)，也是深化金融改革開放的保障。隨著我國金融行業(yè)的對(duì)外全面開放和中小銀行改革進(jìn)程的推進(jìn)，未來一段時(shí)間內(nèi)中小銀行的合并重組將呈現(xiàn)常態(tài)化。銀保監(jiān)會(huì)在審批合并重組時(shí)應(yīng)密切關(guān)注合并重組后可能面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、高管道德風(fēng)險(xiǎn)；多渠道補(bǔ)充中小銀行資本的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)中小銀行內(nèi)部控制制度執(zhí)行的監(jiān)管，避免大股東掏空控股銀行等行為；盡早完善銀行破產(chǎn)處理制度，賦予存?；鹪缙诮槿肼毮埽畲笙薅冉档豌y行破產(chǎn)帶來的社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)化解區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。