王偉杰,肖遠平

（1.貴州民族大學南方少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)研究基地，貴州 貴陽550025；2.貴州師范大學校長辦公室，貴州 貴陽 550025）

一、我國民族文化生態(tài)保護區(qū)研究的主要脈絡(luò)

自20 世紀80 年代開始，國內(nèi)外專家學者已經(jīng)開展了民族特色文化生態(tài)保護區(qū)的專題研究，并結(jié)合其建立和發(fā)展初衷提出了活態(tài)性、整體性、可持續(xù)性、本真性等原則。 90 年代后，我國文化保護建設(shè)跨入實施階段[1]（P135），但隨著國家對外開放程度加深，外來強勢文化逐步滲透到我國內(nèi)陸尤其是少數(shù)民族地區(qū)，學界呼吁建立保護區(qū)的聲音逐步增多。 包泉萬從反對資本主義發(fā)達國家霸權(quán)主義的角度出發(fā)，建議建立民族文化生態(tài)保護區(qū)，以限制強勢文化“市場準入”[2]；巴劍認為西方強勢文化會逐步惡化我國的文化生態(tài)環(huán)境，消解民族文化抵御力，因此提出“建立民族文化生態(tài)保護區(qū)”的主張，以在特定的地域之內(nèi)保護民族文化結(jié)構(gòu)的均衡性與合理性以及民族文化生態(tài)系統(tǒng)的完整性和延續(xù)性[3]。 2001 年召開的“湘桂黔侗民族文物保護工作研討會”上，與會專家學者共同倡議“加強侗文物保護，創(chuàng)建侗文化生態(tài)保護區(qū)”[4]。 潘魯生在探討中國新興旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題時，提出“一方面應(yīng)開發(fā)少數(shù)民族文化資產(chǎn)，另一方面應(yīng)建立少數(shù)民族文化生態(tài)保護區(qū)”[5]；過竹、邵志忠指出為保護廣西民族文化品牌“劉三姐”，應(yīng)建立“劉三姐人文生態(tài)保護區(qū)”，即“具備劉三姐文化產(chǎn)生與發(fā)展的人文環(huán)境的區(qū)域”[6]。

2007 年我國首個國家級實驗區(qū)——“閩南文化生態(tài)保護實驗區(qū)”的設(shè)立及省級保護區(qū)的出現(xiàn)，標志著我國在文化生態(tài)保護區(qū)建設(shè)領(lǐng)域從理論研究邁入實踐探索階段。 針對各地區(qū)各民族非遺保護的特殊性，不少專家進行了保護區(qū)設(shè)置的重要性、價值性及可行性研究。 如南文淵提出城市化進程的加快將對民族傳統(tǒng)文化生態(tài)產(chǎn)生消極影響，因此應(yīng)在全國各少數(shù)民族自治區(qū)建立“民族特色文化生態(tài)保護區(qū)”， 并與國家生態(tài)保護規(guī)劃相一致[1]（P136），因此在青藏高原生態(tài)區(qū)的建設(shè)實踐中應(yīng)將自然保護區(qū)與文化生態(tài)保護區(qū)合一建設(shè)，這也有利于發(fā)揮民眾的主體性與主動性[7]。 吳效群則指出我國非遺的存在狀態(tài)不適合生態(tài)區(qū)保護，表現(xiàn)在承擔主體缺失、非遺多已失去正常的社會功能、保護和社會發(fā)展矛盾突出等問題，因此建議大力發(fā)展中國的博物館事業(yè)，保護和開發(fā)各行其道[8]。劉魁立也提出保護區(qū)建設(shè)中存在民眾主體性變現(xiàn)不強、文化的整體性未能很好保持、過度開發(fā)等問題，建議按照開放性、發(fā)展性、主體性等原則進行建設(shè)[9]。 烏丙安甚至認為保護區(qū)建設(shè)實踐中存在著 “思路不清、模式不定、以建立文化生態(tài)保護區(qū)之名行打造文化生態(tài)旅游區(qū)之實”等問題[10]。

對于保護區(qū)建設(shè)的具體實踐，苑利提出保護區(qū)的“封閉系統(tǒng)”并非自然生態(tài)保護中的“封山育林”，它不會阻隔“現(xiàn)代化生活”，而是阻隔有可能成為當?shù)剡z產(chǎn)“天敵”的某些外來文化物種，或是容易對當?shù)剡z產(chǎn)造成生態(tài)威脅的外來生態(tài)環(huán)境[11]。 宋俊華則認為建設(shè)保護區(qū)有一定的理論依據(jù)和實踐基礎(chǔ)，但迫切需要“重視民眾的主體性參與、建立完善的協(xié)調(diào)管理機制、完善激勵措施”[12]（P6-7）。 陳華文則指出應(yīng)“還非遺以生存的土壤和空間，讓民眾在非遺保護中受益，并整合多方資源形成保護合力”[13]。 莊莉提出要建立各保護區(qū)間的聯(lián)絡(luò)機制， 將文化遺產(chǎn)、人、環(huán)境等作為有機統(tǒng)一的整體[14]。 上述觀點都從現(xiàn)實角度出發(fā)討論了保護區(qū)建設(shè)的具體改進措施。

在保護區(qū)內(nèi)部的保護模式探究層面，陳勤建、尹笑非指出部分保護區(qū)規(guī)劃仍“照搬”文物保護規(guī)劃路數(shù)，而應(yīng)該以非文字文化保護視野和內(nèi)涵，保護好原居住民的特定傳統(tǒng)精神世界和生活文化空間[15]。 黃志敏以內(nèi)蒙古文化生態(tài)保護區(qū)建設(shè)為例，分析了保護區(qū)建設(shè)和文化旅游發(fā)展之間的深層關(guān)系：保護區(qū)建設(shè)豐富了文化旅游發(fā)展的內(nèi)容，文化旅游的開展推動了保護區(qū)的建設(shè)，但文化旅游的開展可能會破壞保護區(qū)的原生態(tài)狀態(tài)[16]。 索南旺杰認為熱貢為我國民族文化生態(tài)保護區(qū)建設(shè)提供了一個良好的地方范本，但在未來發(fā)展中應(yīng)“以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化生態(tài)格局，統(tǒng)籌文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的博弈關(guān)系，統(tǒng)籌把握文化傳承與文化創(chuàng)新之間的互動關(guān)系”[17]。

綜上所述，學界針對民族文化生態(tài)保護區(qū)相關(guān)領(lǐng)域的研究成果主要以2007 年為分界線，2007 年之前因我國未設(shè)國家級實驗區(qū)名錄，對保護區(qū)的研究較多限于理論層面，相關(guān)成果主要集中在“文化生態(tài)”等相關(guān)概念的定義和內(nèi)涵、保護區(qū)設(shè)立的可行性和必要性等方面，并以民族學、文化學等學科研究方法為主；2007 年后保護區(qū)建設(shè)逐步成為研究熱點，對保護區(qū)內(nèi)部各類資源的整體性保護成為重要研究內(nèi)容，利用跨學科研究方法成為新常態(tài)。從研究對象來看，成果主要集中于中部和東部保護區(qū)，西部保護區(qū)相關(guān)研究較少；從研究內(nèi)容來看主要集中于保護區(qū)多元化資源整合、 多樣化保護手段摸索、多個保護主體協(xié)調(diào)等層面。 但研究還缺乏對保護區(qū)內(nèi)部多元化資源利用、跨區(qū)域管理、建設(shè)模式、評價機制等方面的探討，以及對民族保護區(qū)建設(shè)的特殊性與復雜性的學理闡釋。 本文立足保護區(qū)建設(shè)的整體層面， 以民族保護區(qū)為主要研究對象，通過對保護區(qū)發(fā)展建設(shè)的系統(tǒng)性研究和模式化建構(gòu)，總結(jié)我國不同地域保護區(qū)建設(shè)積累的寶貴經(jīng)驗，提煉少數(shù)民族非遺整體性保護的“中國模式”，提出未來可持續(xù)發(fā)展的主要對策，為世界范圍內(nèi)非遺資源的科學保護與有序傳承提供經(jīng)驗借鑒。

圖2為Bi2O3薄膜樣品的SEM圖.可以明顯看出,樣品B-air的顆粒為短棒狀,局部區(qū)域有一定程度的團聚(見圖2(a)).樣品B-N2的顆粒呈規(guī)則的橢圓球體,顆粒之間邊界分明,并沒有團聚現(xiàn)象(見圖2(b)).而樣品B-O2的顆粒則發(fā)生嚴重團聚,形成大小不一的團簇,顆粒之間沒有明顯的邊界(見圖2(c)).

二、我國民族文化生態(tài)保護區(qū)建設(shè)的歷史溯源和基本經(jīng)驗

我國建設(shè)民族保護區(qū)的時間相對較短。 1998年，為保護古老神秘的苗族支系——“箐苗”支系（也稱“長角苗”），貴州省與挪威合作建成的梭戛苗族生態(tài)博物館是我國也是亞洲的第一座民族文化生態(tài)博物館，具備了民族保護區(qū)的雛形。 2005 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》（國發(fā)〔2005〕42 號），明確提出“加強少數(shù)民族文化遺產(chǎn)和文化生態(tài)區(qū)的保護”；2006 年出臺《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“確定10 個國家級民族民間文化生態(tài)保護區(qū)”。 2007 年 6 月9 日，文化部正式批準成立了閩南文化生態(tài)保護實驗區(qū)，標志著我國在文化遺產(chǎn)保護方面進入了整體性的活態(tài)保護階段，這為未來我國文化遺產(chǎn)的保護與傳承、發(fā)展與創(chuàng)新等方面提供了新路徑。 2008 年8月，位于青海省黃南藏族自治州的熱貢文化生態(tài)保護實驗區(qū)正式頒牌，它是我國首個國家級民族實驗區(qū)。2010 年2 月，文化部下發(fā)《關(guān)于加強國家級文化生態(tài)保護區(qū)建設(shè)的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）以進一步深化非遺保護和推動保護區(qū)建設(shè)。 2018年12 月，文化和旅游部又公布了《國家級文化生態(tài)保護區(qū)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），標志著我國保護區(qū)的法治建設(shè)邁出了重要一步。 2019 年12 月， 文化和旅游部公布了7 家國家級保護區(qū)名單，閩南、徽州、熱貢、羌族、武陵山區(qū)（湘西）、海洋漁文化（象山）、齊魯文化（濰坊）7 處入選，其中熱貢、羌族、武陵山區(qū)（湘西）3 家保護區(qū)為我國首批民族文化生態(tài)保護區(qū)。 截至2020 年5 月，我國已先后設(shè)立23 家國家級實驗區(qū)，涉及17 個省區(qū)市，其中11 家為民族實驗區(qū)；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也建設(shè)了146 個特色鮮明的省級保護區(qū)[18]。 已設(shè)立的11 家民族實驗區(qū)中，有7 家臨近藏羌彝文化產(chǎn)業(yè)走廊，4 家臨近武陵山區(qū)，都為我國文化生態(tài)保護較為良好、扶貧任務(wù)艱巨的少數(shù)民族聚集區(qū)。 其中羌族、武陵山（湘西）已經(jīng)升格為國家級民族保護區(qū)。 我國在保護區(qū)建設(shè)中積累的豐富經(jīng)驗為世界范圍內(nèi)少數(shù)民族非遺資源的整體保護貢獻了“中國智慧”和“中國模式”。

（一）堅持對保護區(qū)內(nèi)的多樣化資源進行統(tǒng)一保護

保護區(qū)內(nèi)包含著眾多自然資源和生態(tài)資源，如扎堆的非遺項目、各類民族文化的物質(zhì)遺存、數(shù)目眾多的非遺傳承人以及多姿多彩的自然生態(tài)資源，因此堅持對各類資源采取“因材施策”的保護方式，才能實現(xiàn)保護區(qū)內(nèi)生態(tài)建設(shè)、文化建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，應(yīng)建構(gòu)非遺檔案和數(shù)據(jù)庫，利用數(shù)字化保護的形式實現(xiàn)對保護區(qū)各級各類非遺代表性項目的數(shù)字化存儲和智能化管理；同時應(yīng)根據(jù)不同類別非遺的內(nèi)涵特征，在落實具體的保護經(jīng)費和保護措施的基礎(chǔ)之上，采取分門別類的保護方式。 其次，給予非遺傳承人以經(jīng)濟和生活上的特殊照顧， 并加快各級各類非遺傳承人的認定進度，擴大傳承人隊伍，爭取更多的人進入國家級非遺傳承人行列；同時要扶持和資助傳承人進行招徒授藝等傳習活動， 對一些瀕危技藝的傳習人設(shè)置獎學金，免除其因養(yǎng)家糊口帶來的后顧之憂。 最后，為了保持整個保護區(qū)美好的外部環(huán)境，應(yīng)當修復和維護其自然生態(tài)環(huán)境[19]；并采取保護性開發(fā)的形式利用各類文化遺存，避免因大拆大建而造成建設(shè)性破壞，從而保護與非遺有關(guān)的物質(zhì)文化遺存。

（二）遵循固定的科學合理的保護區(qū)申報及審批程序

《指導意見》中明確了保護區(qū)設(shè)立的程序[20]，《管理辦法》又規(guī)范了申報具體步驟：申報地實行區(qū)域性整體保護兩年以上且成效明顯——申報地人民政府向省級人民政府文化主管部門提出申請——省級人民政府文化主管部門組織開展審核論證——省級人民政府同意后向文化和旅游部提出申請②——文化和旅游部對申報材料進行審核——組織考察組進行實地考察——組織專家對保護區(qū)規(guī)劃綱要進行論證——符合條件的設(shè)立為國家級實驗區(qū)——實施三年后由省級人民政府文化主管部門向文化和旅游部提出驗收申請——文化和旅游部組織開展建設(shè)成果驗收——正式公布為國家級保護區(qū)并授牌③。 從以上流程看，研究并編制《文化生態(tài)保護區(qū)規(guī)劃綱要》的工作是重中之重，并要求國家級保護區(qū)總體規(guī)劃應(yīng)納入本省（區(qū)、市）國民經(jīng)濟與社會發(fā)展總體規(guī)劃， 并要與相關(guān)的生態(tài)保護、環(huán)境治理、土地利用、旅游發(fā)展、文化產(chǎn)業(yè)等專門性規(guī)劃和國家公園、國家文化公園、自然保護區(qū)等專項規(guī)劃相銜接④，凸顯了規(guī)劃編制本身的科學性、聯(lián)系性和前瞻性。

（三）在保護區(qū)的管理層面，強調(diào)政府、專家學者和社會民眾及團體等多元主體共同參與

首先，必須凸顯各級各地政府部門的主導作用，號召當?shù)氐拿癖娂捌渌鐣F體發(fā)揮主體性作用，為保護區(qū)的發(fā)展建設(shè)統(tǒng)一步調(diào)。 ?。▍^(qū)、市）級政府可將保護區(qū)建設(shè)納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，并作為各地的工作考核指標，激勵當?shù)卣雠_配套性發(fā)展政策措施，進而倒逼各地加大力度開展文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是公共文化服務(wù)體系建設(shè)。其次，設(shè)立由當?shù)馗咝：偷胤轿幕芯繂挝坏奈幕瘜W者組成的專家咨詢機構(gòu)，為保護區(qū)的長遠發(fā)展提供定期的文化咨詢服務(wù)。 最后，充分調(diào)動保護區(qū)內(nèi)各方力量的積極性和主動性，鼓勵普通民眾發(fā)揮其主體性作用，采用內(nèi)生性動力培育和嵌入式幫扶相結(jié)合的方式吸引各方參與保護區(qū)建設(shè)。 如武陵山區(qū)（渝東南）土家族苗族文化生態(tài)保護實驗區(qū)在建設(shè)中就確立了“政府主導、社會參與、保護優(yōu)先、以人為本、活態(tài)傳承”[21]（P20）的建設(shè)原則；《管理辦法》頒布后，又進一步明確了要“尊重人民群眾的主體地位”，并明確提出在保護區(qū)規(guī)劃綱要編制工作中“應(yīng)廣泛聽取非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人和當?shù)孛癖娨庖姟?，在后期建設(shè)中管理機構(gòu)“應(yīng)當尊重當?shù)鼐用竦囊庠福Ｗo當?shù)鼐用駲?quán)益”，在年度自評中“自評報告廣泛征求區(qū)域內(nèi)民眾的意見報送文化和旅游部”⑤。

（四）堅持保護優(yōu)先、開發(fā)服從保護的原則，在整體性保護理念下探索實踐多種形式的可操作性較強的保護措施

堅持在保護區(qū)內(nèi)對各類自然資源和文化資源進行本真性保護； 對文化資源分布密集的街區(qū)、古鎮(zhèn)、村落采取重點保護策略；密切關(guān)注并研究非遺與其他各類資源的關(guān)聯(lián)性，針對不同類別的資源采取多樣化的保護策略，對較為瀕危的項目必須首先實施搶救性保護，而對于一些可以進行生產(chǎn)的技藝類項目可實現(xiàn)生產(chǎn)性保護；在民眾聚集的城鄉(xiāng)公共社區(qū)，應(yīng)加快基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)步伐，穩(wěn)步推進非遺博物館、傳習基地、文化站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（五）拓寬經(jīng)費來源渠道，為保護區(qū)建設(shè)和未來發(fā)展提供強有力的經(jīng)費保障

其一是爭取國家專項保護經(jīng)費。 國家級保護區(qū)能定期獲得中央財政撥付專項保護經(jīng)費，從而促進了其建設(shè)工作的持續(xù)穩(wěn)定有序開展。 其二，地方政府應(yīng)加大財政投入，如實行配套經(jīng)費政策，一旦榮獲保護區(qū)建設(shè)立項，其所在地政府就應(yīng)當將保護區(qū)所需的建設(shè)經(jīng)費納入本級財政預算，確保有充裕的發(fā)展基金開展相關(guān)民俗傳習活動。 例如，黃南藏族自治州政府建立了文化旅游基金，以支持當?shù)氐奈幕糜伟l(fā)展事業(yè)，并把熱貢文化生態(tài)保護實驗區(qū)的規(guī)劃建設(shè)作為文化工作的核心[22]。 重慶市政府則要求有關(guān)部門要在財政、金融、土地等方面優(yōu)先向渝東南地區(qū)文化生態(tài)保護項目傾斜，將渝東南文化生態(tài)保護實驗區(qū)中的公益性文化設(shè)施建設(shè)納入公共文化服務(wù)體系，所需經(jīng)費列入財政預算；市財政也對國家給予實驗區(qū)的年度專項經(jīng)費按1:1 進行配套[21]（P23）。 其三，通過政策引導等措施鼓勵個人、企業(yè)和社會組織參與保護區(qū)建設(shè)，廣泛吸引社會力量以多種形式投資或贊助保護區(qū)各項發(fā)展事業(yè)，多渠道吸納社會資金投入。

三、我國民族文化生態(tài)保護區(qū)建設(shè)存在的問題和不足

民族文化生態(tài)保護區(qū)是我國在非遺保護實踐中的創(chuàng)舉，無前例和成熟經(jīng)驗可循。 我國民族地區(qū)在保護區(qū)建設(shè)中面臨著經(jīng)濟發(fā)展與文化保護的雙重壓力，隨著保護區(qū)建設(shè)的步伐不斷加快，其不可避免地面臨著一些發(fā)展難題，表現(xiàn)在。

（一）跨區(qū)域保護帶來的管理不便，使相關(guān)政策措施不便統(tǒng)一實施執(zhí)行

在一些跨省的保護區(qū)，出現(xiàn)了單個保護區(qū)被割裂開來分別進行保護的現(xiàn)象。 誠然，保護區(qū)與行政區(qū)域的重疊便于地方政府對保護區(qū)進行統(tǒng)一管理。然而，一些跨區(qū)域尤其是跨省份的保護區(qū)，按照行政區(qū)域編制多份雷同的建設(shè)方案并實行相似的管理模式就顯得不合時宜，會將完整的文化區(qū)域分割為多個塊狀的文化單元。 如徽州文化生態(tài)保護實驗區(qū)雖不是民族實驗區(qū)，但在跨省管理方面的問題顯得尤為突出。 該實驗區(qū)囊括了古代徽州的一府六縣，即安徽黃山市、宣城市績溪縣和江西省婺源縣，這就牽涉到兩省三市在實驗區(qū)建設(shè)中的溝通和協(xié)調(diào)問題。 古徽州一府六縣從徽州府設(shè)立算起已有千余年歷史，早已形成相近的文化、習俗和方言，形成了牢不可破的文化認同與歷史認同；但由于種種原因，造成了目前同屬于徽州文化區(qū)卻分屬兩省三市的特殊局面。 地跨四川和陜西兩省的羌族文化生態(tài)保護實驗區(qū)也面臨同樣情況，《羌族文化生態(tài)保護實驗區(qū)規(guī)劃綱要》明確提出“以茂縣為核心區(qū)，以汶川、理縣，綿陽市北川羌族自治縣為重點范圍，以阿壩州和綿陽市行政區(qū)域及相關(guān)地域為羌族實驗區(qū)的保護范圍，與其相對應(yīng)的現(xiàn)行行政區(qū)劃范圍是：茂縣、汶川縣、理縣、松潘縣、黑水縣、九寨溝縣、綿陽的北川縣、平武縣等”[23]，但其卻并未包含同屬于羌族實驗區(qū)的陜西省寧強縣、略陽縣以及寶雞市的鳳縣⑥。

（二）保護區(qū)內(nèi)民眾的主體性發(fā)揮不足，以致當?shù)孛癖姷膮⑴c度較低

為凸顯廣大民眾在保護區(qū)建設(shè)中的主體地位，國家級保護區(qū)申報有明確的前提條件：《指導意見》強調(diào)“當?shù)厝罕姷奈幕J同與參與保護的自覺性較高”；《管理辦法》要求“當?shù)孛癖姀V泛參與、認同感強”。 由此可見民眾參與是各地保護區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。 《指導意見》提出要“堅持尊重人民群眾的文化主體地位的原則”，更提到要“調(diào)動社會各方面力量參與保護區(qū)建設(shè)”；《管理辦法》中也提出了要“充分尊重人民群眾的主體地位”，并明確了“遺產(chǎn)豐富、氛圍濃厚、特色鮮明、民眾受益”的建設(shè)目標。 然而，《指導意見》卻鮮有強調(diào)地方民眾參與的內(nèi)容，而是將各地文化行政主管部門作為申報保護區(qū)的主體，并將其作為規(guī)劃綱要等重要指導性文件的制定主體，同時在文化廳（局）為政策制定主體的基礎(chǔ)上邀請一些非遺保護領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)專家參與，但卻沒有包含鼓勵當?shù)孛癖妳⑴c保護區(qū)申報、論證和建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。 《管理辦法》在《指導意見》基礎(chǔ)上明確了民眾在保護區(qū)規(guī)劃綱要編制、重點區(qū)域和重要場所保護和改造、 年度自評等工作中的權(quán)益，卻缺乏參與以上工作的具體方式和渠道。 尤其是對于公眾參與保護區(qū)申報、建設(shè)的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系沒有進行細化規(guī)定，這些都可能導致在制度層面上產(chǎn)生抑制民眾參與的不良效果。 在各級政府逐級制定貫徹性政策的過程中，也同樣出現(xiàn)相關(guān)規(guī)定細化程度不高、可執(zhí)行性不足的情況。 例如，貴州黔東南州人民政府辦公室在《黔東南國家級民族文化生態(tài)保護實驗區(qū)建設(shè)實施計劃（2017-2020）的通知》⑦中雖然也提出了“政府主導、民間主辦、社會參與”的要求，但是對社會公眾參與保護區(qū)建設(shè)的具體程序、相關(guān)權(quán)利、產(chǎn)權(quán)關(guān)系和保障條件等重要問題卻沒有進行闡述。特別是對于公眾參與的主體資格、參與方式、權(quán)利義務(wù)等制度性安排不夠詳盡，導致“公眾參與”的可操作性不強。過于依賴行政職能部門的保護區(qū)建設(shè)路徑易使建設(shè)行政化色彩過高，滋生“政府熱捧，民間遇冷”的現(xiàn)象。與此同時，各保護區(qū)的分布覆蓋了全國東、中、西部3 個區(qū)域的省份，區(qū)域性經(jīng)濟、社會發(fā)展水平的差異制約著各國家級保護區(qū)所在地區(qū)公眾參與的能力和意愿。如發(fā)展相對滯后的西部地區(qū)社會發(fā)展包袱過重， 民眾文化水平、參與意識與東部地區(qū)相比均有差距。 而目前23 個國家級保護區(qū)涉及17 個省份 （自治區(qū)、直轄市），其中有13 個位于中西部地區(qū)，這使得多數(shù)保護區(qū)的公眾主體性發(fā)揮受到客觀條件的限制。沒有客觀物質(zhì)條件的支撐和因地制宜的政策保障，“堅持尊重人民群眾的文化主體地位的原則，堅持以人為本、活態(tài)傳承的原則”的美好設(shè)想就很難在具體的建設(shè)保護中得以真正體現(xiàn)。

（三）保護區(qū)在市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的過度化開發(fā)，使生態(tài)資源和文化資源面臨著建設(shè)性破壞的威脅

與各類文化遺產(chǎn)申報的高燒不退相似，保護區(qū)的申報也似乎成為一種時髦的“政績工程”。 與“申遺熱”雷同，保護區(qū)的申報熱潮會不會帶來眾多文化資源被破壞的威脅，值得地方政府和文化學者深思。 一旦成為國家級保護區(qū)，往往會很快成為地方政府開發(fā)旅游資源的熱點。 例如大理文化生態(tài)實驗保護區(qū)于2011 年入選國家級保護區(qū)以來， 旅游收入由 2012 年的 69.87 億元增長到 2017 年的292.58 億元，6 年間增幅超過400%。 同期大理人均生產(chǎn)總值由2012 年的3.8 萬元增加到2017 年的5.6 萬元，相比之下增幅僅為47%。 旅游業(yè)占經(jīng)濟的比重迅速增加，而同時期該地區(qū)的圖書館、博物館均未增加， 藏書量由2012 年的39 萬冊增加至2017 年的55 萬冊，增幅僅為38%⑧。在社會效益和經(jīng)濟效益的兩難選擇之下，如何兼顧各類文化資源的保護和傳承、開發(fā)與利用的適度和均衡，恐是已有保護區(qū)省份的各級政府十分頭疼的問題。 然而，各個區(qū)域似乎都制定了發(fā)展保護區(qū)內(nèi)文化旅游業(yè)的相關(guān)措施， 不能不使眾多文化學者心有余悸⑨。一直以來， 我國地方政府的政績考核都以GDP 作為主要甚至是單一的考核指標。如果單純保護而杜絕開發(fā)，那么保護區(qū)將成為各個省份經(jīng)濟發(fā)展中的一根“雞肋”[24]。 重慶市在發(fā)展武陵山區(qū)（渝東南）土家族苗族文化生態(tài)保護實驗區(qū)時就提出要“發(fā)展一批民族特色文化產(chǎn)業(yè)”。 四川省在發(fā)展羌族文化生態(tài)保護實驗區(qū)中提出“采取生產(chǎn)性方式保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，合理利用自身價值，將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益和經(jīng)濟資源”[23]，并認為非遺是其相關(guān)產(chǎn)出也是增長經(jīng)濟效益的獨特的和可資利用的優(yōu)良資源。

（四）文化生態(tài)區(qū)域布局與行政區(qū)劃交叉重疊，現(xiàn)有行政區(qū)劃管理體制與文化生態(tài)保護的客觀要求不協(xié)調(diào)

各個保護區(qū)都以特定民族文化或地域文化的客觀分布現(xiàn)狀為依據(jù)，與歷史形成的行政區(qū)劃無法保持一致，故而呈現(xiàn)出一個文化區(qū)域橫跨多個行政區(qū)劃，以及一個行政區(qū)域內(nèi)存在多個文化生態(tài)區(qū)的復雜情況。 如羌族文化生態(tài)保護實驗區(qū)橫跨陜西、四川，實質(zhì)上貴州、甘肅、云南都擁有類似文化遺產(chǎn)，卻不如徽州文化遺存那樣集中分布。 而民族成分、慣用語言、地域文化相似的武陵山區(qū)，卻被劃分為3 個保護區(qū)，分別位于渝東南、鄂西南、湘西；3個保護區(qū)都位于武陵山區(qū)，為土家族苗族等少數(shù)民族聚居地，屬于集中連片特困地區(qū)，是土司文化遺產(chǎn)的聚集地。再有黔東南苗族侗族自治州同屬武陵山區(qū)范圍，與渝東南、鄂西南、湘西有著類似的民俗風情和民族成分，但黔東南州卻成功獲批黔東南民族文化生態(tài)保護實驗區(qū)。 在2015 年7 月4 日召開的第三十九屆世界遺產(chǎn)大會上，“中國土司遺產(chǎn)”入選了世界文化遺產(chǎn)名錄，而這個遺產(chǎn)名錄本身就包括了湖北、湖南、貴州等省的土司遺址，分別為唐崖土司城遺址、永順老司城遺址和播州海龍屯遺址，它們與武陵山區(qū)的土司文化遺存基本吻合。 武陵山區(qū)擁有多個國家級保護區(qū)的事實，與部分民族缺乏專屬保護區(qū)的現(xiàn)狀形成了鮮明對比。 而藏族實驗區(qū)有3 個，同樣聚集在青海和云南兩省。

（五）保護區(qū)的發(fā)展建設(shè)缺少專門法律體系和管理機制保障

不同于一般文化事象，文化生態(tài)保護區(qū)并非具象化的實體形態(tài)，而是包含了一定地理空間內(nèi)的物質(zhì)性文化事象、非物質(zhì)文化事象及相關(guān)的人群和社會關(guān)系的綜合體。 而現(xiàn)行的《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《文物保護法》等相關(guān)法律都只涉及到了文化生態(tài)區(qū)域內(nèi)遺產(chǎn)保護部分，未能將整個文化生態(tài)區(qū)域納入其中。 而且《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》鮮有推動保護區(qū)建設(shè)發(fā)展的條文內(nèi)容⑩。 如果一旦在保護區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了亂拆亂建的不和諧現(xiàn)象，但卻缺乏針對性的法律條文對相關(guān)違法行為進行懲處，類似的現(xiàn)象只會愈演愈烈[12]（P7）。目前盡管我國已頒布實施了《國家級文化生態(tài)保護區(qū)管理辦法》，但保護區(qū)的法律體系尚未完善。 《管理辦法》是從整個國家層面做出的總體性規(guī)定，而保護區(qū)遍及全國17 個省份，橫跨東、中、西部3 大經(jīng)濟區(qū)域，各保護區(qū)所在地區(qū)的社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展情況不一，公共文化設(shè)施、服務(wù)水平、社會資本、公眾意識差異巨大，且各行政區(qū)域內(nèi)的政策議程優(yōu)先性排序也不相同，因而《管理辦法》只能起到總攬性的指導作用，各地區(qū)還應(yīng)當依據(jù)實際情況，因地制宜地制定符合文化生態(tài)保護區(qū)需求的地方性法規(guī)。 此外，較多保護區(qū)橫跨多個行政區(qū)的現(xiàn)實使各行政區(qū)間還面臨著立法協(xié)調(diào)的嚴峻考驗。 一旦各行政區(qū)域在相關(guān)立法工作中缺少協(xié)調(diào)或者溝通不暢，則易導致不同行政區(qū)對同一文化生態(tài)區(qū)域的立法內(nèi)容發(fā)生沖突。

四、我國民族文化生態(tài)保護區(qū)未來發(fā)展的路徑探析

為實現(xiàn)我國民族保護區(qū)的科學有序的發(fā)展建設(shè)及維護保護區(qū)內(nèi)的文化生態(tài)平衡，在堅持《指導意見》七大原則?的同時，我們還應(yīng)須汲取各個保護區(qū)建設(shè)中的經(jīng)驗教訓，積極探索民族文化生態(tài)保護區(qū)未來發(fā)展的路徑，為早日建成更多的國家級保護區(qū)提供決策參考。

（一）克服保護區(qū)與行政區(qū)劃交叉重疊的管理弊端，組建保護區(qū)建設(shè)發(fā)展協(xié)調(diào)機制

有效地處理保護區(qū)內(nèi)跨行政區(qū)域的管理體制和機制問題， 是保護區(qū)面臨的特殊問題和關(guān)鍵問題。 在現(xiàn)行的行政管理體制下，應(yīng)當設(shè)立統(tǒng)一的保護區(qū)建設(shè)領(lǐng)導機構(gòu)，有效協(xié)同各方關(guān)系。 省內(nèi)跨行政區(qū)域的保護區(qū)可由保護區(qū)所在的省級政府出面進行協(xié)調(diào)，建議由主要省領(lǐng)導和分管文化工作的省領(lǐng)導具體牽頭和負責，主抓跨省份的組織和協(xié)調(diào)工作，并成立由保護區(qū)內(nèi)地市一級相關(guān)部門組成的保護區(qū)領(lǐng)導小組，全面負責和協(xié)調(diào)落實國家和省級層面制定和實施的保護政策和措施。 如羌族文化生態(tài)保護實驗區(qū)就可建立由四川和陜西主要領(lǐng)導參加的聯(lián)合管理機關(guān)，并由阿壩州、綿陽市、漢中市和寶雞市等地市長共同負責保護區(qū)的規(guī)劃與管理工作，雙方互相通報工作進展情況，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一實施。 再者，為保護區(qū)的成功建設(shè)可專門設(shè)置同等規(guī)模的行政區(qū)域， 且其定位依然為文化生態(tài)發(fā)展區(qū)，如重慶市將渝東南文化生態(tài)保護實驗區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃為渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)[25]，提供了積極的經(jīng)驗樣本，此舉能有效防止橫跨區(qū)縣的保護區(qū)內(nèi)部多頭管理、碎片式管理等情況的出現(xiàn)。 在未來保護區(qū)的審批及劃定程序中，應(yīng)遵循各地區(qū)文化保護的客觀現(xiàn)實狀況，尊重歷史事實，遵守民族文化發(fā)展的客觀規(guī)律，采取跨區(qū)域的聯(lián)合申報制度。

（二）強化保護區(qū)建設(shè)中的社會參與

《指導意見》明確提出了要“堅持尊重人民群眾的文化主體地位的原則”， 因此如何發(fā)動社會力量尤其是保護區(qū)內(nèi)民眾的力量參與到建設(shè)工作中來，形成多元一體的協(xié)同保護機制，顯得尤為重要和必需。 首先我們要加大宣傳力度，強調(diào)保護區(qū)的建設(shè)能給當?shù)孛癖妿韺崒嵲谠诘睦?，調(diào)動民眾的自覺性和主動性，增強其文化自信心和自豪感，形成維護文化生態(tài)平衡的文化自覺。 其次要強調(diào)以人為本，保障保護區(qū)內(nèi)民眾的權(quán)利。 與我國相對成熟的自然生態(tài)保護區(qū)的保護不同，民族文化生態(tài)保護區(qū)保護的對象不僅有 “物”， 更包含各級非遺傳承人，即將“人”也作為重點保護對象。 我們必須在保護區(qū)的申報、規(guī)劃綱要的制訂及執(zhí)行的各環(huán)節(jié)，保障當?shù)孛癖姷闹闄?quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等權(quán)利[26]。 再次要實現(xiàn)保護區(qū)內(nèi)部的全民動員，促使政府、民眾、企業(yè)、傳承人、高校等各方面達成共同建設(shè)保護區(qū)的共識，使當?shù)孛癖姵蔀榻ㄔO(shè)保護區(qū)的主體力量和成果的受益者，這樣才能調(diào)動生產(chǎn)與生活于斯的民眾廣泛參與的積極性，最終形成政府主導、民眾主體、社會參與的良性互動格局。 最后，應(yīng)當設(shè)置學術(shù)咨詢機構(gòu)，吸納高校和相關(guān)研究機構(gòu)學者加入到保護區(qū)建設(shè)隊伍中來，對保護區(qū)的建設(shè)提供咨詢和指導服務(wù)。

（三）加大財政支持力度，積極拓寬保護區(qū)資金來源渠道

目前，各個保護區(qū)的建設(shè)資金主要來源于政府下?lián)艿膶ｍ椊ㄔO(shè)資金，包含中央下?lián)苜Y金和省級政府下?lián)苜Y金，以及省級以下地方政府的配套建設(shè)資金。 然而由于保護區(qū)為保護區(qū)域內(nèi)自然資源和文化資源而實行有限度的開發(fā)策略，前期建設(shè)經(jīng)費缺口巨大。 尤其是各保護區(qū)內(nèi)部都要同時開展改善基礎(chǔ)設(shè)施、完善公共文化服務(wù)體系、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、大規(guī)模論證調(diào)研等工作，因此拓寬資金來源渠道迫在眉睫。 再者保護區(qū)又多處于我國的西部欠發(fā)達地區(qū)，地方政府本就財力有限，連續(xù)下?lián)芙?jīng)費的難度較大。 我國雖已對設(shè)置的保護區(qū)進行了財政撥款，但卻遠遠不足。 如2014 年安排專項資金6.63億元支持752 個國家級非遺代表性項目保護、1735名國家非遺項目代表性傳承人開展傳習活動以及10 個國家級實驗區(qū)建設(shè)等， 雖然經(jīng)費總量巨大但均攤在每個保護區(qū)后就相對較少[27]。為貫徹執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》， 一些保護區(qū)的功能區(qū)定位將會由“開發(fā)經(jīng)濟”變更為“禁止開發(fā)”， 那么一些激進的資源開發(fā)利用方式必須禁止或者放緩，這將會影響到地方經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展等問題，因此功能區(qū)定位轉(zhuǎn)變必須有一個緩慢的適應(yīng)期。為此，《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》提出了明確的財政扶持政策，即“以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標，完善中央和省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付”。 與此同時，加大力度吸引社會資金、降低資金耗費也是可行之策。如可以積極引導和吸引當?shù)孛癖娂尤氲奖Ｗo區(qū)的建設(shè)中來，從而降低政府層面建設(shè)保護區(qū)的資金額度；同時創(chuàng)新保護形式，成立保護區(qū)發(fā)展基金會，吸引社會企業(yè)和個人資金注入。

（四）對保護區(qū)內(nèi)非遺進行地毯式搜索，積極將其申報為更高級別項目名錄

目前保護區(qū)建設(shè)緊緊圍繞《指導意見》的具體要求，“確定重點區(qū)域進行整體性保護”。 如選擇若干自然生態(tài)環(huán)境基本良好、傳統(tǒng)文化生態(tài)保持較為完整的街道、社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落等作為實施整體性保護的重點區(qū)域， 因此保護區(qū)內(nèi)非遺保護已形成“點、片、面”梯次分明的保護機制。 然而，由于保護區(qū)內(nèi)文化生態(tài)保護良好，外界文化波及較慢，眾多的非遺項目暫時還未列入縣級、市級、省級乃至國家級的代表性項目名錄。 為此我們必須對保護區(qū)內(nèi)的非遺項目進行地毯式搜索，將那些能代表區(qū)域文化和民族文化的典型項目盡快列入縣級非遺代表性項目名錄，并逐步由低到高申報為國家級非遺項目；另外在豐富非遺項目名錄的同時，也應(yīng)加快非遺傳承人的申報力度，從而將身懷絕技的老藝人納入保護區(qū)的重點保護對象之內(nèi)。 以大理文化生態(tài)保護實驗區(qū)為例，我們應(yīng)加緊搜集、整理和研究能反映大理文化和白族文化的非遺項目，給予相關(guān)非遺項目和傳承人的申報和認定工作以更多的政策優(yōu)待和名額支持，并加大對與大理文化相關(guān)的歷史文物、古街遺址、民族村寨等的保護力度。

（五）加快保護區(qū)法律法規(guī)建設(shè)，構(gòu)建合理的保護區(qū)建設(shè)機制

盡快完善保護和建設(shè)國家級民族保護區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)，形成旨在促進保護區(qū)快速發(fā)展的法律保護體系，才能為保護區(qū)的發(fā)展建設(shè)提供完備的法律保障。 各相關(guān)省份應(yīng)在《管理辦法》的基礎(chǔ)上，對各保護區(qū)的情況進行深入調(diào)查研究，主動與其他保護區(qū)相關(guān)的行政區(qū)劃主體進行溝通和聯(lián)系，協(xié)同制定各保護區(qū)的建設(shè)管理具體辦法，以及相關(guān)重點區(qū)域和重要場所管理制度、非遺代表性項目評估辦法、傳承人研習培訓制度等，盡快將保護區(qū)的法律保障落到實處。 尤其對其中涉及民族團結(jié)穩(wěn)定的建設(shè)行為要進行特別規(guī)定，嚴懲危害保護區(qū)內(nèi)部民族文化生態(tài)平衡的違法行為。 地方政府應(yīng)出臺相應(yīng)的法規(guī)條例，支持當?shù)氐膶嶒瀰^(qū)建設(shè)，針對一些亂拆亂建、私拉亂扯等行為進行一定程度的制約；針對一些鐵路、公路、旅游景區(qū)的規(guī)劃，一定要爭取當?shù)匚幕块T的同意，避免在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中對文化遺產(chǎn)及其生存環(huán)境造成建設(shè)性破壞，從而危及文化生態(tài)平衡。 如《貴州省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》針對“文化生態(tài)保護區(qū)”建設(shè)有專門的保護條款，能為各地區(qū)制定相應(yīng)的政策性法規(guī)提供參考借鑒。

注：

①在此需要強調(diào)的是，國家級“文化生態(tài)保護區(qū)”是“文化生態(tài)保護實驗區(qū)”建設(shè)成效顯著且通過文化和旅游部驗收后的稱謂；本文中的“文化生態(tài)保護區(qū)”簡稱“保護區(qū)”，“文化生態(tài)保護實驗區(qū)”統(tǒng)一簡稱為“實驗區(qū)”，但“保護區(qū)”又包含“實驗區(qū)”。

②申請的具體材料包含以下內(nèi)容：省級人民政府文化主管部門設(shè)立國家級文化生態(tài)保護區(qū)的申請和省級人民政府同意申請的相關(guān)文件； 文化生態(tài)保護區(qū)規(guī)劃綱要；省級人民政府文化主管部門組織的專家評審論證意見；本?。▍^(qū)、市）內(nèi)實行文化生態(tài)區(qū)域性整體保護的相關(guān)文件；其他有關(guān)材料。

③根據(jù)《國家級文化生態(tài)保護區(qū)管理辦法》整理。

④《國家級文化生態(tài)保護區(qū)管理辦法》第十五條規(guī)定。

⑤根據(jù)《國家級文化生態(tài)保護區(qū)管理辦法》相關(guān)條款規(guī)定整理。

⑥在此需要說明的是，寶雞市鳳縣在文化部批準成立羌族文化生態(tài)保護實驗區(qū)時， 并未納入保護區(qū)進行統(tǒng)一保護，后陜西省政府致函文化部，提出了將鳳縣納入國家級羌族文化生態(tài)保護實驗區(qū)范圍的請求。 具體函件內(nèi)容見：《陜西省人民政府關(guān)于將寶雞市鳳縣列入國家級羌族文化生態(tài)保護實驗區(qū)范圍的函》（陜政函〔2012〕181號）。

⑦黔東南州人民政府辦公室. 黔東南國家級民族文化生態(tài)保護實驗區(qū)建設(shè)實施計劃（2017-2020）的通知（黔東南府辦函〔2017〕217 號）。

⑧數(shù)據(jù)來源于大理自治州統(tǒng)計局《2012 年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計報告》《2017 年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計報告》。

⑨在此筆者強調(diào)，并不是發(fā)展文化旅游業(yè)等文化產(chǎn)業(yè)會直接造成當?shù)刈匀毁Y源和文化資源的破壞，而是顧忌在產(chǎn)業(yè)化開發(fā)中各級各地政府在具體執(zhí)行過程中不能很好地把握利用文化資源的度， 造成當?shù)匚幕鷳B(tài)的失衡，使外來文化搶灘登陸并占據(jù)主流文化地位，由此帶來文化環(huán)境惡化而導致得不償失。 因為相對于保護區(qū)外部的各類文化，保護區(qū)內(nèi)部的文化生態(tài)是相當脆弱的，這也是為何設(shè)立文化生態(tài)保護區(qū)的原因之一。

⑩僅在第二十六條第一款規(guī)定：“對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目集中、特色鮮明、形式和內(nèi)涵保持完整的特定區(qū)域，當?shù)匚幕鞴懿块T可以制定專項保護規(guī)劃，報經(jīng)本級人民政府批準后，實行區(qū)域性整體保護”，其中沒有明確提出建設(shè)文化生態(tài)保護區(qū)。

?這七大原則為“堅持以保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為核心的原則，堅持人文環(huán)境與自然環(huán)境協(xié)調(diào)、維護文化生態(tài)平衡的整體性原則，堅持尊重人民群眾的文化主體地位的原則，堅持以人為本、活態(tài)傳承的原則，堅持文化與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，堅持保護優(yōu)先、開發(fā)服從保護的原則，堅持政府主導、社會參與的原則”。