許金鵬

(中國人民公安大學 馬克思主義學院，北京 100038)

2019年1月25日，習近平總書記在中共中央政治局第十二次集體學習時，把全媒體的內涵界定為“四全”媒體，即全程媒體、全息媒體、全員媒體和全效媒體。體現出信息傳播過程的即時性、傳播形式的多元立體性、傳播平臺的大眾性和傳播效果反饋的精準性。在全媒體時代信息無處不在、無所不及、無人不用，輿論傳播格局呈現出全方位、寬領域、多層次的特點[1]。而公安機關作為政府特殊的職能部門，其執(zhí)法活動與公民權利保障以及社會公平公正息息相關，往往受到公眾和媒體的高度關注，公安機關在執(zhí)法過程中稍有不慎，極易引爆社會熱點，產生負面的涉警輿論。與其他類別的輿論相比，涉警輿論的傳播速度更加迅猛、涉眾面更加廣泛、影響力更加強大并且極易帶來難以預測的次生災害。因此，在全媒體時代做好公安機關輿論引導工作極其重要，直接關系到和諧警民關系的構建以及警察權威形象的樹立。

一、公安機關輿論引導概述

(一)相關概念界定

“輿論”最早被解釋為公眾意見，主要體現公眾的意愿和意志，是公眾對社會問題和公共事務所表達公開意見的匯集和綜合。對輿論的研究涉及多個學科領域，主要包括：新聞學、信息傳播學、公共管理學等等。不同學科領域對輿論研究的角度和側重點各不相同，故而，對輿論概念的界定也各不相同。本研究主要從公共管理學的角度出發(fā)，認為輿論就是社會公眾對公共事務中的對象，包括人物、事件、問題、現象等，所公開發(fā)表的并具有一定影響力的意見和想法的集合。輿論引導又稱輿論導向，是指運用輿論規(guī)范人們的意識，引導人們的意向，從而控制人們的行為，使他們按照社會管理者制定的路線、方針、規(guī)章從事社會活動的傳播行為[2]。而公安機關輿論引導就是指公安機關為了樹立人民警察的良好形象，完成承擔的政治和社會責任，而運用有效的手段和方法對涉警輿論進行疏導和調控的管理活動[3]。

(二) 全媒體時代下涉警輿論傳播的特點

全媒體時代，隨著信息技術的快速發(fā)展，傳統的輿論格局被打破，輿論傳播呈現出新的特點。而涉警輿論傳播作為輿論傳播的一種表現形態(tài)，有著輿論傳播的一般共性，但也有其特殊性，其傳播特點主要表現在以下幾個方面：

1.突破時空尺度，隨時隨地傳播。在全媒體時代下，傳統媒體和新興媒體融合發(fā)展是大趨勢，但在融合發(fā)展的過程中，新興媒體依靠其技術優(yōu)勢，在信息傳播中占據著主導地位，公眾已經習慣于利用手機和互聯網獲取信息和發(fā)布信息，傳統媒體的作用逐漸被稀釋和邊緣化。根據中國互聯網信息中心CNNIC發(fā)布的第43次《中國互聯網絡發(fā)展狀況統計報告》。截至2018年12月，我國網民規(guī)模達8.29億，普及率為59.6%。其中，網民通過手機接入互聯網的比例高達98.6%。在信息傳播自由、全方位共享的形勢下，輿論傳播已經突破時空的限制，一經產生，便迅速擴散。尤其對于涉警輿論來說，由于其與警察權力的行使密切相關，與公眾權益的保障掛鉤，極易吸引公眾的眼球。在傳播過程中，容易形成輿論熱點，導致涉警輿論傳播速度更加迅猛，更加脫離時空的束縛。

2.突破主體尺度，全員傳播。隨著5G、大數據、云計算、物聯網和人工智能技術的不斷發(fā)展以及手機、電腦等傳播媒介的普及，萬物皆媒，人人手中都有麥克風。在全媒體時代，輿論傳播早已突破了傳統的單一主體，每個人集信息的發(fā)布者、傳播者和接收者三重身份于一體，傳播格局呈現出全員傳播、立體式擴散的特點。在涉警事件發(fā)生后，第一手掌握涉警輿論信息的人，首先利用網絡和移動互聯平臺進行傳播，由于涉警輿論是社會關注的熱點，一經傳播便迅速發(fā)酵，傳播人數呈現爆炸式增長，形成一個廣泛的涉眾面。在這個涉眾面里，每個人兼具涉警輿論的發(fā)布者、傳播者和接收者三重身份，并且三者界限模糊，可以隨時進行身份轉換，這使得涉警輿論的全員傳播并非只是單純的人數增長，其內部傳播主體身份的多重性決定了傳播層次的復雜性，涉警輿論的發(fā)展趨勢更加難以掌控，輿論引導工作也更加難以開展。

3.突破價值尺度，非理性傳播?；魻柕木幋a解碼理論認為，事物本身并沒有什么意義，而是存在這么一些表征系統，通過概念和符號構成了意義。意義生產依靠于詮釋的實踐，而詮釋又靠我們積極使用符碼——編碼，將事物編入符碼——以及靠另一端的人們對意義進行翻譯或解碼來維持[4]。在全媒體時代下，公眾的編碼解碼能力被極大的弱化，涉警輿論傳播突破了原有的理性標準。其原因在于：一是由于輿論傳播環(huán)節(jié)的復雜性，人們無時無刻不在對輿論信息進行編碼和解碼，信息加工處理的環(huán)節(jié)增多，使得輿論信息極易失真且傾向于非理性；二是由于全媒體時代輿論傳播的匿名性、開放性和共享性，公眾處于海量信息的包圍當中，對輿論信息的解碼能力下降，解碼能力的下降又加大了對新信息錯誤編碼的風險性，弱化的解碼編碼能力惡性循環(huán)導致輿論傳播失去原有的價值尺度；三是由于涉警輿論本身就是社會關注的熱點，在處于轉型期的社會大背景下，警民之間存在一定的矛盾，一些好事者為了滿足自身的價值需要，故意歪曲事實，煽動群眾，非理性的聲音充斥輿論場，致使涉警輿論的傳播突破了原有的價值尺度。

二、公安機關輿論引導現狀

2005 年公安部下發(fā)的《關于進一步加強和改進公安輿論引導工作的通知》以及2018年下發(fā)的《具有輿論屬性或社會動員能力的互聯網信息服務安全評估規(guī)定》都特別強調了輿論信息監(jiān)管的重要性和公安機關輿論引導工作的必要性，體現出公安機關對輿論引導工作的重視。目前公安機關已經普遍建立起了輿論引導相關的部門和配套的制度，但是面對新形勢和新要求，公安機關輿論引導現狀依舊十分嚴峻，相關制度措施仍需要加強落實、相關部門仍需要改革完善。

(一)公安機關新聞發(fā)言人制度尚不完善

在全媒體時代，針對涉警輿論傳播內容的失真性和價值取向的非理性問題，建立健全公安機關新聞發(fā)言人制度是行之有效的解決方法，通過定期開展新聞發(fā)布會，向公眾和媒體公布工作成果，披露案件處置過程和處置結果，從而滿足公眾和媒體的知情權，及時消除負面涉警輿論帶來的不利影響，重塑公安機關公信力。公安機關新聞發(fā)言人制度始建于1990年，標志是公安部成立專門的新聞發(fā)言人辦公室， 自2003年“非典”之后，公安機關新聞發(fā)言人制度不斷完善發(fā)展，到目前為止，公安機關新聞發(fā)言人制度已經在公安部和各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局及省會市、副省級市公安局普遍建立起來。但現行的公安機關新聞發(fā)言人制度存在一定的缺陷，首先從理論層面來看，公安機關新聞發(fā)言人制度缺乏相關理論的支撐，盲目照搬國外新聞發(fā)布理論并不適合國內的社情與輿情；其次從立法層面來看，缺乏相關法律法規(guī)對公安新聞發(fā)言人制度的內容加以確定，導致公安新聞發(fā)言人的權利還不明晰，職責還不明確；最后從實施層面來看，公安新聞發(fā)言人沒有受到足夠的重視，其地位有待提高，職業(yè)素養(yǎng)有待加強。

(二)網絡輿情監(jiān)測對涉警輿論難以全面管控

公安機關網絡安全部門是實施網絡輿情監(jiān)測的職能部門，負責對新聞網站、社區(qū)交友平臺和即時通訊平臺等各大信息資源的集散地進行輿情監(jiān)測。運用大數據和云搜索等數據處理技術對涉警輿論的負面信息和虛假信息進行分類匯總，并加以處置，及時消除涉警輿論的負面影響。但在全媒體時代，信息傳播結構已經從傳統的全景金字塔結構轉變?yōu)楣簿皣^結構。社會管理者處于輿論信息的包圍之中，其一舉一動都受到公眾的實時監(jiān)督。相比全景金字塔結構輿論信息不對稱、流動性差、渠道單一的特點，共景圍觀結構中的輿論信息在傳播過程中其傳播內容、方式、渠道時時刻刻都在發(fā)生著變化。僅憑公安機關網絡安全部門的技術手段和人力資源，難以全面、實時、準確地甄別、分析、處理所有的涉警輿論信息，存在管控死角，給涉警輿論的全面監(jiān)控帶來挑戰(zhàn)。

(三)警務信息公開制度處于初步探索階段

目前，公安機關警務信息公開的內容主要包括：公開便民利民信息、回應社會熱點問題和公安政策解讀等方面。但由于公安機關執(zhí)法辦案的保密性規(guī)定和公眾對知情權的訴求之間總會存在矛盾以及“官本位”思想的作祟，權力意識與為人民服務宗旨的脫離，極易造成信息不對稱的問題，損害公安機關的公信力和公安隊伍的整體形象。追究問題的根源，主要在于我國當前的警務信息公開制度并不健全，尚處于初步探索階段。與發(fā)達國家相比，存在警務信息公開程度不夠高、公開方式單一、面向的受眾范圍較小的問題。

三、公安機關輿論引導存在的問題

全媒體時代下，由于輿論信息傳播渠道的多元化、傳播方式的碎片化、傳播內容的復雜化以及傳播速度的乘數化，公安機關對于海量的輿論信息難以全面、實時、有效的管控，輿論引導現狀與輿論傳播新格局之間缺乏協調與適應性?？偟膩碚f，當前公安機關的相關部門建設、人員素質培育以及體制機制保障均難以滿足新形勢下對輿論引導工作提出的新要求，輿論引導的問題主要表現在：

(一)公安機關輿論引導意識淡薄

在全媒體時代，每個人都可以成為記者，都可以利用手中的“麥克風”和“攝像機”實時對公安機關和公安民警進行監(jiān)督，但正是由于全媒體時代輿論監(jiān)督的全員性與全過程性，輿論信息傳播的隨意性和失實性的風險也在不斷增加。當前，雖然公安機關對涉警輿論的關注度在不斷增加，但其輿論引導意識仍是十分薄弱。涉警輿論產生后，面對公眾和媒體的質疑，公安機關一味采取回避躲閃的態(tài)度，不能及時、準確、主動地回應，放任輿論一步步倒逼真相公開，導致涉警輿論的社會影響被無限擴大化。同時，公安機關對于自身正面宣傳意識不強。目前大部分公安機關都存在“重業(yè)務，輕宣傳”的認知錯誤，認為只要把業(yè)務工作做好了，自然能得到公眾的支持與認可。但在當前公安機關普遍缺乏正面示范效應的前提下，與提升業(yè)務工作能力相比，主動進行公安機關正面形象的塑造與宣傳，能在消耗更少資源的條件下，獲得更大公眾認可度的提升，所以強化公安隊伍形象建設，提高形象宣傳意識，仍是當前公安機關輿論引導工作的重中之重。

(二)公安機關輿論引導方式單一

全媒體時代，各種不同形態(tài)的媒介層出不窮，已經突破了傳統媒體單一的信息傳播方式，呈現出多渠道、全方位、立體化的傳播特點。信息傳播媒介、傳播渠道和傳播方式的多樣化決定了輿論引導方式的多樣化。當前，公安機關雖然意識到了一些新興的媒介在輿論傳播過程中所發(fā)揮出的巨大作用，也在嘗試通過新興媒體平臺發(fā)聲來引導輿論，但引導方式過于單一，主要通過對主流網站進行監(jiān)管和控制的方式，對其他網絡媒體缺乏合理利用且效率不高，大部分地區(qū)的公安機關仍受傳統觀念的桎梏，過于迷信紙媒的權威性，而忽視了當前新興媒體形成的輿論場才是輿論引導的主陣地，并且宣傳手段僵化，塑造的高、大、全典型形象過于空洞，引來公眾的嘲笑和揶揄。在涉警輿論產生時，面對群眾熱議的話題，要么消極回避，要么冷硬回復，從輿論引導的方式上顯然難以滿足媒體和公眾的需求，長此以往會失去公安機關的社會公信力和執(zhí)法權威性。

(三)公安機關輿論引導業(yè)務不熟練

公安機關的輿論引導能力不但是廣大民警和領導干部必須掌握的一項業(yè)務能力，也是與媒體和公眾溝通交流必不可少的技能。但在目前，公安機關普遍忽視對輿論引導相關業(yè)務能力的培養(yǎng)，對輿論的把控能力十分薄弱，主要體現在：一是公安機關缺乏對輿論陣地的整體把控能力。面對當前傳播速度快、覆蓋面廣、影響力大的輿論新格局，公安機關對涉警輿論的產生和發(fā)展的各個階段缺乏清醒的認識和準確的定位，導致相關的應對策略往往滯后于輿論的發(fā)展，滿足不了公眾對權威信息的實時需求，使公安機關面對輿論信息產生失語和缺位的問題，喪失輿論引導的主動權；二是媒體應對能力較弱。媒體是公安機關與人民群眾溝通的重要橋梁，同時也是澄清錯誤涉警輿論信息，引導輿論朝著正確方向發(fā)展的重要渠道，因此處理好公安機關與媒體的關系是做好涉警輿論引導工作的重要保障。但目前，公安機關對媒體的作用認識不清，不愿、不屑、不會與媒體打交道。在涉警輿論產生后，公安機關不是主動發(fā)布權威信息，積極回應媒體關切的問題，而是一味的遮蓋掩飾，導致輿論“滿天飛”，使涉警輿論的影響進一步擴大升級，帶來嚴重后果；三是與群眾溝通交流能力弱。在全媒體時代下，公安機關與公眾的交流不僅局限于現實的業(yè)務工作，而且需要依靠新興媒體打造的虛擬平臺。但目前，公安機關對新興媒體平臺的把控能力較弱，在新渠道中與公眾溝通交流的能力不強，不了解公眾關注的焦點話題、不會熟練使用網言網語與公眾進行交流，使得公安機關在線上線下難以與公眾達成共識，形成輿論導向的同心圓。

(四)公安機關輿論引導機制不健全

當前，雖然各級公安機關已經普遍建立起了新聞發(fā)言人制度，并將輿論引導工作交由公安政工部門負責，但由于沒有設立專門的公安輿論引導機構，公安政工部門的工作也主要側重于思想政治教育、干部人事訓練和黨政工作宣傳，對輿論引導工作的重視程度普遍偏低，并且缺乏輿論引導的相關專門人才，整個公安機關的輿論引導機制普遍存在著問題。首先從公安機關的內部層面來看，涉警輿論信息的發(fā)現、追蹤和研判機制不健全，信息的發(fā)現和追蹤的方式還僅僅局限在各大網站和論壇中尋找與涉警信息相關的帖子和評論，信息渠道來源十分單一，難以對涉警輿論做到全面掌控。同時，對于收集到的涉警相關信息，也只是做簡單的記錄保存或者是在網絡上強制刪除，缺少專業(yè)人員對涉警輿論進行系統地分析和研判，導致在不清楚輿論性質的情況下，盲目處置，帶來極大的風險性。其次從公安機關的外部層面來看，尚未形成與媒體良好的溝通協調機制，公安機關在與媒體進行溝通時往往存在兩種極端現象。一方面，部分公安民警的保密意識不強，隨意向媒體泄露秘密信息，經公開報道后，不但影響公安工作的順利進行，而且給媒體對輿論信息過度渲染加工提供了機會。另一方面，一些公安民警害怕與媒體打交道，刻意回避媒體的采訪，結果在應該及時作出回應的時候沒有作出回應，致使涉警負面輿論不斷增多，損害警察形象。

四、全媒體時代下公安機關輿論引導的對策建議

全媒體時代下，為應對輿論引導工作面臨的新挑戰(zhàn)和新風險，針對當前公安機關輿論引導存在的主要問題，從強化公安機關輿論引導意識、創(chuàng)新公安機關輿論引導方式、提升公安隊伍的輿論引導素養(yǎng)以及建立健全公安機關輿論引導長效機制四個方面給出了相關的對策建議，以此來改善公安隊伍整體形象、營造和諧警民關系、提升公安機關社會公信力，最終達成公安工作的目標。

(一)強化公安機關輿論引導意識

思想認識是行為的先導，公安機關輿論引導的策略和方法要想取得實效，首先就要強化輿論引導意識，一是時間意識，樹立起“輿情就是警情”的理念。在涉警輿論產生以后，公安機關要第一時間發(fā)布官方的權威信息，搶占輿論的潮頭，為公眾和媒體樹立正確的輿論導向，并展示公安機關的態(tài)度和誠意，爭取公眾的支持和理解；二是危機意識，樹立起“全警公關”的理念。公安機關應當意識到任何細微的事件都可能成為輿論的導火索，在全媒體時代下，輿情蔓延的速度、影響力和帶來的次生災害都是難以預見的。因此加強危機意識，隨時做好應對準備，提高整個公安隊伍的涉警輿論危機處理能力是極其重要的，只有這樣才能在面對涉警輿論危機時從容不迫的出擊；三是宣傳意識，樹立“大宣傳”理念。要跳出部門局限以開展全面的宣傳工作，尊重、善用多元的傳播力量[5]。打造立體化的宣傳格局，進行全方位、多角度、多渠道的公安機關正面形象的塑造和宣傳。先入為主，在公眾和媒體思想認知中樹立公安機關權威形象，在涉警輿論發(fā)生后，減少媒體的負面失實性報道和公眾的非理性猜測。

(二)創(chuàng)新公安機關輿論引導方式

針對當前公安機關輿論引導方式單一、手段僵化的問題，要想打破僵局，取得創(chuàng)新，就要構建公安機關多元化的輿論引導方式。在公安機關自身宣傳媒介層面，首先要加強自身政務信息網站和官方微博、公眾號的維護建設工作，經常性的與網友進行互動溝通，走好網絡群眾路線，提升公安機關的線上影響力；其次對于公安機關外部宣傳媒介層面，公安機關不但要主動利用新興媒體平臺開展輿論引導，也要注意運用傳統媒體傳播主流價值觀的作用，將傳統媒體的權威性與新興媒體的大眾性結合起來，使輿論引導在線上、線下齊頭并進，全面提高公安機關輿論引導水平；最后公安機關要整合各方信息資源，建立統一的信息資源平臺，提升各個部門獲取信息資源的能力，加強各個部門之間的協調配合，形成以公安宣傳部門為龍頭，各個部門相互配合的內部輿論引導格局。在外部資源媒介層面，要想取得輿論引導方式的創(chuàng)新，一是要加強與政府其他部門的交流與合作，建立一整套信息資源共享互換機制；二是要與媒體構建良好的合作關系，利用媒體強大的信息資源獲取能力，擴寬信息渠道，為公安機關輿論引導工作創(chuàng)造便利條件；三是重視新聞輿論引導領域專家的作用，定期與專家進行研討和交流，利用專家的專業(yè)知識對公安機關輿論引導工作做出指導，減少工作的盲目性，提高輿論引導工作的科學性和專業(yè)性。

(三)提升公安隊伍的輿論引導素養(yǎng)

做好公安機關輿論引導工作，歸根到底要靠人、要靠隊伍，隊伍的相關素養(yǎng)提高了，公安機關輿論引導能力自然提高了。全媒體時代，信息傳播格局更加復雜，對公安機關輿論引導能力提出了更高的要求，自然對整個公安隊伍的輿論引導素養(yǎng)也劃定了更高的標準。首先公安機關應提高公安隊伍的思想認識水平，使廣大民警意識到在全媒體時代公安機關輿論引導工作不僅關乎著公安機關自身形象的樹立，更關乎著社會大局的和諧穩(wěn)定，要把輿論引導工作當成一項政治任務長抓不懈。其次公安機關應加強輿論引導的實戰(zhàn)訓練，日常訓練工作要求貼近實戰(zhàn)，訓練內容可以對真實的熱點案例進行剖析，模擬大型安保現場、突發(fā)警情和答記者會等。注重培養(yǎng)民警多方面的輿論引導能力，主要包括：網言網語的使用能力、利用新技術搜集信息的能力、信息研判分析能力以及與媒體的溝通協調能力。建立一支集過硬思想政治水平和高素質業(yè)務能力于一體的公安機關輿論引導專業(yè)隊伍。

(四)建立健全公安機關輿論引導長效機制

公安機關要健全輿論引導的長效機制，最重要的是公安機關內外形成合力，建立健全起輿論引導的三重機制。首先要健全公安機關信息資源整合機制。通過建立公安機關專任的輿論引導機構并配備專業(yè)的輿論引導人才，搭建統一的公安機關信息資源平臺，全方位搜集有價值的輿論信息資源，擴寬輿論信息獲取的入口，同時完善新聞發(fā)言人制度，由公安機關新聞發(fā)言人進行權威信息的發(fā)布，形成通稿，統一口徑，縮小信息發(fā)布的出口；其次要構建輿情全過程處置機制，在輿情的預警期，建立相應的預警機制，對于各種涉警輿論的苗頭，要及時進行風險評估，加強分析研判，提前預警，防患于未然。在輿情的突發(fā)期，面對輿情信息內容豐富，公眾觀點未達成一致的情況，公安機關應該迅速反應，統一信息發(fā)布口徑，把握時機、盡快發(fā)布權威內容，堅持“快報事實、慎報原因，快報工作動態(tài)、慎報結論意見”的原則，即時消除輿論進一步擴散并向不利方向發(fā)展的可能性[6]。在輿情的持續(xù)期，輿情已經得到了初步控制，但是仍未徹底解決，這時公安機關仍要密切關注輿論走向，做好信息分析工作，適時地給予引導，使輿論走向朝著既定的方向發(fā)展。在輿情的消失期，輿情信息明顯開始減少，但仍要強化信息追蹤，同時落實相關事件的處置結果，避免輿論反彈，鞏固成果；最后要構建公安機關與媒體協調溝通機制。公安機關需要明確處理好與媒體的關系是做好輿論引導工作的關鍵所在，公安機關因本著合作雙贏的原則，以積極主動的態(tài)度增進與媒體的良好合作關系。通過經常性開展新聞發(fā)布會和警媒聯誼會，及時向媒體通報情況，增進感情，贏得媒體的支持和理解，占領輿論引導的制高點。