丁關(guān)良

（浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院，杭州 310058）

一、引 言

在“兩權(quán)分離”情形下，宅基地只存在宅基地所有權(quán)（通常歸村農(nóng)民集體）和宅基地使用權(quán)（通常歸該村農(nóng)民集體內(nèi)農(nóng)戶）兩種權(quán)利。若宅基地上已有房屋，房屋（農(nóng)房）所有權(quán)的主體應(yīng)為該農(nóng)戶。目前，學(xué)界普遍認(rèn)為“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)本身具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性。身份性，表現(xiàn)在該權(quán)利擁有者只能是宅基地所有權(quán)主體內(nèi)由本農(nóng)民集體成員構(gòu)成的農(nóng)戶，體現(xiàn)為該權(quán)利具有社會(huì)保障（福利）功能；財(cái)產(chǎn)性，表現(xiàn)在該權(quán)利屬于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，體現(xiàn)為具有經(jīng)濟(jì)效用（價(jià)值）功能。該宅基地使用權(quán)承載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能相互之間存在難以調(diào)和的矛盾甚至沖突，二者很難相互兼容，導(dǎo)致無法按市場法則實(shí)施宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)，勢必隨著城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)和農(nóng)民（工）市民化不斷真正落地，出現(xiàn)大量閑置的宅基地和閑置的農(nóng)房，造成雙重資源極大浪費(fèi)。因此，中央于2018 年提出“三權(quán)分置”①《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1號(hào)）指出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！边@一深化農(nóng)村宅基地改革新舉措和新方向。

二、“三權(quán)分置”政策中宅基地權(quán)利形成的學(xué)界主要觀點(diǎn)

學(xué)界認(rèn)為在流轉(zhuǎn)中將宅基地使用權(quán)（雙重屬性）分解為宅基地資格權(quán)（純身份性）和“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性）（徐忠國等，2018），形成“三權(quán)分置”之“三權(quán)”格局，即宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”。這里宅基地所有權(quán)仍歸村農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)“宅基地使用權(quán)”后只擁有或“保留”宅基地資格權(quán)，而流進(jìn)方（受讓方）取得“宅基地使用權(quán)”。上述宅基地使用權(quán)（雙重屬性）的“一權(quán)分為兩權(quán)”的觀點(diǎn)，一方面受西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論影響，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一組財(cái)產(chǎn)權(quán)利或稱財(cái)產(chǎn)權(quán)利束，即產(chǎn)權(quán)是人們對(duì)財(cái)產(chǎn)所擁有的各種經(jīng)濟(jì)權(quán)利的總稱，包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等。通說認(rèn)為可分離（割）性是產(chǎn)權(quán)的屬性之一的觀點(diǎn)影響我國學(xué)界認(rèn)知。另一方面受到農(nóng)村集體承包地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”政策影響和啟示②2016 年10 月30 日的中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出：“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（以下簡稱‘三權(quán)’分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?！?。

學(xué)界除宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、“宅基地使用權(quán)”外，還存在眾多新“三權(quán)分置”觀點(diǎn)，主要包括：（1）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、次生宅基地使用權(quán)；（2）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地經(jīng)營權(quán)；（3）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)（韓世遠(yuǎn)，2005）；（4）宅基地所有權(quán)、宅基地成員權(quán)、宅基地使用權(quán)（高飛，2016）；（5）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地利用權(quán)；（6）宅基地所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)（董祚繼，2016）；（7）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地經(jīng)營權(quán)或宅基地租賃權(quán)（宋志紅，2018）；（8）宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)以及宅基地租賃使用權(quán)（陳廣華，2019）；（9）宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)或利用權(quán)（高圣平，2019）。本文僅探討上述中央政策提到的“三權(quán)分置”。

三、中央宅基地“三權(quán)分置”政策其改革的目標(biāo)一般認(rèn)知

中央宅基地“三權(quán)分置”改革政策，其主要目標(biāo)為：

（1）通過落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，更好發(fā)揮農(nóng)民集體為成員在提供宅基地方面的優(yōu)勢，為農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)“戶有所居”創(chuàng)造更好條件。同時(shí)為完善宅基地集體所有權(quán)權(quán)能拓展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，更好發(fā)揮分配、調(diào)換、退出、收回宅基地和監(jiān)督監(jiān)管宅基地使用的功能。

（2）通過保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，實(shí)現(xiàn)該“權(quán)利”之純身份性質(zhì)，目標(biāo)是在流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶仍“保留”宅基地資格權(quán)并能享有宅基地持續(xù)經(jīng)濟(jì)利益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

（3）通過適度放活“宅基地使用權(quán)”，實(shí)現(xiàn)該權(quán)利之純財(cái)產(chǎn)性質(zhì)和更好拓展該權(quán)利之權(quán)能，目標(biāo)是按市場法則公平交易，達(dá)到流轉(zhuǎn)無約束和主體法律地位平等，能用“宅基地使用權(quán)”抵押，為農(nóng)戶提供更多擔(dān)保物，使“宅基地使用權(quán)”入股，為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展開拓和創(chuàng)造新途徑。

（4）通過按市場規(guī)則順暢流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)多形式、多渠道和多模式盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和提高雙重資源的利用效率，為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供更有力的土地資源支撐。

四、“三權(quán)分置”政策下宅基地流轉(zhuǎn)方式運(yùn)行的尷尬

2019年8月29日第三次修正的《土地管理法》第62條第5款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！狈缮弦?guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式有轉(zhuǎn)讓、出租、贈(zèng)與三種。結(jié)合現(xiàn)行政策法規(guī)分析可知，“地隨房走”的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，包括出租（租賃）、轉(zhuǎn)讓（出賣）、贈(zèng)與、互換（交換）③2007年11月28日原國土資源部《土地登記辦法》第2條第2款規(guī)定：“前款規(guī)定的國有土地使用權(quán)，包括國有建設(shè)用地使用權(quán)和國有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）”，第40 條規(guī)定：“因依法買賣、交換、贈(zèng)與地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原土地權(quán)利證書、變更后的房屋所有權(quán)證書及土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的相關(guān)證明材料，申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)變更登記”，該部門規(guī)章確立了交換。、抵押④2015年5月10日，《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號(hào)）指出：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。”“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”?！稗r(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)原則上選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)開展”。、入股⑤2019年9月30日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房盤活利用工作的通知》指出：“在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房”。等。同樣，中央政策“三權(quán)分置”改革下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式包括：“轉(zhuǎn)讓”“互換”“出租”“贈(zèng)與”“抵押”“入股”⑥這里是指“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)方式的表示形式，具體為“轉(zhuǎn)讓”“互換”“出租”“入股”“抵押”“贈(zèng)與”。同時(shí)，本部分內(nèi)容中的宅基地使用權(quán)表示是“二權(quán)分離”情形的權(quán)利，而“宅基地使用權(quán)”通常是“三權(quán)分置”下的第三個(gè)權(quán)利。六種主要方式。本文遵循法律邏輯并結(jié)合實(shí)踐操作兩方面分別對(duì)上述各流轉(zhuǎn)方式深入剖析。

（一）“轉(zhuǎn)讓”存在的主要問題

1.“轉(zhuǎn)讓”之“權(quán)利”轉(zhuǎn)移不符合物權(quán)變動(dòng)現(xiàn)行法則

按物權(quán)法理分析，用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓屬物權(quán)變動(dòng)形式之一，通常宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)移的是宅基地使用權(quán)，該轉(zhuǎn)讓結(jié)果：轉(zhuǎn)讓方（原農(nóng)戶）喪失宅基地使用權(quán)，受讓方移轉(zhuǎn)繼受取得宅基地使用權(quán)。

“三權(quán)分置”下宅基地“轉(zhuǎn)讓”，其結(jié)果：轉(zhuǎn)讓方（原農(nóng)戶）“保留”或擁有宅基地資格權(quán)；受讓方（流進(jìn)方）取得“宅基地使用權(quán)”。這里存在轉(zhuǎn)讓方“保留”或擁有宅基地資格權(quán)，沒有發(fā)生完整權(quán)利的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，而只發(fā)生“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性）的轉(zhuǎn)移?？梢?，“轉(zhuǎn)讓”之“權(quán)利”（“宅基地使用權(quán)”）轉(zhuǎn)移內(nèi)涵不符合常態(tài)。

2.“轉(zhuǎn)讓”流轉(zhuǎn)使宅基地占有不符合法律規(guī)則

甲農(nóng)戶將A宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本村乙農(nóng)戶，其結(jié)果是：甲農(nóng)戶已不占有A宅基地且不享有A宅基地的宅基地使用權(quán)；乙農(nóng)戶占有A宅基地和享有A宅基地宅基地使用權(quán)。

“三權(quán)分置”下宅基地“轉(zhuǎn)讓”，只發(fā)生“宅基地使用權(quán)”轉(zhuǎn)移，甲農(nóng)戶在A宅基地上仍“保留”或擁有宅基地資格權(quán)，乙農(nóng)戶在A宅基地上只取得和享有“宅基地使用權(quán)”，這種“轉(zhuǎn)讓”對(duì)A宅基地占有問題上意味著出現(xiàn)如下結(jié)果：一方面乙農(nóng)戶（“宅基地使用權(quán)”人）享有直接占有權(quán)；另一方面甲農(nóng)戶（宅基地資格權(quán)人）是否享有間接占有權(quán)（按通常分析，宅基地資格權(quán)是建立在宅基地上的權(quán)利）？可見，“三權(quán)分置”政策下“轉(zhuǎn)讓”之流轉(zhuǎn)的宅基地占有不符合現(xiàn)行通常法律規(guī)則。

3.“轉(zhuǎn)讓”使宅基地法律關(guān)系混亂且無序

通常宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)是宅基地使用權(quán)（完整權(quán)利）的轉(zhuǎn)移，即原農(nóng)戶（轉(zhuǎn)讓方）與本農(nóng)民集體之間原宅基地使用權(quán)關(guān)系終止；受讓方與本農(nóng)民集體之間新宅基地使用權(quán)關(guān)系產(chǎn)生。

“三權(quán)分置”下宅基地“轉(zhuǎn)讓”是“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性）的轉(zhuǎn)移，這種“轉(zhuǎn)讓”使宅基地法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，表現(xiàn)在：一是導(dǎo)致原宅基地關(guān)系是否已經(jīng)終止不明；二是原農(nóng)戶（轉(zhuǎn)讓方）與受讓方之間“轉(zhuǎn)讓”法律關(guān)系在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)仍存在（所謂的今后農(nóng)戶要從受讓方中取得“剩余‘轉(zhuǎn)讓’收益”）；三是導(dǎo)致受讓方與本村農(nóng)民集體之間宅基地法律關(guān)系能否產(chǎn)生或能否建立成為質(zhì)疑。同時(shí)，如依據(jù)一種權(quán)利對(duì)應(yīng)一種法律關(guān)系分析，一是宅基地資格權(quán)應(yīng)對(duì)應(yīng)宅基地資格權(quán)法律關(guān)系，特別是該法律關(guān)系的構(gòu)成主體、內(nèi)容、客體很難界定和落實(shí)；二是“宅基地使用權(quán)”應(yīng)對(duì)應(yīng)“宅基地使用權(quán)”法律關(guān)系，這兩種法律關(guān)系是上述三種法律關(guān)系無法涵蓋的?？梢姡饲樾蜗隆稗D(zhuǎn)讓”造成宅基地法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜且混亂無序，無法依常態(tài)確立。

4.一次性收取轉(zhuǎn)讓收益的“轉(zhuǎn)讓”結(jié)果勢必造成宅基地資格權(quán)無實(shí)際價(jià)值

通常宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為完成時(shí)，原農(nóng)戶（轉(zhuǎn)讓方）應(yīng)是一次性取得轉(zhuǎn)讓收益，今后不存在再取得轉(zhuǎn)讓收益（已無剩余轉(zhuǎn)讓收益）之情形，這是常態(tài)。

“三權(quán)分置”下宅基地“轉(zhuǎn)讓”，也使原農(nóng)戶（轉(zhuǎn)讓方）一次性取得轉(zhuǎn)讓收益，使“保留”或擁有宅基地資格權(quán)今后取得收益這一價(jià)值目標(biāo)不存在，造成“保留”或擁有的宅基地資格權(quán)的收益功能無法體現(xiàn)。

5.轉(zhuǎn)讓方收取轉(zhuǎn)讓年收益或分期分批收取轉(zhuǎn)讓收益的結(jié)果使農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的收益功能很難或無法保障

如“轉(zhuǎn)讓”不屬于一次性取得轉(zhuǎn)讓收益，要使轉(zhuǎn)讓方“保留”或擁有的宅基地資格權(quán)有價(jià)值，按每年或分期分批收取轉(zhuǎn)讓收益，勢必產(chǎn)生三個(gè)問題：（1）按“三權(quán)分置”政策“保留”或擁有的宅基地資格權(quán)有價(jià)值之目標(biāo)，受讓方（企業(yè)法人）破產(chǎn)，轉(zhuǎn)讓方（農(nóng)戶）未取得的剩余轉(zhuǎn)讓收益無法保障。（2）“宅基地使用權(quán)”按市場規(guī)則運(yùn)行，受讓方取得“宅基地使用權(quán)”后實(shí)施“再轉(zhuǎn)讓”，會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶未取得的剩余轉(zhuǎn)讓收益無法收取情況，向第一受讓方收取（現(xiàn)第一受讓方已無“宅基地使用權(quán)”），還是向第二受讓方收?。ǖ诙茏尫揭讶〉谩罢厥褂脵?quán)”）成為問題。（3）第一受讓方用“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性）抵押，出現(xiàn)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，第二受讓方已取得“宅基地使用權(quán)”，而第一受讓方已無“宅基地使用權(quán)”且無其他財(cái)產(chǎn)，轉(zhuǎn)讓方未取得的剩余轉(zhuǎn)讓收益如何保障也成為問題?？梢姡稗D(zhuǎn)讓”如不屬于一次性取得轉(zhuǎn)讓收益，勢必造成農(nóng)戶權(quán)利保障問題凸顯。

6.宅基地資格權(quán)在“宅基地使用權(quán)”是獨(dú)立權(quán)利情形下更無經(jīng)濟(jì)價(jià)值

若宅基地使用權(quán)（雙重性）可被分解為宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”，其結(jié)果宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”應(yīng)屬于兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利，顯然，宅基地資格權(quán)人雖“保留”或擁有宅基地資格權(quán)，但與“宅基地使用權(quán)”人（擁有“宅基地使用權(quán)”）不存在任何法律關(guān)系（包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系），宅基地資格權(quán)人權(quán)利的經(jīng)濟(jì)利益無法保障。

（二）“互換”存在的主要問題

1.“互換”使內(nèi)涵不符合法理

通常甲農(nóng)戶A宅基地之宅基地使用權(quán)與乙農(nóng)戶B宅基地之宅基地使用權(quán)實(shí)施互換，甲農(nóng)戶享有B宅基地之宅基地使用權(quán)，乙農(nóng)戶享有A宅基地之宅基地使用權(quán)。這種互換只是兩個(gè)宅基地使用權(quán)發(fā)生互移或?qū)Q，原宅基地之宅基地使用權(quán)不消滅，也不產(chǎn)生新的權(quán)利，且互換前后均只存在上述兩個(gè)宅基地使用權(quán)。

“三權(quán)分置”下，甲農(nóng)戶A宅基地之宅基地使用權(quán)與乙農(nóng)戶B宅基地之宅基地使用權(quán)“互換”，結(jié)果：（1）上述兩個(gè)宅基地使用權(quán)消滅；（2）新產(chǎn)生四個(gè)權(quán)利，即A宅基地之宅基地資格權(quán)、A宅基地之“宅基地使用權(quán)”、B宅基地之宅基地資格權(quán)、B宅基地之“宅基地使用權(quán)”；（3）甲農(nóng)戶享有A宅基地之宅基地資格權(quán)和B宅基地之“宅基地使用權(quán)”，乙農(nóng)戶享有B宅基地之宅基地資格權(quán)和A宅基地之“宅基地使用權(quán)”?？梢姡@種“互換”，不是原完整權(quán)利發(fā)生對(duì)換，只發(fā)生一方兩權(quán)中一權(quán)（“宅基地使用權(quán)”）發(fā)生對(duì)換，不符合互換之完整權(quán)利轉(zhuǎn)移的常態(tài)。

2.“互換”使兩塊宅基地是否對(duì)換存在質(zhì)疑

如甲農(nóng)戶用A地（如承包的耕地）與同村乙農(nóng)戶B地（如承包的耕地）等質(zhì)等量互換，應(yīng)是除兩個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)（用益物權(quán)）對(duì)換外，同時(shí)兩塊承包地對(duì)換，即甲農(nóng)戶占有B地和享有B地土地承包經(jīng)營權(quán)；乙農(nóng)戶占有A地和享有A地土地承包經(jīng)營權(quán)。

“三權(quán)分置”下，甲農(nóng)戶用A宅基地與本村乙農(nóng)戶B宅基地“互換”，結(jié)果：（1）乙農(nóng)戶直接占有A宅基地并享有A宅基地之“宅基地使用權(quán)”，但因甲農(nóng)戶還享有A宅基地之宅基地資格權(quán)，是否存在甲農(nóng)戶間接占有A 宅基地的情形？（2）甲農(nóng)戶直接占有B 宅基地并享有B 宅基地之“宅基地使用權(quán)”，但因乙農(nóng)戶還享有B 宅基地之宅基地資格權(quán)，是否同樣存在乙農(nóng)戶間接占有A 宅基地情形？可見，該“互換”是否發(fā)生宅基地對(duì)換存在質(zhì)疑。

3.“互換”使宅基地法律關(guān)系增加且復(fù)雜化

通常，互換是同一村農(nóng)民集體內(nèi)部農(nóng)戶兩個(gè)宅基地使用權(quán)之間的變動(dòng)，其性質(zhì)僅表現(xiàn)為“質(zhì)”上兩個(gè)宅基地法律關(guān)系主體的轉(zhuǎn)變；“量”上并未增加其他新的宅基地法律關(guān)系。這種互換前后每塊地除宅基地所有權(quán)法律關(guān)系外只存在另一個(gè)宅基地使用權(quán)法律關(guān)系。

“三權(quán)分置”下“互換”，A宅基地和B宅基地均已存在三個(gè)權(quán)利，即宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”，兩塊地除宅基地所有權(quán)法律關(guān)系外還有至少三種法律關(guān)系，如A宅基地上，一是A宅基地上本農(nóng)民集體與甲農(nóng)戶之間宅基地法律關(guān)系或A宅基地上本農(nóng)民集體與乙農(nóng)戶之間宅基地法律關(guān)系（兩個(gè)宅基地法律關(guān)系至少存在一個(gè)，如何界定成為理論難題）；二是A宅基地上甲農(nóng)戶享有宅基地資格權(quán)，可見甲農(nóng)戶在A宅基地上也存在宅基地資格權(quán)法律關(guān)系；三是乙農(nóng)戶在A宅基地上享有“宅基地使用權(quán)”，當(dāng)然乙農(nóng)戶在A宅基地上存在“宅基地使用權(quán)”法律關(guān)系。每塊地上增加至少兩個(gè)宅基地法律關(guān)系，即“互換”后增加四個(gè)不完全清晰的宅基地法律關(guān)系，使宅基地上法律關(guān)系混亂且難以明確性質(zhì)界定。

4.等量的宅基地“互換”后宅基地資格權(quán)已無收益功能且無法成為財(cái)產(chǎn)權(quán)利

通常等質(zhì)等量的兩塊宅基地“互換”后，享有宅基地資格權(quán)的任何一方已不可能從對(duì)方取得任何收益，即甲農(nóng)戶（享有A宅基地之宅基地資格權(quán)）不能從乙農(nóng)戶（享有A宅基地之“宅基地使用權(quán)”）手中取得收益，同樣，乙農(nóng)戶（享有B宅基地之宅基地資格權(quán)）也不能從甲農(nóng)戶（享有B宅基地之“宅基地使用權(quán)”）手中取得收益?？梢姡@種等量的宅基地“互換”，任何一方之宅基地資格權(quán)，已無收益權(quán)能（學(xué)界認(rèn)為宅基地資格權(quán)最大價(jià)值是收益功能），不能成為財(cái)產(chǎn)權(quán)利（民事權(quán)利）。

5.不等量的宅基地“互換”后可能雙方均無宅基地資格權(quán)收益或只存在僅有一方的互換差價(jià)收益

不等量的宅基地“互換”時(shí)通常一次性（常態(tài)）結(jié)清互換差價(jià)，可見，“互換”完成后享有宅基地資格權(quán)的任何一方也已不可能從對(duì)方（“宅基地使用權(quán)”人）取得任何收益。這種常態(tài)下一次性結(jié)清互換差價(jià)，任何一方“保留”宅基地資格權(quán)已無任何財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

非常態(tài)下如“互換”后仍存在差價(jià)（“互換”時(shí)不是一次性結(jié)清互換差價(jià)），“互換”后雙方都享有和“保留”宅基地資格權(quán)，也僅享有（或“保留”）宅基地資格權(quán)的一方（差價(jià)的順差一方）在今后可取得收益，此亦非宅基地資格權(quán)的全部收益，應(yīng)是差價(jià)收益；另一方（差價(jià)的逆差一方）雖然享有（或“保留”）宅基地資格權(quán)，但永遠(yuǎn)無法取得此宅基地資格權(quán)帶來的任何收益，只存在支付差價(jià)的義務(wù)，不能說宅基地資格權(quán)存在“收益權(quán)能”。

6.“互換”后宅基地被征收的征地款補(bǔ)償分配沖突凸顯

通常，甲農(nóng)戶A 宅基地與同村乙農(nóng)戶B 宅基地互換后，甲農(nóng)戶在B 宅基地上享有宅基地使用權(quán)，乙農(nóng)戶在A宅基地上享有宅基地使用權(quán)，這時(shí)A宅基地被征收其征地款（除歸宅基地所有權(quán)人以外）由乙農(nóng)戶參與享有，同樣，B宅基地被征收其征地款（除歸宅基地所有權(quán)人以外）由甲農(nóng)戶參與享有⑦《物權(quán)法》第121 條規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償”。。

上述兩宅基地在“三權(quán)分置”下“互換”后，若A宅基地被征收，其征地款（除歸土地所有權(quán)人以外）應(yīng)由甲農(nóng)戶（享有宅基地資格權(quán)）和乙農(nóng)戶（享有“宅基地使用權(quán)”）共同參與享有（因任何財(cái)產(chǎn)之權(quán)利被依法剝奪都應(yīng)得到合理補(bǔ)償）。實(shí)踐中，征地款分配復(fù)雜化：一方面先界定宅基地資格權(quán)與“宅基地使用權(quán)”哪個(gè)價(jià)值大，再協(xié)商決定宅基地資格權(quán)與“宅基地使用權(quán)”按合理比例補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；另一方面如已認(rèn)可上述分析之宅基地資格權(quán)無收益價(jià)值或只有差價(jià)收益，如何補(bǔ)償分配很難操作，必然會(huì)發(fā)生利益沖突。

7.“互換”使宅基地資格權(quán)成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值之權(quán)利

若“互換”使宅基地資格權(quán)與“宅基地使用權(quán)”成為兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利，一方面甲農(nóng)戶從乙農(nóng)戶中取得互換差價(jià)收益，因?yàn)檎刭Y格權(quán)人與乙農(nóng)戶（取得A宅基地“宅基地使用權(quán)”的“宅基地使用權(quán)”人）之間不存在任何法律關(guān)系，無法從A宅基地“宅基地使用權(quán)”的“宅基地使用權(quán)”人中取得互換差價(jià)收益（不等量宅基地“互換”），甲農(nóng)戶肯定不是以宅基地資格權(quán)人名義取得；另一方面帶有身份性的宅基地資格權(quán)肯定成為無任何經(jīng)濟(jì)價(jià)值之權(quán)利。

（三）“出租”存在的主要問題

1.出租使承租人取得宅基地租賃權(quán)，而不應(yīng)是“宅基地使用權(quán)”

通常宅基地使用權(quán)出租，屬于出租方在保留物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)前提下，承租方只能創(chuàng)設(shè)繼受取得債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)?！叭龣?quán)分置”下“出租”后，承租方取得“宅基地使用權(quán)”，該權(quán)利名稱與租賃關(guān)系通常產(chǎn)生規(guī)范權(quán)利名稱（如房屋租賃權(quán)、土地租賃權(quán)等）不匹配。

2.“出租”使宅基地使用權(quán)（雙重性）消失，造成村農(nóng)民集體與農(nóng)戶（出租方）之間宅基地關(guān)系維系出現(xiàn)真空

按法理分析，宅基地使用權(quán)出租屬物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)保留型流轉(zhuǎn)，出租后原農(nóng)戶（出租方）保留物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，符合“農(nóng)戶與村農(nóng)民集體之間宅基地關(guān)系不變”。在“三權(quán)分置”下的宅基地“出租”，使宅基地的原宅基地使用權(quán)已被分解為宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”，導(dǎo)致“出租”完成后原宅基地使用權(quán)消失，使“出租方的農(nóng)戶與村農(nóng)民集體之間宅基地關(guān)系”不復(fù)存在。

3.出租關(guān)系應(yīng)屬單一債之法律關(guān)系，而“出租”導(dǎo)致兩種法律關(guān)系之怪象

宅基地使用權(quán)的出租行為，從法律性質(zhì)上看完全是一種合同關(guān)系，即債的關(guān)系?！叭龣?quán)分置”下“出租”出現(xiàn)新兩權(quán)，即宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”，按通常法理和立法之規(guī)則，一個(gè)權(quán)利與一個(gè)法律關(guān)系相對(duì)應(yīng)，兩個(gè)權(quán)利必然分別與兩個(gè)不同法律關(guān)系相對(duì)應(yīng)。可見，“出租”出現(xiàn)的新兩權(quán)，必然產(chǎn)生相對(duì)應(yīng)兩個(gè)不同法律關(guān)系，即一個(gè)是宅基地資格權(quán)法律關(guān)系，另一個(gè)是與“宅基地使用權(quán)”法律關(guān)系。其與出租關(guān)系應(yīng)屬單一債之法律關(guān)系相悖。

4.“出租”若使農(nóng)戶享有債權(quán)性質(zhì)的宅基地資格權(quán)勢必引起權(quán)利弱化

宅基地資格權(quán)是在“出租”實(shí)施前提下產(chǎn)生的，這一出租關(guān)系屬債之法律關(guān)系，可見，在債之法律關(guān)系中產(chǎn)生的宅基地資格權(quán)應(yīng)是債權(quán)，“出租”若使出租方的農(nóng)戶享有債權(quán)性質(zhì)的宅基地資格權(quán)，從該農(nóng)戶享有用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)（因物權(quán)效力強(qiáng)于債權(quán)效力）異化為享有債權(quán)性質(zhì)的宅基地資格權(quán)，勢必造成該農(nóng)戶權(quán)利弱化。

5.“出租”期限屆滿后原農(nóng)戶原權(quán)利如何恢復(fù)和能否再次流轉(zhuǎn)成為問題

“三權(quán)分置”下宅基地“出租”后，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)消失，“出租”流轉(zhuǎn)到期后，通?！罢厥褂脵?quán)”一同消失，問題是出租方（農(nóng)戶）的原宅基地使用權(quán)能否恢復(fù)；如“宅基地使用權(quán)”仍存在，返回給出租方（農(nóng)戶）與宅基地資格權(quán)結(jié)合恢復(fù)宅基地使用權(quán)的理論依據(jù)何在；如果“宅基地使用權(quán)”不能返回給農(nóng)戶，該農(nóng)戶（宅基地資格權(quán)人）只擁有宅基地資格權(quán)，如何實(shí)施第二次、第三次等流轉(zhuǎn)，有無理論依據(jù)。

6.承租人用取得其債權(quán)性質(zhì)“宅基地使用權(quán)”實(shí)施抵押于理于法無據(jù)

“宅基地使用權(quán)”在“出租”實(shí)施前提下產(chǎn)生，這一出租關(guān)系屬債之法律關(guān)系，“出租”使承出方取得的應(yīng)是債權(quán)性質(zhì)的“宅基地使用權(quán)”，而債權(quán)性質(zhì)“宅基地使用權(quán)”抵押于理于法無據(jù)。

（四）“贈(zèng)與”存在的主要問題

1.“贈(zèng)與”之客體的“宅基地使用權(quán)”面臨的問題

在贈(zèng)與合同成立或生效前，農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”面臨三個(gè)問題：一是農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”生成出現(xiàn)法理無依據(jù)問題；二是農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”成為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)后擁有兩種權(quán)利（宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”）呈尷尬問題；三是農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”如何成為用益物權(quán)也是現(xiàn)實(shí)問題。

2.“贈(zèng)與”之權(quán)利轉(zhuǎn)移是否符合常理和法理問題

“三權(quán)分置”下的宅基地“贈(zèng)與”，贈(zèng)與人只喪失部分權(quán)利，即只喪失“宅基地使用權(quán)”，而“保留”或擁有宅基地資格權(quán)；而受贈(zèng)人只取得部分權(quán)利的“宅基地使用權(quán)”，該現(xiàn)象不符合常態(tài)和現(xiàn)行法理。

3.“贈(zèng)與”后宅基地資格權(quán)成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值之宅基地權(quán)利怪象

實(shí)施“贈(zèng)與”后，農(nóng)戶雖“保留”或擁有宅基地資格權(quán)，但農(nóng)戶“保留”或擁有的宅基地資格權(quán)也必將成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利。

4.撫養(yǎng)贈(zèng)與中“贈(zèng)與”發(fā)生時(shí)“贈(zèng)與人”擁有宅基地資格權(quán)出現(xiàn)尷尬

通常在農(nóng)村普遍存在撫養(yǎng)贈(zèng)與（撫養(yǎng)贈(zèng)與協(xié)議或撫養(yǎng)贈(zèng)與合同），如實(shí)現(xiàn)該“贈(zèng)與”中的“宅基地使用權(quán)”時(shí)，“贈(zèng)與人”已不擁有民事權(quán)利能力（通常自然人的民事權(quán)利能力始于出生，終于死亡），其“保留”或擁有宅基地資格權(quán)必將成為理論上的無解問題。

5.撫養(yǎng)贈(zèng)與中“贈(zèng)與”因撫養(yǎng)贈(zèng)與合同被依法解除后權(quán)利回歸出現(xiàn)難題

該“贈(zèng)與”因撫養(yǎng)贈(zèng)與合同被依法解除后，如何使宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”結(jié)合回歸為宅基地使用權(quán)成為法理上的難題。

（五）“抵押”存在的主要問題

以農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”抵押為例分析。

1.農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”生成呈現(xiàn)困境

通常抵押前該農(nóng)戶的“宅基地使用權(quán)”應(yīng)已客觀產(chǎn)生，遇到或面臨“宅基地使用權(quán)”如何產(chǎn)生之現(xiàn)實(shí)和理論問題，因?yàn)榈盅呵斑€未發(fā)生宅基地流轉(zhuǎn)這一法律行為（法律事實(shí)），同樣，也不存在其他任何法律事實(shí)。

2.農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”成為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)也出現(xiàn)困惑

抵押前該農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”應(yīng)成為獨(dú)立權(quán)利（獨(dú)立財(cái)產(chǎn)），否則通常不是獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的“宅基地使用權(quán)”無法成為抵押權(quán)的客體。而農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”能成為獨(dú)立權(quán)利應(yīng)早于抵押合同（該抵押合同只能產(chǎn)生抵押權(quán)）簽訂和成立（至少是生效）。

3.農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”成為用益物權(quán)之迷糊

抵押前若存在該獨(dú)立權(quán)利的“宅基地使用權(quán)”更應(yīng)屬于用益物權(quán)（大陸法系“債權(quán)不得單獨(dú)抵押只能質(zhì)押”），否則也不能成為抵押權(quán)的客體。而農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”成為用益物權(quán)不能自圓其說。

4.抵押期間農(nóng)戶擁有新兩權(quán)出現(xiàn)無法理遵循問題

設(shè)立抵押權(quán)后、主合同債務(wù)未完全履行前或未通過實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)前（指抵押期間且抵押期間不轉(zhuǎn)移抵押物占有），造成農(nóng)戶擁有宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”，兩權(quán)不符合法理。

5.無需實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)新兩權(quán)回歸為原一權(quán)遇到法理尷尬

若出現(xiàn)主合同債務(wù)人依法履行債務(wù)完成實(shí)現(xiàn)了主合同債權(quán)，而不需要通過實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)（不發(fā)生該“宅基地使用權(quán)”流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)移給第三人），該“宅基地使用權(quán)”不能與宅基地資格權(quán)結(jié)合（導(dǎo)致該兩權(quán)消滅的法理依據(jù)何在）恢復(fù)宅基地使用權(quán)（無現(xiàn)行法理依據(jù)，因這方面創(chuàng)新法理仍未出現(xiàn)而無法解決該問題）。

6.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后農(nóng)戶擁有宅基地資格權(quán)之權(quán)利經(jīng)濟(jì)價(jià)值怪象

用“宅基地使用權(quán)”實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，勢必造成該“宅基地使用權(quán)”除原農(nóng)戶外已被第三人取得并擁有，這時(shí)農(nóng)戶“保留”或擁有的“宅基地資格權(quán)”也必將成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利。

（六）“入股”存在的主要問題

本文以農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”入股農(nóng)民專業(yè)合作社為例分析（丁關(guān)良，2020）。該“入股”存在問題：（1）農(nóng)戶之“宅基地使用權(quán)”如何生成勢必出現(xiàn)法理無依據(jù)問題；（2）農(nóng)戶自“宅基地使用權(quán)”成為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)后其自身擁有兩種權(quán)利呈現(xiàn)困惑問題；（3）農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”如何成為用益物權(quán)也是理論和現(xiàn)實(shí)問題；（4）農(nóng)民專業(yè)合作社無法設(shè)立時(shí)農(nóng)戶擁有上述兩種權(quán)利造成理論尷尬；（5）宅基地資格權(quán)人與農(nóng)民專業(yè)合作社之間“法律關(guān)系”呈現(xiàn)空白；（6）“宅基地資格權(quán)”依托之“法律關(guān)系”構(gòu)成要素?zé)o法厘清；（7）“宅基地資格權(quán)”的“權(quán)利”繼承問題已凸顯；（8）“宅基地資格權(quán)”淪為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值之權(quán)利。

五、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的若干理論與現(xiàn)實(shí)問題思考

（一）宅基地使用權(quán)雙重性認(rèn)知存在理論誤區(qū)問題

學(xué)界普遍贊同宅基地“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)之雙重屬性理論認(rèn)知（高圣平，2019；劉國棟，2019；姜楠，2019；宋志紅，2019），需要深入分析。本文認(rèn)為，（1）宅基地取得有身份性并不能證成原始取得的宅基地使用權(quán)之權(quán)利本身存在身份性。依據(jù)《土地管理法》⑧《土地管理法》第62條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。規(guī)定，應(yīng)由本村農(nóng)民集體成員組成的農(nóng)戶依法原始取得宅基地使用權(quán)，充分說明原始取得宅基地使用權(quán)的主體有身份性，但這并不能得出原始取得的宅基地使用權(quán)之權(quán)利本身存在身份性，正如依據(jù)《繼承法》⑨《繼承法》第二章“法定繼承”第10 條規(guī)定：“遺產(chǎn)按照下列順序繼承：第一順序：配偶、子女、父母。第二順序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母”。規(guī)定，法定繼承中雖然取得遺產(chǎn)有身份性，但在繼承人依法繼承取得遺產(chǎn)后之財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和用益物權(quán)等權(quán)利本身不存在任何身份性。（2）原始創(chuàng)設(shè)取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶有“身份性”，不意味著其他擁有宅基地使用權(quán)的主體一定都應(yīng)有“身份性”和移轉(zhuǎn)繼受取得宅基地使用權(quán)肯定存在“身份性”。如1989年7月5日《國家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定非“身份性”的繼承者可依法繼承農(nóng)村房屋，也可擁有宅基地使用權(quán)；又如《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2016]191號(hào)）規(guī)定，應(yīng)該包括轉(zhuǎn)性成為真正城市之市民的原農(nóng)戶（現(xiàn)在為“非身份性”戶）其原合法取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)予以確權(quán)登記。（3）若該權(quán)利具有雙重性（特別含有身份性）這一命題在理論上成立，“法律制度”應(yīng)設(shè)計(jì)為，一方面本村農(nóng)民集體的成員（個(gè)人）均應(yīng)無任何限制地取得宅基地使用權(quán)（該權(quán)利主體不是農(nóng)戶，而是成員個(gè)人）且由該成員終身享有，該成員死亡時(shí)本村農(nóng)民集體才能依理無償收回宅基地；另一方面法律須禁止該權(quán)利轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)與、繼承等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式。另外，法律也應(yīng)禁止征收或占用宅基地，且該成員在世時(shí)法律還應(yīng)禁止退回或收回宅基地等。上述這些“法律制度”顯然不符合“使市場在資源配置中起決定性作用”這一農(nóng)村土地制度深化改革的未來方向。（4）若“宅基地使用權(quán)本身具有身份性”必然會(huì)出現(xiàn)或產(chǎn)生眾多難以符合法律邏輯之怪象：一方面因該權(quán)利主體（即指農(nóng)戶）客觀消亡時(shí)，該權(quán)利雙重性是否應(yīng)同時(shí)消滅；另一方面若原農(nóng)戶消亡而無身份性的該宅基地使用權(quán)其性質(zhì)也必將成為理論和實(shí)踐之現(xiàn)實(shí)如何解釋問題。

通過上述分析可知，若農(nóng)戶原始創(chuàng)設(shè)取得的宅基地使用權(quán)具有身份性，理論上無法自圓其說，實(shí)踐操作上也不符合法律邏輯并呈現(xiàn)弊大于利之客觀結(jié)果，閑置的宅基地和農(nóng)房其兩重資源優(yōu)化配置遇到難題，更無法形成該權(quán)利流轉(zhuǎn)良好法律環(huán)境。因此，應(yīng)盡快消除理論上對(duì)該權(quán)利的雙重性之不科學(xué)、不合理認(rèn)知，若人為打上宅基地使用權(quán)的“身份性”這一烙印，必然使簡單問題復(fù)雜化甚至無解。應(yīng)客觀樹立宅基地使用權(quán)只具有唯一性的用益物權(quán)之法律性質(zhì)之認(rèn)知，恢復(fù)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性本來面目，才能構(gòu)建好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之良法制度。

（二）宅基地使用權(quán)無法被分解為宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”

宅基地“使用權(quán)分置成資格權(quán)和使用權(quán)”（徐忠國等，2018）。而“兩權(quán)分離”下的宅基地使用權(quán)是具體民事權(quán)利，而非權(quán)利束；是唯一性的用益物權(quán)之財(cái)產(chǎn)性，而非身份性和財(cái)產(chǎn)性并存雙重性構(gòu)成之復(fù)合權(quán)利；是由占有、使用、收益和處分權(quán)能構(gòu)成的權(quán)利，而非由保障權(quán)能和財(cái)產(chǎn)權(quán)能構(gòu)成的權(quán)利；是一項(xiàng)完整性的權(quán)利，而無法分解為資格權(quán)和使用權(quán)的新兩權(quán)。

（三）宅基地使用權(quán)上設(shè)立另一用益物權(quán)其理論依據(jù)不足或創(chuàng)新法理未成就

法學(xué)界普遍對(duì)宅基地“三權(quán)分置”解釋為從“兩權(quán)分離”的宅基地使用權(quán)中派生（也包括或分置、或設(shè)立）出宅基地經(jīng)營權(quán)、或次生宅基地使用權(quán)、或宅基地利用權(quán)等“宅基地使用權(quán)”（純財(cái)產(chǎn)性）而形成新的“三權(quán)分置”格局（見前述內(nèi)容）。但宅基地使用權(quán)上設(shè)立“宅基地使用權(quán)”（見上）的理論觀點(diǎn)，明顯存在以下問題：（1）該“宅基地使用權(quán)”之權(quán)利生成其法理依據(jù)何在，是否符合法律邏輯？特別是農(nóng)戶的“宅基地使用權(quán)”（該權(quán)利可用于贈(zèng)與、入股和抵押）如何形成問題。（2）各種流轉(zhuǎn)方式存在上述分析出現(xiàn)的眾多問題和尷尬現(xiàn)象，特別表現(xiàn)在：①不同性質(zhì)（物權(quán)和債權(quán)）流轉(zhuǎn)關(guān)系使流進(jìn)方取得同一名稱的“宅基地使用權(quán)”，該權(quán)利具有兩種法律性質(zhì)（物權(quán)和債權(quán)）是否符合法理；②“宅基地使用權(quán)”具有上述兩種性質(zhì)，不僅給流轉(zhuǎn)當(dāng)事人把握和區(qū)分增加人為難度或無法清晰界定，且發(fā)生糾紛后也同樣造成解決糾紛的仲裁機(jī)構(gòu)和審判機(jī)構(gòu)在界定權(quán)利性質(zhì)上人為增添認(rèn)定難度、更是耗費(fèi)時(shí)間精力及加大案件處理實(shí)際成本。（3）出租（或租賃）這一流轉(zhuǎn)方式，我國不使用目前國際上各國家（包括大陸法系和英美法系的國家）通行取得債權(quán)性質(zhì)“××租賃權(quán)”（如土地租賃權(quán)、房屋租賃權(quán)等）的客觀名稱，而人為使用其權(quán)利法律性質(zhì)不明、名稱容易混淆的“宅基地使用權(quán)”，能否實(shí)現(xiàn)規(guī)范；（4）農(nóng)戶的“宅基地使用權(quán)”（用益物權(quán)之法律性質(zhì)）可實(shí)施入股和抵押，但客觀上會(huì)出現(xiàn)以下難以厘清問題：一方面，宅基地上存在上述兩個(gè)法律性質(zhì)和功能相同的用益物權(quán)（即宅基地使用權(quán)、“宅基地使用權(quán)”）勢必也容易造成該兩權(quán)利之間發(fā)生不可調(diào)和之矛盾和沖突；另一方面，會(huì)使農(nóng)戶“保留”的宅基地使用權(quán)成為扭曲權(quán)利之現(xiàn)象（見上述分析），這時(shí)流轉(zhuǎn)后的該宅基地使用權(quán)還是土地上之財(cái)產(chǎn)權(quán)利嗎？顯然，宅基地使用權(quán)上設(shè)立另一用益物權(quán)（“宅基地使用權(quán)”）其理論依據(jù)不足或創(chuàng)新法理還未成就，造成上述該觀點(diǎn)不能自圓其說。

（四）在宅基地“三權(quán)分置”格局下房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)和房屋使用權(quán)新兩權(quán)界定之理論困惑

按中央“三權(quán)分置”政策，沒有出現(xiàn)房屋所有權(quán)，而只出現(xiàn)“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”和“房屋使用權(quán)”這兩種新“權(quán)利”（過去政策上不存在、現(xiàn)行法律上也不存在），與宅基地本身“三權(quán)分置”相類似而是否意味著這里原房屋所有權(quán)（一權(quán)）已同時(shí)出現(xiàn)被分解為“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”和“房屋使用權(quán)”（兩權(quán)），其結(jié)果是流出方（農(nóng)戶）取得或擁有“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”，流進(jìn)方（“宅基地使用權(quán)”人）取得房屋使用權(quán)。若上述這一分析思路成立，而該房屋的上述新兩權(quán)勢必導(dǎo)致其權(quán)利名稱是否規(guī)范合理問題、權(quán)利性質(zhì)難以界定問題等，目前理論界只關(guān)注宅基地自身之“三權(quán)分置”研究。

一方面，農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)其內(nèi)涵無法得到很好解釋。物權(quán)與債權(quán)之二分法則是大陸法系國家財(cái)產(chǎn)權(quán)（指狹義財(cái)產(chǎn)權(quán)）的核心內(nèi)容，顯然，財(cái)產(chǎn)權(quán)通常且應(yīng)該是物權(quán)和債權(quán)這兩權(quán)的上位概念。若在“三權(quán)分置”下產(chǎn)生“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”，如何與自物權(quán)的房屋所有權(quán)、債權(quán)的房屋租賃權(quán)相區(qū)分，同時(shí)“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”是否屬于物權(quán)和債權(quán)兩種性質(zhì)并存之雙重權(quán)利，若是，則造成“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”法律性質(zhì)無法客觀界定?？梢?，上述情形均與大陸法系物權(quán)與債權(quán)二分法之規(guī)則不吻合，在“三權(quán)分置”政策中使用“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”內(nèi)涵無法界定。

另一方面，在入股、抵押、贈(zèng)與前農(nóng)戶房屋使用權(quán)如何形成也無法得到很好解釋。在入股、抵押、贈(zèng)與前客觀上還不存在任何法律事實(shí)（通常包括事件和行為），若產(chǎn)生“房屋使用權(quán)”造成在理論上無法解釋和實(shí)踐中也無法操作?？梢姡凇叭龣?quán)分置”下，只存在“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”和“房屋使用權(quán)”新兩權(quán)（而原房屋所有權(quán)消滅），勢必發(fā)生眾多不能自圓其說之法理問題，整個(gè)“三權(quán)分置”政策法律化將遇到無法符合法律邏輯得到解決這一客觀和現(xiàn)實(shí)難題。

（五）依據(jù)法理和良法界定宅基地使用權(quán)物權(quán)變動(dòng)與債權(quán)產(chǎn)生法則為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件

目前，新《土地管理法》確立了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，在二級(jí)市場中規(guī)定轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押等集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，屬于物權(quán)變動(dòng)范疇。這些流轉(zhuǎn)方式在集體經(jīng)營性建設(shè)用地上只存在集體土地所有權(quán)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)這“兩權(quán)”，不存在“三權(quán)分置”情形。

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式，應(yīng)屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)性質(zhì)，與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)上述流轉(zhuǎn)方式應(yīng)該相類似或相同，也應(yīng)屬于物權(quán)變動(dòng)范疇。這種宅基地使用權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)，原集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)不發(fā)生任何性質(zhì)之變化、且仍然客觀存在。同時(shí)，也不產(chǎn)生任何性質(zhì)的新權(quán)利，其轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、入股這四種流轉(zhuǎn)方式必然發(fā)生宅基地使用權(quán)（完整權(quán)利）轉(zhuǎn)移，即農(nóng)戶喪失宅基地使用權(quán)，流進(jìn)方移轉(zhuǎn)繼受取得宅基地使用權(quán)；抵押這種流轉(zhuǎn)方式，只能在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，農(nóng)戶才喪失宅基地使用權(quán)。可見，這種物權(quán)性流轉(zhuǎn)不會(huì)在宅基地上產(chǎn)生“三權(quán)分置”之“三權(quán)”。

宅基地使用權(quán)租賃客觀上屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)，通常法律規(guī)定財(cái)產(chǎn)所有權(quán)由占有、使用、收益、處分等四大權(quán)能構(gòu)成，應(yīng)該運(yùn)用權(quán)能分離理論實(shí)現(xiàn)債權(quán)產(chǎn)生的路徑。在該租賃這一債權(quán)法律關(guān)系中，出租方（農(nóng)戶）仍保留用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)（原權(quán)利），承租方依法創(chuàng)設(shè)繼受取得債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)。同時(shí)，宅基地使用權(quán)也受到宅基地租賃權(quán)法律約束?？梢?，在宅基地使用權(quán)租賃這一流轉(zhuǎn)方式之情形下，在宅基地上客觀地形成“三權(quán)”的宅基地所有權(quán)（自物權(quán)）、宅基地使用權(quán)（用益物權(quán)）和宅基地租賃權(quán)（債權(quán)）之權(quán)利結(jié)構(gòu)，因此，只能在宅基地使用權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)中形成“所有權(quán)、用益物權(quán)、債權(quán)”的“三權(quán)分置”。

六、結(jié)語

在2019年《土地管理法》修正中宅基地“三權(quán)分置”之中央該政策沒有入法，同時(shí)2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》中也沒有涉及宅基地“三權(quán)分置”之內(nèi)容，顯然，宅基地“三權(quán)分置”有許多重要理論與實(shí)踐問題值得繼續(xù)深入研究。