■陳菊英

松江區(qū)農(nóng)經(jīng)站自2018 年起全面落實(shí)審計(jì)監(jiān)督制度，嘗試委托第三方中介審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管情況開展審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)對(duì)象范圍逐年拓展，審計(jì)內(nèi)容愈發(fā)全面，強(qiáng)化審后問(wèn)題整改，有效發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督警示作用。

一、開展審計(jì)監(jiān)督的意義和作用

（一）有利于將《條例》落到實(shí)處。《條例》第三十一條明確市、區(qū)、鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)（農(nóng)經(jīng)站）為農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的日常監(jiān)管部門，也明確了實(shí)施監(jiān)督的具體事項(xiàng)；第三十二條就農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管方式具體細(xì)化，派員或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)、財(cái)務(wù)收支等情況進(jìn)行審計(jì)。《條例》從本市實(shí)踐出發(fā)，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督體制作了進(jìn)一步完善，對(duì)農(nóng)經(jīng)指導(dǎo)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督提出明確要求。松江區(qū)在《條例》實(shí)施首年先行先試第三方審計(jì)監(jiān)管，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）有利于規(guī)范農(nóng)村“三資”管理。實(shí)施審計(jì)監(jiān)督有利于規(guī)范農(nóng)村“三資”管理：一是完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。在城市化快速發(fā)展地區(qū)，土地資源非農(nóng)化增值迅速，至2018 年底，松江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量581 億元，比2013 年改革時(shí)328 億元增加253 億元，增長(zhǎng)77%。二是夯實(shí)各級(jí)農(nóng)經(jīng)部門監(jiān)管責(zé)任、提高監(jiān)管效率。聘請(qǐng)第三方專業(yè)隊(duì)伍審計(jì)，充分發(fā)揮其工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，更能系統(tǒng)、深入地摸清資產(chǎn)底細(xì)、掌握經(jīng)營(yíng)情況、剖析問(wèn)題根源，便于監(jiān)管部門將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到解決問(wèn)題和制定政策層面上來(lái)。三是第三方審計(jì)作為一個(gè)介于監(jiān)管部門與被審農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的審計(jì)，有利于維護(hù)成員的合法權(quán)益。改革開放以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，積累了一定的規(guī)模。第三方審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的有效補(bǔ)充和延伸，能夠真實(shí)地摸清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)收支規(guī)模、來(lái)源渠道和使用方向。通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正基層農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題，防止農(nóng)村集體資產(chǎn)流失，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有者代表的管理責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)民主管理和民主監(jiān)督程度，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員的合法權(quán)益。

二、開展審計(jì)監(jiān)督的做法和措施

2018 年松江區(qū)農(nóng)經(jīng)站委托第三方中介機(jī)構(gòu)抽取部分村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織就資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)、賬務(wù)處理、對(duì)外投資、內(nèi)部控制、民主程序等內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)，涉及8 個(gè)鎮(zhèn)96 個(gè)村級(jí)單位。2019 年繼續(xù)對(duì)剩余的107 個(gè)村級(jí)單位開展審計(jì)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)審計(jì)全覆蓋。同時(shí)，將審計(jì)范圍延伸至集聚80%經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的15個(gè)街鎮(zhèn)資產(chǎn)公司，計(jì)122 個(gè)單位。兩年累計(jì)審計(jì)218個(gè)單位，主要做法如下。

（一）制定方案，細(xì)化目標(biāo)工作任務(wù)。為了保證審計(jì)監(jiān)督的順利實(shí)施，年初根據(jù)本區(qū)年度工作計(jì)劃和目標(biāo)，確定審計(jì)對(duì)象和內(nèi)容。一是充分準(zhǔn)備審前基礎(chǔ)工作。諸如制定審計(jì)方案，通過(guò)比價(jià)遴選確定第三方審計(jì)單位，下發(fā)審計(jì)通知書，制作審計(jì)單位、被審計(jì)單位以及監(jiān)管部門三方聯(lián)系人手冊(cè)等。二是進(jìn)一步明確內(nèi)部任務(wù)分工和工作職責(zé)，確保審計(jì)監(jiān)督工作落到實(shí)處。比如，確定審計(jì)監(jiān)管負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)督工作的組織、溝通和協(xié)調(diào)等工作，為審計(jì)監(jiān)督工作定思路、把方向。分管負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施和推進(jìn)，包括與審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)接、審核完善文字材料、召集問(wèn)題整改例會(huì)和組織檢查等。責(zé)任科室落實(shí)執(zhí)行各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督工作，包括起草方案、下發(fā)通知、梳理問(wèn)題、統(tǒng)計(jì)匯總進(jìn)度、整理審計(jì)監(jiān)管檔案等。

（二）突出重點(diǎn)，精心開展審計(jì)監(jiān)督。確立掌握全面、突出重點(diǎn)的審計(jì)導(dǎo)向，把與農(nóng)民最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題納入審計(jì)視野。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在貫徹執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律、財(cái)務(wù)收支、債權(quán)債務(wù)、各類臺(tái)賬、經(jīng)濟(jì)合同、內(nèi)控執(zhí)行情況等全面審計(jì)的同時(shí)，村委會(huì)重點(diǎn)審計(jì)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)級(jí)業(yè)務(wù)部門專項(xiàng)資金以及鎮(zhèn)級(jí)各項(xiàng)目的收支平衡等。村合作社重點(diǎn)審計(jì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和核銷報(bào)損、專項(xiàng)資金（諸如征地補(bǔ)償費(fèi)專戶）的使用管理、債權(quán)債務(wù)的清理核銷以及重大事項(xiàng)民主決策程序的是否合理等。鎮(zhèn)級(jí)公司重點(diǎn)審計(jì)資產(chǎn)租賃合同簽訂、對(duì)外投資、債權(quán)債務(wù)、融資擔(dān)保、資產(chǎn)清拆中資產(chǎn)的保值增值，以及重大事項(xiàng)決策程序的是否規(guī)范等。

（三）加強(qiáng)溝通，確保審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)確。加強(qiáng)溝通是順利實(shí)施中介審計(jì)的必要前提，在委托審計(jì)中，農(nóng)經(jīng)監(jiān)管部門及時(shí)協(xié)調(diào)處理好與受托方、被審單位之間的關(guān)系。在審計(jì)前，基于集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)的特殊性，考慮到審計(jì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)集資監(jiān)管政策的不熟悉，農(nóng)經(jīng)站將近幾年各級(jí)有關(guān)集資監(jiān)管政策、村社分賬科目和核算內(nèi)容以及專項(xiàng)資金核算要求等資料悉數(shù)提供給委托方。在審計(jì)中，區(qū)、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)監(jiān)管部門時(shí)時(shí)跟蹤審計(jì)進(jìn)展，隨同審計(jì)老師深入基層針對(duì)遇到疑難問(wèn)題面對(duì)面溝通探討。在審后，審計(jì)初稿形成后，以鎮(zhèn)為單位，監(jiān)管部門、審計(jì)單位、被審單位三方匯聚聽取意見，進(jìn)一步核對(duì)確認(rèn)審計(jì)結(jié)果，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的需要整改的問(wèn)題，須得到被審單位的確認(rèn)，確保審計(jì)的效率和質(zhì)量。

（四）建立臺(tái)賬，狠抓問(wèn)題整改落實(shí)。為確保審計(jì)工作質(zhì)量，顯示審計(jì)效果，松江區(qū)及時(shí)把年度審計(jì)梳理的需要整改的問(wèn)題，建立“問(wèn)題整改臺(tái)賬”，列入下年度工作計(jì)劃，下發(fā)整改通知，督促基層單位限期整改。整改中著重抓了“三個(gè)一”：一是出臺(tái)一個(gè)操作要領(lǐng)。制定下發(fā)《關(guān)于松江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改銷號(hào)管理的通知》，明確整改要求。二是每月統(tǒng)計(jì)一張報(bào)表。區(qū)站按月匯總各單位審計(jì)整改進(jìn)度表，便于實(shí)時(shí)掌握總體情況。三是每季召開一次工作例會(huì)。交流整改工作情況，分享好的做法經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)探討延期和掛號(hào)處理問(wèn)題的整改辦法，全力破解整改中遇到的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和重點(diǎn)。

三、開展審計(jì)監(jiān)督的成效

第三方審計(jì)監(jiān)督具有管理高效、人力充足、經(jīng)驗(yàn)成熟等多方面優(yōu)勢(shì)，有效彌補(bǔ)了內(nèi)部審計(jì)中專業(yè)性不夠、人手短缺、時(shí)間倉(cāng)促以及礙于情面等諸多問(wèn)題，審計(jì)質(zhì)量得到很大提高。農(nóng)經(jīng)部門也能從繁重的日常檢查工作中脫離出來(lái)，有更多的精力履行監(jiān)管職能。實(shí)施兩年來(lái)，為松江區(qū)夯實(shí)集體資產(chǎn)家底、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升管理水平起到了指導(dǎo)性作用和推動(dòng)效應(yīng)。

（一）探索形成審計(jì)監(jiān)督流程。逐步摸索總結(jié)了適合本區(qū)實(shí)際的審計(jì)方法，凸顯在兩個(gè)方面：一是抓實(shí)問(wèn)題集中研判。在審計(jì)初稿形成之后、審計(jì)問(wèn)題定性之前，監(jiān)管單位、審計(jì)和被審單位三方充分討論、集思廣益，作出正確判斷、給出恰當(dāng)評(píng)價(jià)、核實(shí)存在問(wèn)題、提出合理化建議，為后續(xù)的問(wèn)題整改作鋪墊。二是延長(zhǎng)審計(jì)工作鏈。審計(jì)報(bào)告定形下發(fā)后并沒(méi)結(jié)束審計(jì)工作，進(jìn)入審計(jì)后后續(xù)工作環(huán)節(jié)：匯總問(wèn)題清單納入下年度整改任務(wù)；開展審計(jì)問(wèn)題專題培訓(xùn)；審計(jì)問(wèn)題匯總總結(jié)以及審計(jì)監(jiān)管檔案整理等。這套流程在審計(jì)監(jiān)督中逐漸固化。

（二）審計(jì)監(jiān)督成效逐步顯現(xiàn)。一是基本完成問(wèn)題整改。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，搭建任務(wù)清單逐項(xiàng)銷賬，推動(dòng)審計(jì)問(wèn)題整改全覆蓋。去年審計(jì)發(fā)現(xiàn)梳理的500個(gè)問(wèn)題已整改483 個(gè)，整改完成率97%。對(duì)未整改到位的問(wèn)題繼續(xù)跟蹤，說(shuō)明原因、下一步的措施和整改期限。二是有效挽回了集體經(jīng)濟(jì)損失。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)某村2 處組級(jí)集體倉(cāng)庫(kù)因年代久遠(yuǎn)破舊，由兩戶村民在上世紀(jì)90 年代經(jīng)村委會(huì)同意其修建后無(wú)償使用至2018 年動(dòng)遷，部分動(dòng)遷款及設(shè)施搬遷費(fèi)未經(jīng)民主程序直接補(bǔ)償給了兩戶村民。后經(jīng)過(guò)審計(jì)、經(jīng)管、村級(jí)組織三方溝通協(xié)調(diào)，該村于去年7 月就兩項(xiàng)集體資產(chǎn)動(dòng)遷補(bǔ)償資金分配召開戶代表會(huì)議專題研討表決，11 月收回了2 戶村民多年的租賃費(fèi)18500 元。

（三）財(cái)務(wù)管理水平得到提高。堅(jiān)持邊審計(jì)邊指導(dǎo)邊整改，在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)與財(cái)會(huì)人員溝通，基礎(chǔ)性問(wèn)題做到即知即改，幫助財(cái)務(wù)人員增長(zhǎng)了政策要領(lǐng)和做好內(nèi)當(dāng)家的基本技能，提高了履行崗位職責(zé)的本領(lǐng)，提升了素質(zhì)和能力，推動(dòng)了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理朝著規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。佘山鎮(zhèn)還嘗試了邀請(qǐng)審計(jì)老師開展審計(jì)問(wèn)題專題培訓(xùn)，拉長(zhǎng)了審計(jì)監(jiān)督鏈，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性、針對(duì)性和操作性，從今年的審計(jì)結(jié)果看，問(wèn)題明顯少于去年。這一做法也得到了車墩等其他街鎮(zhèn)的采納效仿。

四、開展審計(jì)監(jiān)督的計(jì)劃和打算

委托第三方審計(jì)監(jiān)管是松江區(qū)貫徹執(zhí)行《條例》、提升集資監(jiān)管水平的破冰之舉，取得了些許成績(jī)，也發(fā)現(xiàn)了業(yè)務(wù)層面抑或決策層面、共性抑或個(gè)性方面的問(wèn)題。下一步我們以“查問(wèn)題、促整改、增效益、促規(guī)范”為宗旨，堅(jiān)持創(chuàng)新思路、敢于直面問(wèn)題，充分履行《條例》賦予的監(jiān)管職能，采用深入審計(jì)、加大整改、開展檢查等多種手段強(qiáng)化集體資產(chǎn)監(jiān)管，通過(guò)更優(yōu)惠的政策支持與更直接的業(yè)務(wù)指導(dǎo)促使本區(qū)集體資產(chǎn)保值增值和健康發(fā)展。

（一）深化配套政策，積極為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展創(chuàng)造條件。從審計(jì)問(wèn)題清單著手，堅(jiān)持邊整改邊規(guī)范，逐項(xiàng)梳理風(fēng)險(xiǎn)隱患和制度漏洞，及時(shí)建機(jī)制、補(bǔ)短板，加快研究制定完善相關(guān)工作制度，彌補(bǔ)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管漏洞，堅(jiān)決防止農(nóng)村集體資產(chǎn)流失。一是出臺(tái)政策解決村級(jí)集體資金占用問(wèn)題。針對(duì)村社分賬后村委會(huì)借用合作社集體資金的普遍現(xiàn)象，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市村級(jí)組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)保障的指導(dǎo)意見》文件精神，結(jié)合本區(qū)實(shí)際出臺(tái)具體操作辦法，采用以區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主、鎮(zhèn)財(cái)政托底為輔村級(jí)組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，使得村均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比上輪有較大幅度增長(zhǎng)，進(jìn)一步加大了區(qū)、鎮(zhèn)二級(jí)財(cái)政對(duì)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的保障能力。二是擬定規(guī)則規(guī)范村級(jí)集資監(jiān)管。針對(duì)分賬后村級(jí)財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)混淆、衰退現(xiàn)象，在加強(qiáng)培訓(xùn)的同時(shí)，擬定《松江區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)監(jiān)管指南》，從政策規(guī)定、業(yè)務(wù)核算以及監(jiān)管要求等方面對(duì)分賬管理中財(cái)務(wù)人員的工作職責(zé)、分賬科目設(shè)置和核算內(nèi)容、監(jiān)管的負(fù)面清單和要點(diǎn)等作出明確規(guī)定。

（二）繼續(xù)實(shí)施第三方審計(jì)，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。堅(jiān)持應(yīng)審盡審，繼續(xù)開展委托第三方審計(jì)，逐步形成集體經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)審計(jì)制度，在村級(jí)審計(jì)全覆蓋基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出審計(jì)重點(diǎn),強(qiáng)化審計(jì)精細(xì)化管理，將審計(jì)的觸角延伸至村級(jí)專項(xiàng)及街鎮(zhèn)集體公司。今后審計(jì)監(jiān)督范圍逐步擴(kuò)展至資產(chǎn)公司以外的其他集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，直至鎮(zhèn)級(jí)公司全覆蓋。審計(jì)內(nèi)容上重點(diǎn)針對(duì)大額資產(chǎn)處置及大額債權(quán)核銷的真實(shí)性合理性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)合同的深度梳理、關(guān)聯(lián)方內(nèi)部往來(lái)及投資關(guān)系的理順、征地補(bǔ)償費(fèi)專戶資金的存儲(chǔ)及使用情況、鎮(zhèn)級(jí)收購(gòu)村級(jí)資產(chǎn)的清理核實(shí)等。強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，有效發(fā)揮“治未病”作用，完善相關(guān)政策措施和制度規(guī)則。

（三）理問(wèn)題，促整改，進(jìn)一步拓寬審計(jì)監(jiān)督成果共享運(yùn)用。一是繼續(xù)加大整改力度，扎實(shí)抓好審計(jì)問(wèn)題整改落實(shí)，確保鞏固審計(jì)監(jiān)督實(shí)效。將2019 年委托審計(jì)122 個(gè)單位發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，經(jīng)被審單位和所在街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門確認(rèn)后列入下年度整改計(jì)劃，形成“審計(jì)問(wèn)題整改工作臺(tái)賬”，明確整改主體和責(zé)任，強(qiáng)化整改措施，督促基層單位限期整改。二是建立審計(jì)與巡察工作貫通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、成果共享共贏。善于將審計(jì)監(jiān)督與國(guó)家審計(jì)工作資源共享，第三方審計(jì)對(duì)象中被列為國(guó)家審計(jì)的，借鑒國(guó)家審計(jì)報(bào)告，避免重復(fù)審計(jì)監(jiān)督。充分運(yùn)用巡察“政治體檢”和審計(jì)“經(jīng)濟(jì)體檢”的職能和優(yōu)勢(shì)，探索第三方審計(jì)與當(dāng)前開展巡察工作的貫通融合，將巡察內(nèi)容與審計(jì)任務(wù)有機(jī)結(jié)合，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題線索及時(shí)移送巡察組深入跟進(jìn)，巡察組在巡察過(guò)程中發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)方面相關(guān)問(wèn)題，及時(shí)移交審計(jì)組進(jìn)行跟進(jìn)核實(shí)?；?qū)⒀膊煺穆鋵?shí)不力的單位納入審計(jì)范圍，抑或?qū)徲?jì)整改不力的單位納入巡察范圍。