丁關(guān)良
(浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院,杭州 310058)
在“兩權(quán)分離”情形下,宅基地只存在宅基地所有權(quán)(通常歸村農(nóng)民集體)和宅基地使用權(quán)(通常歸該村農(nóng)民集體內(nèi)農(nóng)戶)兩種權(quán)利。若宅基地上已有房屋,房屋(農(nóng)房)所有權(quán)的主體應(yīng)為該農(nóng)戶。目前,學(xué)界普遍認(rèn)為“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)本身具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性。身份性,表現(xiàn)在該權(quán)利擁有者只能是宅基地所有權(quán)主體內(nèi)由本農(nóng)民集體成員構(gòu)成的農(nóng)戶,體現(xiàn)為該權(quán)利具有社會(huì)保障(福利)功能;財(cái)產(chǎn)性,表現(xiàn)在該權(quán)利屬于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,體現(xiàn)為具有經(jīng)濟(jì)效用(價(jià)值)功能。該宅基地使用權(quán)承載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能相互之間存在難以調(diào)和的矛盾甚至沖突,二者很難相互兼容,導(dǎo)致無(wú)法按市場(chǎng)法則實(shí)施宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn),勢(shì)必隨著城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)和農(nóng)民(工)市民化不斷真正落地,出現(xiàn)大量閑置的宅基地和閑置的農(nóng)房,造成雙重資源極大浪費(fèi)。因此,中央于2018 年提出“三權(quán)分置”①《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕1號(hào))指出:“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?!边@一深化農(nóng)村宅基地改革新舉措和新方向。
學(xué)界認(rèn)為在流轉(zhuǎn)中將宅基地使用權(quán)(雙重屬性)分解為宅基地資格權(quán)(純身份性)和“宅基地使用權(quán)”(純財(cái)產(chǎn)性)(徐忠國(guó)等,2018),形成“三權(quán)分置”之“三權(quán)”格局,即宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”。這里宅基地所有權(quán)仍歸村農(nóng)民集體所有,農(nóng)戶流轉(zhuǎn)“宅基地使用權(quán)”后只擁有或“保留”宅基地資格權(quán),而流進(jìn)方(受讓方)取得“宅基地使用權(quán)”。上述宅基地使用權(quán)(雙重屬性)的“一權(quán)分為兩權(quán)”的觀點(diǎn),一方面受西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論影響,認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一組財(cái)產(chǎn)權(quán)利或稱(chēng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利束,即產(chǎn)權(quán)是人們對(duì)財(cái)產(chǎn)所擁有的各種經(jīng)濟(jì)權(quán)利的總稱(chēng),包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等。通說(shuō)認(rèn)為可分離(割)性是產(chǎn)權(quán)的屬性之一的觀點(diǎn)影響我國(guó)學(xué)界認(rèn)知。另一方面受到農(nóng)村集體承包地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”政策影響和啟示②2016 年10 月30 日的中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》指出:“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革,順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)‘三權(quán)’分置并行,著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。”。
學(xué)界除宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、“宅基地使用權(quán)”外,還存在眾多新“三權(quán)分置”觀點(diǎn),主要包括:(1)宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、次生宅基地使用權(quán);(2)宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán);(3)宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)(韓世遠(yuǎn),2005);(4)宅基地所有權(quán)、宅基地成員權(quán)、宅基地使用權(quán)(高飛,2016);(5)宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地利用權(quán);(6)宅基地所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)(董祚繼,2016);(7)宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地租賃權(quán)(宋志紅,2018);(8)宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)以及宅基地租賃使用權(quán)(陳廣華,2019);(9)宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)或利用權(quán)(高圣平,2019)。本文僅探討上述中央政策提到的“三權(quán)分置”。
中央宅基地“三權(quán)分置”改革政策,其主要目標(biāo)為:
(1)通過(guò)落實(shí)宅基地集體所有權(quán),更好發(fā)揮農(nóng)民集體為成員在提供宅基地方面的優(yōu)勢(shì),為農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)“戶有所居”創(chuàng)造更好條件。同時(shí)為完善宅基地集體所有權(quán)權(quán)能拓展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),更好發(fā)揮分配、調(diào)換、退出、收回宅基地和監(jiān)督監(jiān)管宅基地使用的功能。
(2)通過(guò)保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán),實(shí)現(xiàn)該“權(quán)利”之純身份性質(zhì),目標(biāo)是在流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶仍“保留”宅基地資格權(quán)并能享有宅基地持續(xù)經(jīng)濟(jì)利益,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
(3)通過(guò)適度放活“宅基地使用權(quán)”,實(shí)現(xiàn)該權(quán)利之純財(cái)產(chǎn)性質(zhì)和更好拓展該權(quán)利之權(quán)能,目標(biāo)是按市場(chǎng)法則公平交易,達(dá)到流轉(zhuǎn)無(wú)約束和主體法律地位平等,能用“宅基地使用權(quán)”抵押,為農(nóng)戶提供更多擔(dān)保物,使“宅基地使用權(quán)”入股,為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展開(kāi)拓和創(chuàng)造新途徑。
(4)通過(guò)按市場(chǎng)規(guī)則順暢流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)多形式、多渠道和多模式盤(pán)活閑置宅基地和閑置農(nóng)房,目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和提高雙重資源的利用效率,為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供更有力的土地資源支撐。
2019年8月29日第三次修正的《土地管理法》第62條第5款規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租、贈(zèng)與住宅后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)?!狈缮弦?guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式有轉(zhuǎn)讓、出租、贈(zèng)與三種。結(jié)合現(xiàn)行政策法規(guī)分析可知,“地隨房走”的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式,包括出租(租賃)、轉(zhuǎn)讓?zhuān)ǔ鲑u(mài))、贈(zèng)與、互換(交換)③2007年11月28日原國(guó)土資源部《土地登記辦法》第2條第2款規(guī)定:“前款規(guī)定的國(guó)有土地使用權(quán),包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán);集體土地使用權(quán),包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)(不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))”,第40 條規(guī)定:“因依法買(mǎi)賣(mài)、交換、贈(zèng)與地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持原土地權(quán)利證書(shū)、變更后的房屋所有權(quán)證書(shū)及土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的相關(guān)證明材料,申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)變更登記”,該部門(mén)規(guī)章確立了交換。、抵押④2015年5月10日,《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào))指出:“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑,保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置,受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)?!薄稗r(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的,需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”。“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)原則上選擇國(guó)土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展”。、入股⑤2019年9月30日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房盤(pán)活利用工作的通知》指出:“在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下,支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營(yíng)、出租、入股、合作等多種方式盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房”。等。同樣,中央政策“三權(quán)分置”改革下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式包括:“轉(zhuǎn)讓”“互換”“出租”“贈(zèng)與”“抵押”“入股”⑥這里是指“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)方式的表示形式,具體為“轉(zhuǎn)讓”“互換”“出租”“入股”“抵押”“贈(zèng)與”。同時(shí),本部分內(nèi)容中的宅基地使用權(quán)表示是“二權(quán)分離”情形的權(quán)利,而“宅基地使用權(quán)”通常是“三權(quán)分置”下的第三個(gè)權(quán)利。六種主要方式。本文遵循法律邏輯并結(jié)合實(shí)踐操作兩方面分別對(duì)上述各流轉(zhuǎn)方式深入剖析。
1.“轉(zhuǎn)讓”之“權(quán)利”轉(zhuǎn)移不符合物權(quán)變動(dòng)現(xiàn)行法則
按物權(quán)法理分析,用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓屬物權(quán)變動(dòng)形式之一,通常宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)移的是宅基地使用權(quán),該轉(zhuǎn)讓結(jié)果:轉(zhuǎn)讓方(原農(nóng)戶)喪失宅基地使用權(quán),受讓方移轉(zhuǎn)繼受取得宅基地使用權(quán)。
“三權(quán)分置”下宅基地“轉(zhuǎn)讓”,其結(jié)果:轉(zhuǎn)讓方(原農(nóng)戶)“保留”或擁有宅基地資格權(quán);受讓方(流進(jìn)方)取得“宅基地使用權(quán)”。這里存在轉(zhuǎn)讓方“保留”或擁有宅基地資格權(quán),沒(méi)有發(fā)生完整權(quán)利的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移,而只發(fā)生“宅基地使用權(quán)”(純財(cái)產(chǎn)性)的轉(zhuǎn)移??梢?jiàn),“轉(zhuǎn)讓”之“權(quán)利”(“宅基地使用權(quán)”)轉(zhuǎn)移內(nèi)涵不符合常態(tài)。
2.“轉(zhuǎn)讓”流轉(zhuǎn)使宅基地占有不符合法律規(guī)則
甲農(nóng)戶將A宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本村乙農(nóng)戶,其結(jié)果是:甲農(nóng)戶已不占有A宅基地且不享有A宅基地的宅基地使用權(quán);乙農(nóng)戶占有A宅基地和享有A宅基地宅基地使用權(quán)。
“三權(quán)分置”下宅基地“轉(zhuǎn)讓”,只發(fā)生“宅基地使用權(quán)”轉(zhuǎn)移,甲農(nóng)戶在A宅基地上仍“保留”或擁有宅基地資格權(quán),乙農(nóng)戶在A宅基地上只取得和享有“宅基地使用權(quán)”,這種“轉(zhuǎn)讓”對(duì)A宅基地占有問(wèn)題上意味著出現(xiàn)如下結(jié)果:一方面乙農(nóng)戶(“宅基地使用權(quán)”人)享有直接占有權(quán);另一方面甲農(nóng)戶(宅基地資格權(quán)人)是否享有間接占有權(quán)(按通常分析,宅基地資格權(quán)是建立在宅基地上的權(quán)利)?可見(jiàn),“三權(quán)分置”政策下“轉(zhuǎn)讓”之流轉(zhuǎn)的宅基地占有不符合現(xiàn)行通常法律規(guī)則。
3.“轉(zhuǎn)讓”使宅基地法律關(guān)系混亂且無(wú)序
通常宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)是宅基地使用權(quán)(完整權(quán)利)的轉(zhuǎn)移,即原農(nóng)戶(轉(zhuǎn)讓方)與本農(nóng)民集體之間原宅基地使用權(quán)關(guān)系終止;受讓方與本農(nóng)民集體之間新宅基地使用權(quán)關(guān)系產(chǎn)生。
“三權(quán)分置”下宅基地“轉(zhuǎn)讓”是“宅基地使用權(quán)”(純財(cái)產(chǎn)性)的轉(zhuǎn)移,這種“轉(zhuǎn)讓”使宅基地法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,表現(xiàn)在:一是導(dǎo)致原宅基地關(guān)系是否已經(jīng)終止不明;二是原農(nóng)戶(轉(zhuǎn)讓方)與受讓方之間“轉(zhuǎn)讓”法律關(guān)系在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)仍存在(所謂的今后農(nóng)戶要從受讓方中取得“剩余‘轉(zhuǎn)讓’收益”);三是導(dǎo)致受讓方與本村農(nóng)民集體之間宅基地法律關(guān)系能否產(chǎn)生或能否建立成為質(zhì)疑。同時(shí),如依據(jù)一種權(quán)利對(duì)應(yīng)一種法律關(guān)系分析,一是宅基地資格權(quán)應(yīng)對(duì)應(yīng)宅基地資格權(quán)法律關(guān)系,特別是該法律關(guān)系的構(gòu)成主體、內(nèi)容、客體很難界定和落實(shí);二是“宅基地使用權(quán)”應(yīng)對(duì)應(yīng)“宅基地使用權(quán)”法律關(guān)系,這兩種法律關(guān)系是上述三種法律關(guān)系無(wú)法涵蓋的??梢?jiàn),此情形下“轉(zhuǎn)讓”造成宅基地法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜且混亂無(wú)序,無(wú)法依常態(tài)確立。
4.一次性收取轉(zhuǎn)讓收益的“轉(zhuǎn)讓”結(jié)果勢(shì)必造成宅基地資格權(quán)無(wú)實(shí)際價(jià)值
通常宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為完成時(shí),原農(nóng)戶(轉(zhuǎn)讓方)應(yīng)是一次性取得轉(zhuǎn)讓收益,今后不存在再取得轉(zhuǎn)讓收益(已無(wú)剩余轉(zhuǎn)讓收益)之情形,這是常態(tài)。
“三權(quán)分置”下宅基地“轉(zhuǎn)讓”,也使原農(nóng)戶(轉(zhuǎn)讓方)一次性取得轉(zhuǎn)讓收益,使“保留”或擁有宅基地資格權(quán)今后取得收益這一價(jià)值目標(biāo)不存在,造成“保留”或擁有的宅基地資格權(quán)的收益功能無(wú)法體現(xiàn)。
5.轉(zhuǎn)讓方收取轉(zhuǎn)讓年收益或分期分批收取轉(zhuǎn)讓收益的結(jié)果使農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的收益功能很難或無(wú)法保障
如“轉(zhuǎn)讓”不屬于一次性取得轉(zhuǎn)讓收益,要使轉(zhuǎn)讓方“保留”或擁有的宅基地資格權(quán)有價(jià)值,按每年或分期分批收取轉(zhuǎn)讓收益,勢(shì)必產(chǎn)生三個(gè)問(wèn)題:(1)按“三權(quán)分置”政策“保留”或擁有的宅基地資格權(quán)有價(jià)值之目標(biāo),受讓方(企業(yè)法人)破產(chǎn),轉(zhuǎn)讓方(農(nóng)戶)未取得的剩余轉(zhuǎn)讓收益無(wú)法保障。(2)“宅基地使用權(quán)”按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行,受讓方取得“宅基地使用權(quán)”后實(shí)施“再轉(zhuǎn)讓”,會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶未取得的剩余轉(zhuǎn)讓收益無(wú)法收取情況,向第一受讓方收取(現(xiàn)第一受讓方已無(wú)“宅基地使用權(quán)”),還是向第二受讓方收?。ǖ诙茏尫揭讶〉谩罢厥褂脵?quán)”)成為問(wèn)題。(3)第一受讓方用“宅基地使用權(quán)”(純財(cái)產(chǎn)性)抵押,出現(xiàn)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后,第二受讓方已取得“宅基地使用權(quán)”,而第一受讓方已無(wú)“宅基地使用權(quán)”且無(wú)其他財(cái)產(chǎn),轉(zhuǎn)讓方未取得的剩余轉(zhuǎn)讓收益如何保障也成為問(wèn)題??梢?jiàn),“轉(zhuǎn)讓”如不屬于一次性取得轉(zhuǎn)讓收益,勢(shì)必造成農(nóng)戶權(quán)利保障問(wèn)題凸顯。
6.宅基地資格權(quán)在“宅基地使用權(quán)”是獨(dú)立權(quán)利情形下更無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值
若宅基地使用權(quán)(雙重性)可被分解為宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”,其結(jié)果宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”應(yīng)屬于兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利,顯然,宅基地資格權(quán)人雖“保留”或擁有宅基地資格權(quán),但與“宅基地使用權(quán)”人(擁有“宅基地使用權(quán)”)不存在任何法律關(guān)系(包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系),宅基地資格權(quán)人權(quán)利的經(jīng)濟(jì)利益無(wú)法保障。
1.“互換”使內(nèi)涵不符合法理
通常甲農(nóng)戶A宅基地之宅基地使用權(quán)與乙農(nóng)戶B宅基地之宅基地使用權(quán)實(shí)施互換,甲農(nóng)戶享有B宅基地之宅基地使用權(quán),乙農(nóng)戶享有A宅基地之宅基地使用權(quán)。這種互換只是兩個(gè)宅基地使用權(quán)發(fā)生互移或?qū)Q,原宅基地之宅基地使用權(quán)不消滅,也不產(chǎn)生新的權(quán)利,且互換前后均只存在上述兩個(gè)宅基地使用權(quán)。
“三權(quán)分置”下,甲農(nóng)戶A宅基地之宅基地使用權(quán)與乙農(nóng)戶B宅基地之宅基地使用權(quán)“互換”,結(jié)果:(1)上述兩個(gè)宅基地使用權(quán)消滅;(2)新產(chǎn)生四個(gè)權(quán)利,即A宅基地之宅基地資格權(quán)、A宅基地之“宅基地使用權(quán)”、B宅基地之宅基地資格權(quán)、B宅基地之“宅基地使用權(quán)”;(3)甲農(nóng)戶享有A宅基地之宅基地資格權(quán)和B宅基地之“宅基地使用權(quán)”,乙農(nóng)戶享有B宅基地之宅基地資格權(quán)和A宅基地之“宅基地使用權(quán)”??梢?jiàn),這種“互換”,不是原完整權(quán)利發(fā)生對(duì)換,只發(fā)生一方兩權(quán)中一權(quán)(“宅基地使用權(quán)”)發(fā)生對(duì)換,不符合互換之完整權(quán)利轉(zhuǎn)移的常態(tài)。
2.“互換”使兩塊宅基地是否對(duì)換存在質(zhì)疑
如甲農(nóng)戶用A地(如承包的耕地)與同村乙農(nóng)戶B地(如承包的耕地)等質(zhì)等量互換,應(yīng)是除兩個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(用益物權(quán))對(duì)換外,同時(shí)兩塊承包地對(duì)換,即甲農(nóng)戶占有B地和享有B地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);乙農(nóng)戶占有A地和享有A地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
“三權(quán)分置”下,甲農(nóng)戶用A宅基地與本村乙農(nóng)戶B宅基地“互換”,結(jié)果:(1)乙農(nóng)戶直接占有A宅基地并享有A宅基地之“宅基地使用權(quán)”,但因甲農(nóng)戶還享有A宅基地之宅基地資格權(quán),是否存在甲農(nóng)戶間接占有A 宅基地的情形?(2)甲農(nóng)戶直接占有B 宅基地并享有B 宅基地之“宅基地使用權(quán)”,但因乙農(nóng)戶還享有B 宅基地之宅基地資格權(quán),是否同樣存在乙農(nóng)戶間接占有A 宅基地情形?可見(jiàn),該“互換”是否發(fā)生宅基地對(duì)換存在質(zhì)疑。
3.“互換”使宅基地法律關(guān)系增加且復(fù)雜化
通常,互換是同一村農(nóng)民集體內(nèi)部農(nóng)戶兩個(gè)宅基地使用權(quán)之間的變動(dòng),其性質(zhì)僅表現(xiàn)為“質(zhì)”上兩個(gè)宅基地法律關(guān)系主體的轉(zhuǎn)變;“量”上并未增加其他新的宅基地法律關(guān)系。這種互換前后每塊地除宅基地所有權(quán)法律關(guān)系外只存在另一個(gè)宅基地使用權(quán)法律關(guān)系。
“三權(quán)分置”下“互換”,A宅基地和B宅基地均已存在三個(gè)權(quán)利,即宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”,兩塊地除宅基地所有權(quán)法律關(guān)系外還有至少三種法律關(guān)系,如A宅基地上,一是A宅基地上本農(nóng)民集體與甲農(nóng)戶之間宅基地法律關(guān)系或A宅基地上本農(nóng)民集體與乙農(nóng)戶之間宅基地法律關(guān)系(兩個(gè)宅基地法律關(guān)系至少存在一個(gè),如何界定成為理論難題);二是A宅基地上甲農(nóng)戶享有宅基地資格權(quán),可見(jiàn)甲農(nóng)戶在A宅基地上也存在宅基地資格權(quán)法律關(guān)系;三是乙農(nóng)戶在A宅基地上享有“宅基地使用權(quán)”,當(dāng)然乙農(nóng)戶在A宅基地上存在“宅基地使用權(quán)”法律關(guān)系。每塊地上增加至少兩個(gè)宅基地法律關(guān)系,即“互換”后增加四個(gè)不完全清晰的宅基地法律關(guān)系,使宅基地上法律關(guān)系混亂且難以明確性質(zhì)界定。
4.等量的宅基地“互換”后宅基地資格權(quán)已無(wú)收益功能且無(wú)法成為財(cái)產(chǎn)權(quán)利
通常等質(zhì)等量的兩塊宅基地“互換”后,享有宅基地資格權(quán)的任何一方已不可能從對(duì)方取得任何收益,即甲農(nóng)戶(享有A宅基地之宅基地資格權(quán))不能從乙農(nóng)戶(享有A宅基地之“宅基地使用權(quán)”)手中取得收益,同樣,乙農(nóng)戶(享有B宅基地之宅基地資格權(quán))也不能從甲農(nóng)戶(享有B宅基地之“宅基地使用權(quán)”)手中取得收益。可見(jiàn),這種等量的宅基地“互換”,任何一方之宅基地資格權(quán),已無(wú)收益權(quán)能(學(xué)界認(rèn)為宅基地資格權(quán)最大價(jià)值是收益功能),不能成為財(cái)產(chǎn)權(quán)利(民事權(quán)利)。
5.不等量的宅基地“互換”后可能雙方均無(wú)宅基地資格權(quán)收益或只存在僅有一方的互換差價(jià)收益
不等量的宅基地“互換”時(shí)通常一次性(常態(tài))結(jié)清互換差價(jià),可見(jiàn),“互換”完成后享有宅基地資格權(quán)的任何一方也已不可能從對(duì)方(“宅基地使用權(quán)”人)取得任何收益。這種常態(tài)下一次性結(jié)清互換差價(jià),任何一方“保留”宅基地資格權(quán)已無(wú)任何財(cái)產(chǎn)價(jià)值。
非常態(tài)下如“互換”后仍存在差價(jià)(“互換”時(shí)不是一次性結(jié)清互換差價(jià)),“互換”后雙方都享有和“保留”宅基地資格權(quán),也僅享有(或“保留”)宅基地資格權(quán)的一方(差價(jià)的順差一方)在今后可取得收益,此亦非宅基地資格權(quán)的全部收益,應(yīng)是差價(jià)收益;另一方(差價(jià)的逆差一方)雖然享有(或“保留”)宅基地資格權(quán),但永遠(yuǎn)無(wú)法取得此宅基地資格權(quán)帶來(lái)的任何收益,只存在支付差價(jià)的義務(wù),不能說(shuō)宅基地資格權(quán)存在“收益權(quán)能”。
6.“互換”后宅基地被征收的征地款補(bǔ)償分配沖突凸顯
通常,甲農(nóng)戶A 宅基地與同村乙農(nóng)戶B 宅基地互換后,甲農(nóng)戶在B 宅基地上享有宅基地使用權(quán),乙農(nóng)戶在A宅基地上享有宅基地使用權(quán),這時(shí)A宅基地被征收其征地款(除歸宅基地所有權(quán)人以外)由乙農(nóng)戶參與享有,同樣,B宅基地被征收其征地款(除歸宅基地所有權(quán)人以外)由甲農(nóng)戶參與享有⑦《物權(quán)法》第121 條規(guī)定:“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的,用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償”。。
上述兩宅基地在“三權(quán)分置”下“互換”后,若A宅基地被征收,其征地款(除歸土地所有權(quán)人以外)應(yīng)由甲農(nóng)戶(享有宅基地資格權(quán))和乙農(nóng)戶(享有“宅基地使用權(quán)”)共同參與享有(因任何財(cái)產(chǎn)之權(quán)利被依法剝奪都應(yīng)得到合理補(bǔ)償)。實(shí)踐中,征地款分配復(fù)雜化:一方面先界定宅基地資格權(quán)與“宅基地使用權(quán)”哪個(gè)價(jià)值大,再協(xié)商決定宅基地資格權(quán)與“宅基地使用權(quán)”按合理比例補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn);另一方面如已認(rèn)可上述分析之宅基地資格權(quán)無(wú)收益價(jià)值或只有差價(jià)收益,如何補(bǔ)償分配很難操作,必然會(huì)發(fā)生利益沖突。
7.“互換”使宅基地資格權(quán)成為無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值之權(quán)利
若“互換”使宅基地資格權(quán)與“宅基地使用權(quán)”成為兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利,一方面甲農(nóng)戶從乙農(nóng)戶中取得互換差價(jià)收益,因?yàn)檎刭Y格權(quán)人與乙農(nóng)戶(取得A宅基地“宅基地使用權(quán)”的“宅基地使用權(quán)”人)之間不存在任何法律關(guān)系,無(wú)法從A宅基地“宅基地使用權(quán)”的“宅基地使用權(quán)”人中取得互換差價(jià)收益(不等量宅基地“互換”),甲農(nóng)戶肯定不是以宅基地資格權(quán)人名義取得;另一方面帶有身份性的宅基地資格權(quán)肯定成為無(wú)任何經(jīng)濟(jì)價(jià)值之權(quán)利。
1.出租使承租人取得宅基地租賃權(quán),而不應(yīng)是“宅基地使用權(quán)”
通常宅基地使用權(quán)出租,屬于出租方在保留物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)前提下,承租方只能創(chuàng)設(shè)繼受取得債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)?!叭龣?quán)分置”下“出租”后,承租方取得“宅基地使用權(quán)”,該權(quán)利名稱(chēng)與租賃關(guān)系通常產(chǎn)生規(guī)范權(quán)利名稱(chēng)(如房屋租賃權(quán)、土地租賃權(quán)等)不匹配。
2.“出租”使宅基地使用權(quán)(雙重性)消失,造成村農(nóng)民集體與農(nóng)戶(出租方)之間宅基地關(guān)系維系出現(xiàn)真空
按法理分析,宅基地使用權(quán)出租屬物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)保留型流轉(zhuǎn),出租后原農(nóng)戶(出租方)保留物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán),符合“農(nóng)戶與村農(nóng)民集體之間宅基地關(guān)系不變”。在“三權(quán)分置”下的宅基地“出租”,使宅基地的原宅基地使用權(quán)已被分解為宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”,導(dǎo)致“出租”完成后原宅基地使用權(quán)消失,使“出租方的農(nóng)戶與村農(nóng)民集體之間宅基地關(guān)系”不復(fù)存在。
3.出租關(guān)系應(yīng)屬單一債之法律關(guān)系,而“出租”導(dǎo)致兩種法律關(guān)系之怪象
宅基地使用權(quán)的出租行為,從法律性質(zhì)上看完全是一種合同關(guān)系,即債的關(guān)系。“三權(quán)分置”下“出租”出現(xiàn)新兩權(quán),即宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”,按通常法理和立法之規(guī)則,一個(gè)權(quán)利與一個(gè)法律關(guān)系相對(duì)應(yīng),兩個(gè)權(quán)利必然分別與兩個(gè)不同法律關(guān)系相對(duì)應(yīng)??梢?jiàn),“出租”出現(xiàn)的新兩權(quán),必然產(chǎn)生相對(duì)應(yīng)兩個(gè)不同法律關(guān)系,即一個(gè)是宅基地資格權(quán)法律關(guān)系,另一個(gè)是與“宅基地使用權(quán)”法律關(guān)系。其與出租關(guān)系應(yīng)屬單一債之法律關(guān)系相悖。
4.“出租”若使農(nóng)戶享有債權(quán)性質(zhì)的宅基地資格權(quán)勢(shì)必引起權(quán)利弱化
宅基地資格權(quán)是在“出租”實(shí)施前提下產(chǎn)生的,這一出租關(guān)系屬債之法律關(guān)系,可見(jiàn),在債之法律關(guān)系中產(chǎn)生的宅基地資格權(quán)應(yīng)是債權(quán),“出租”若使出租方的農(nóng)戶享有債權(quán)性質(zhì)的宅基地資格權(quán),從該農(nóng)戶享有用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)(因物權(quán)效力強(qiáng)于債權(quán)效力)異化為享有債權(quán)性質(zhì)的宅基地資格權(quán),勢(shì)必造成該農(nóng)戶權(quán)利弱化。
5.“出租”期限屆滿后原農(nóng)戶原權(quán)利如何恢復(fù)和能否再次流轉(zhuǎn)成為問(wèn)題
“三權(quán)分置”下宅基地“出租”后,導(dǎo)致宅基地使用權(quán)消失,“出租”流轉(zhuǎn)到期后,通?!罢厥褂脵?quán)”一同消失,問(wèn)題是出租方(農(nóng)戶)的原宅基地使用權(quán)能否恢復(fù);如“宅基地使用權(quán)”仍存在,返回給出租方(農(nóng)戶)與宅基地資格權(quán)結(jié)合恢復(fù)宅基地使用權(quán)的理論依據(jù)何在;如果“宅基地使用權(quán)”不能返回給農(nóng)戶,該農(nóng)戶(宅基地資格權(quán)人)只擁有宅基地資格權(quán),如何實(shí)施第二次、第三次等流轉(zhuǎn),有無(wú)理論依據(jù)。
6.承租人用取得其債權(quán)性質(zhì)“宅基地使用權(quán)”實(shí)施抵押于理于法無(wú)據(jù)
“宅基地使用權(quán)”在“出租”實(shí)施前提下產(chǎn)生,這一出租關(guān)系屬債之法律關(guān)系,“出租”使承出方取得的應(yīng)是債權(quán)性質(zhì)的“宅基地使用權(quán)”,而債權(quán)性質(zhì)“宅基地使用權(quán)”抵押于理于法無(wú)據(jù)。
1.“贈(zèng)與”之客體的“宅基地使用權(quán)”面臨的問(wèn)題
在贈(zèng)與合同成立或生效前,農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”面臨三個(gè)問(wèn)題:一是農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”生成出現(xiàn)法理無(wú)依據(jù)問(wèn)題;二是農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”成為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)后擁有兩種權(quán)利(宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”)呈尷尬問(wèn)題;三是農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”如何成為用益物權(quán)也是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
2.“贈(zèng)與”之權(quán)利轉(zhuǎn)移是否符合常理和法理問(wèn)題
“三權(quán)分置”下的宅基地“贈(zèng)與”,贈(zèng)與人只喪失部分權(quán)利,即只喪失“宅基地使用權(quán)”,而“保留”或擁有宅基地資格權(quán);而受贈(zèng)人只取得部分權(quán)利的“宅基地使用權(quán)”,該現(xiàn)象不符合常態(tài)和現(xiàn)行法理。
3.“贈(zèng)與”后宅基地資格權(quán)成為無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值之宅基地權(quán)利怪象
實(shí)施“贈(zèng)與”后,農(nóng)戶雖“保留”或擁有宅基地資格權(quán),但農(nóng)戶“保留”或擁有的宅基地資格權(quán)也必將成為無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利。
4.撫養(yǎng)贈(zèng)與中“贈(zèng)與”發(fā)生時(shí)“贈(zèng)與人”擁有宅基地資格權(quán)出現(xiàn)尷尬
通常在農(nóng)村普遍存在撫養(yǎng)贈(zèng)與(撫養(yǎng)贈(zèng)與協(xié)議或撫養(yǎng)贈(zèng)與合同),如實(shí)現(xiàn)該“贈(zèng)與”中的“宅基地使用權(quán)”時(shí),“贈(zèng)與人”已不擁有民事權(quán)利能力(通常自然人的民事權(quán)利能力始于出生,終于死亡),其“保留”或擁有宅基地資格權(quán)必將成為理論上的無(wú)解問(wèn)題。
5.撫養(yǎng)贈(zèng)與中“贈(zèng)與”因撫養(yǎng)贈(zèng)與合同被依法解除后權(quán)利回歸出現(xiàn)難題
該“贈(zèng)與”因撫養(yǎng)贈(zèng)與合同被依法解除后,如何使宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”結(jié)合回歸為宅基地使用權(quán)成為法理上的難題。
以農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”抵押為例分析。
1.農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”生成呈現(xiàn)困境
通常抵押前該農(nóng)戶的“宅基地使用權(quán)”應(yīng)已客觀產(chǎn)生,遇到或面臨“宅基地使用權(quán)”如何產(chǎn)生之現(xiàn)實(shí)和理論問(wèn)題,因?yàn)榈盅呵斑€未發(fā)生宅基地流轉(zhuǎn)這一法律行為(法律事實(shí)),同樣,也不存在其他任何法律事實(shí)。
2.農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”成為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)也出現(xiàn)困惑
抵押前該農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”應(yīng)成為獨(dú)立權(quán)利(獨(dú)立財(cái)產(chǎn)),否則通常不是獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的“宅基地使用權(quán)”無(wú)法成為抵押權(quán)的客體。而農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”能成為獨(dú)立權(quán)利應(yīng)早于抵押合同(該抵押合同只能產(chǎn)生抵押權(quán))簽訂和成立(至少是生效)。
3.農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”成為用益物權(quán)之迷糊
抵押前若存在該獨(dú)立權(quán)利的“宅基地使用權(quán)”更應(yīng)屬于用益物權(quán)(大陸法系“債權(quán)不得單獨(dú)抵押只能質(zhì)押”),否則也不能成為抵押權(quán)的客體。而農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”成為用益物權(quán)不能自圓其說(shuō)。
4.抵押期間農(nóng)戶擁有新兩權(quán)出現(xiàn)無(wú)法理遵循問(wèn)題
設(shè)立抵押權(quán)后、主合同債務(wù)未完全履行前或未通過(guò)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)前(指抵押期間且抵押期間不轉(zhuǎn)移抵押物占有),造成農(nóng)戶擁有宅基地資格權(quán)和“宅基地使用權(quán)”,兩權(quán)不符合法理。
5.無(wú)需實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)新兩權(quán)回歸為原一權(quán)遇到法理尷尬
若出現(xiàn)主合同債務(wù)人依法履行債務(wù)完成實(shí)現(xiàn)了主合同債權(quán),而不需要通過(guò)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)(不發(fā)生該“宅基地使用權(quán)”流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)移給第三人),該“宅基地使用權(quán)”不能與宅基地資格權(quán)結(jié)合(導(dǎo)致該兩權(quán)消滅的法理依據(jù)何在)恢復(fù)宅基地使用權(quán)(無(wú)現(xiàn)行法理依據(jù),因這方面創(chuàng)新法理仍未出現(xiàn)而無(wú)法解決該問(wèn)題)。
6.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后農(nóng)戶擁有宅基地資格權(quán)之權(quán)利經(jīng)濟(jì)價(jià)值怪象
用“宅基地使用權(quán)”實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后,勢(shì)必造成該“宅基地使用權(quán)”除原農(nóng)戶外已被第三人取得并擁有,這時(shí)農(nóng)戶“保留”或擁有的“宅基地資格權(quán)”也必將成為無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)利。
本文以農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社為例分析(丁關(guān)良,2020)。該“入股”存在問(wèn)題:(1)農(nóng)戶之“宅基地使用權(quán)”如何生成勢(shì)必出現(xiàn)法理無(wú)依據(jù)問(wèn)題;(2)農(nóng)戶自“宅基地使用權(quán)”成為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)后其自身?yè)碛袃煞N權(quán)利呈現(xiàn)困惑問(wèn)題;(3)農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”如何成為用益物權(quán)也是理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題;(4)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社無(wú)法設(shè)立時(shí)農(nóng)戶擁有上述兩種權(quán)利造成理論尷尬;(5)宅基地資格權(quán)人與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社之間“法律關(guān)系”呈現(xiàn)空白;(6)“宅基地資格權(quán)”依托之“法律關(guān)系”構(gòu)成要素?zé)o法厘清;(7)“宅基地資格權(quán)”的“權(quán)利”繼承問(wèn)題已凸顯;(8)“宅基地資格權(quán)”淪為無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值之權(quán)利。
學(xué)界普遍贊同宅基地“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)之雙重屬性理論認(rèn)知(高圣平,2019;劉國(guó)棟,2019;姜楠,2019;宋志紅,2019),需要深入分析。本文認(rèn)為,(1)宅基地取得有身份性并不能證成原始取得的宅基地使用權(quán)之權(quán)利本身存在身份性。依據(jù)《土地管理法》⑧《土地管理法》第62條第1款規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。規(guī)定,應(yīng)由本村農(nóng)民集體成員組成的農(nóng)戶依法原始取得宅基地使用權(quán),充分說(shuō)明原始取得宅基地使用權(quán)的主體有身份性,但這并不能得出原始取得的宅基地使用權(quán)之權(quán)利本身存在身份性,正如依據(jù)《繼承法》⑨《繼承法》第二章“法定繼承”第10 條規(guī)定:“遺產(chǎn)按照下列順序繼承:第一順序:配偶、子女、父母。第二順序:兄弟姐妹、祖父母、外祖父母”。規(guī)定,法定繼承中雖然取得遺產(chǎn)有身份性,但在繼承人依法繼承取得遺產(chǎn)后之財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和用益物權(quán)等權(quán)利本身不存在任何身份性。(2)原始創(chuàng)設(shè)取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶有“身份性”,不意味著其他擁有宅基地使用權(quán)的主體一定都應(yīng)有“身份性”和移轉(zhuǎn)繼受取得宅基地使用權(quán)肯定存在“身份性”。如1989年7月5日《國(guó)家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問(wèn)題的若干意見(jiàn)》規(guī)定,應(yīng)認(rèn)定非“身份性”的繼承者可依法繼承農(nóng)村房屋,也可擁有宅基地使用權(quán);又如《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)[2016]191號(hào))規(guī)定,應(yīng)該包括轉(zhuǎn)性成為真正城市之市民的原農(nóng)戶(現(xiàn)在為“非身份性”戶)其原合法取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)予以確權(quán)登記。(3)若該權(quán)利具有雙重性(特別含有身份性)這一命題在理論上成立,“法律制度”應(yīng)設(shè)計(jì)為,一方面本村農(nóng)民集體的成員(個(gè)人)均應(yīng)無(wú)任何限制地取得宅基地使用權(quán)(該權(quán)利主體不是農(nóng)戶,而是成員個(gè)人)且由該成員終身享有,該成員死亡時(shí)本村農(nóng)民集體才能依理無(wú)償收回宅基地;另一方面法律須禁止該權(quán)利轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)與、繼承等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式。另外,法律也應(yīng)禁止征收或占用宅基地,且該成員在世時(shí)法律還應(yīng)禁止退回或收回宅基地等。上述這些“法律制度”顯然不符合“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這一農(nóng)村土地制度深化改革的未來(lái)方向。(4)若“宅基地使用權(quán)本身具有身份性”必然會(huì)出現(xiàn)或產(chǎn)生眾多難以符合法律邏輯之怪象:一方面因該權(quán)利主體(即指農(nóng)戶)客觀消亡時(shí),該權(quán)利雙重性是否應(yīng)同時(shí)消滅;另一方面若原農(nóng)戶消亡而無(wú)身份性的該宅基地使用權(quán)其性質(zhì)也必將成為理論和實(shí)踐之現(xiàn)實(shí)如何解釋問(wèn)題。
通過(guò)上述分析可知,若農(nóng)戶原始創(chuàng)設(shè)取得的宅基地使用權(quán)具有身份性,理論上無(wú)法自圓其說(shuō),實(shí)踐操作上也不符合法律邏輯并呈現(xiàn)弊大于利之客觀結(jié)果,閑置的宅基地和農(nóng)房其兩重資源優(yōu)化配置遇到難題,更無(wú)法形成該權(quán)利流轉(zhuǎn)良好法律環(huán)境。因此,應(yīng)盡快消除理論上對(duì)該權(quán)利的雙重性之不科學(xué)、不合理認(rèn)知,若人為打上宅基地使用權(quán)的“身份性”這一烙印,必然使簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化甚至無(wú)解。應(yīng)客觀樹(shù)立宅基地使用權(quán)只具有唯一性的用益物權(quán)之法律性質(zhì)之認(rèn)知,恢復(fù)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性本來(lái)面目,才能構(gòu)建好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之良法制度。
宅基地“使用權(quán)分置成資格權(quán)和使用權(quán)”(徐忠國(guó)等,2018)。而“兩權(quán)分離”下的宅基地使用權(quán)是具體民事權(quán)利,而非權(quán)利束;是唯一性的用益物權(quán)之財(cái)產(chǎn)性,而非身份性和財(cái)產(chǎn)性并存雙重性構(gòu)成之復(fù)合權(quán)利;是由占有、使用、收益和處分權(quán)能構(gòu)成的權(quán)利,而非由保障權(quán)能和財(cái)產(chǎn)權(quán)能構(gòu)成的權(quán)利;是一項(xiàng)完整性的權(quán)利,而無(wú)法分解為資格權(quán)和使用權(quán)的新兩權(quán)。
法學(xué)界普遍對(duì)宅基地“三權(quán)分置”解釋為從“兩權(quán)分離”的宅基地使用權(quán)中派生(也包括或分置、或設(shè)立)出宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)、或次生宅基地使用權(quán)、或宅基地利用權(quán)等“宅基地使用權(quán)”(純財(cái)產(chǎn)性)而形成新的“三權(quán)分置”格局(見(jiàn)前述內(nèi)容)。但宅基地使用權(quán)上設(shè)立“宅基地使用權(quán)”(見(jiàn)上)的理論觀點(diǎn),明顯存在以下問(wèn)題:(1)該“宅基地使用權(quán)”之權(quán)利生成其法理依據(jù)何在,是否符合法律邏輯?特別是農(nóng)戶的“宅基地使用權(quán)”(該權(quán)利可用于贈(zèng)與、入股和抵押)如何形成問(wèn)題。(2)各種流轉(zhuǎn)方式存在上述分析出現(xiàn)的眾多問(wèn)題和尷尬現(xiàn)象,特別表現(xiàn)在:①不同性質(zhì)(物權(quán)和債權(quán))流轉(zhuǎn)關(guān)系使流進(jìn)方取得同一名稱(chēng)的“宅基地使用權(quán)”,該權(quán)利具有兩種法律性質(zhì)(物權(quán)和債權(quán))是否符合法理;②“宅基地使用權(quán)”具有上述兩種性質(zhì),不僅給流轉(zhuǎn)當(dāng)事人把握和區(qū)分增加人為難度或無(wú)法清晰界定,且發(fā)生糾紛后也同樣造成解決糾紛的仲裁機(jī)構(gòu)和審判機(jī)構(gòu)在界定權(quán)利性質(zhì)上人為增添認(rèn)定難度、更是耗費(fèi)時(shí)間精力及加大案件處理實(shí)際成本。(3)出租(或租賃)這一流轉(zhuǎn)方式,我國(guó)不使用目前國(guó)際上各國(guó)家(包括大陸法系和英美法系的國(guó)家)通行取得債權(quán)性質(zhì)“××租賃權(quán)”(如土地租賃權(quán)、房屋租賃權(quán)等)的客觀名稱(chēng),而人為使用其權(quán)利法律性質(zhì)不明、名稱(chēng)容易混淆的“宅基地使用權(quán)”,能否實(shí)現(xiàn)規(guī)范;(4)農(nóng)戶的“宅基地使用權(quán)”(用益物權(quán)之法律性質(zhì))可實(shí)施入股和抵押,但客觀上會(huì)出現(xiàn)以下難以厘清問(wèn)題:一方面,宅基地上存在上述兩個(gè)法律性質(zhì)和功能相同的用益物權(quán)(即宅基地使用權(quán)、“宅基地使用權(quán)”)勢(shì)必也容易造成該兩權(quán)利之間發(fā)生不可調(diào)和之矛盾和沖突;另一方面,會(huì)使農(nóng)戶“保留”的宅基地使用權(quán)成為扭曲權(quán)利之現(xiàn)象(見(jiàn)上述分析),這時(shí)流轉(zhuǎn)后的該宅基地使用權(quán)還是土地上之財(cái)產(chǎn)權(quán)利嗎?顯然,宅基地使用權(quán)上設(shè)立另一用益物權(quán)(“宅基地使用權(quán)”)其理論依據(jù)不足或創(chuàng)新法理還未成就,造成上述該觀點(diǎn)不能自圓其說(shuō)。
按中央“三權(quán)分置”政策,沒(méi)有出現(xiàn)房屋所有權(quán),而只出現(xiàn)“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”和“房屋使用權(quán)”這兩種新“權(quán)利”(過(guò)去政策上不存在、現(xiàn)行法律上也不存在),與宅基地本身“三權(quán)分置”相類(lèi)似而是否意味著這里原房屋所有權(quán)(一權(quán))已同時(shí)出現(xiàn)被分解為“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”和“房屋使用權(quán)”(兩權(quán)),其結(jié)果是流出方(農(nóng)戶)取得或擁有“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”,流進(jìn)方(“宅基地使用權(quán)”人)取得房屋使用權(quán)。若上述這一分析思路成立,而該房屋的上述新兩權(quán)勢(shì)必導(dǎo)致其權(quán)利名稱(chēng)是否規(guī)范合理問(wèn)題、權(quán)利性質(zhì)難以界定問(wèn)題等,目前理論界只關(guān)注宅基地自身之“三權(quán)分置”研究。
一方面,農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)其內(nèi)涵無(wú)法得到很好解釋。物權(quán)與債權(quán)之二分法則是大陸法系國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)(指狹義財(cái)產(chǎn)權(quán))的核心內(nèi)容,顯然,財(cái)產(chǎn)權(quán)通常且應(yīng)該是物權(quán)和債權(quán)這兩權(quán)的上位概念。若在“三權(quán)分置”下產(chǎn)生“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”,如何與自物權(quán)的房屋所有權(quán)、債權(quán)的房屋租賃權(quán)相區(qū)分,同時(shí)“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”是否屬于物權(quán)和債權(quán)兩種性質(zhì)并存之雙重權(quán)利,若是,則造成“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”法律性質(zhì)無(wú)法客觀界定??梢?jiàn),上述情形均與大陸法系物權(quán)與債權(quán)二分法之規(guī)則不吻合,在“三權(quán)分置”政策中使用“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”內(nèi)涵無(wú)法界定。
另一方面,在入股、抵押、贈(zèng)與前農(nóng)戶房屋使用權(quán)如何形成也無(wú)法得到很好解釋。在入股、抵押、贈(zèng)與前客觀上還不存在任何法律事實(shí)(通常包括事件和行為),若產(chǎn)生“房屋使用權(quán)”造成在理論上無(wú)法解釋和實(shí)踐中也無(wú)法操作??梢?jiàn),在“三權(quán)分置”下,只存在“房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”和“房屋使用權(quán)”新兩權(quán)(而原房屋所有權(quán)消滅),勢(shì)必發(fā)生眾多不能自圓其說(shuō)之法理問(wèn)題,整個(gè)“三權(quán)分置”政策法律化將遇到無(wú)法符合法律邏輯得到解決這一客觀和現(xiàn)實(shí)難題。
目前,新《土地管理法》確立了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度,在二級(jí)市場(chǎng)中規(guī)定轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押等集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式,屬于物權(quán)變動(dòng)范疇。這些流轉(zhuǎn)方式在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上只存在集體土地所有權(quán)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)這“兩權(quán)”,不存在“三權(quán)分置”情形。
宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式,應(yīng)屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)性質(zhì),與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)上述流轉(zhuǎn)方式應(yīng)該相類(lèi)似或相同,也應(yīng)屬于物權(quán)變動(dòng)范疇。這種宅基地使用權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn),原集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)不發(fā)生任何性質(zhì)之變化、且仍然客觀存在。同時(shí),也不產(chǎn)生任何性質(zhì)的新權(quán)利,其轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、入股這四種流轉(zhuǎn)方式必然發(fā)生宅基地使用權(quán)(完整權(quán)利)轉(zhuǎn)移,即農(nóng)戶喪失宅基地使用權(quán),流進(jìn)方移轉(zhuǎn)繼受取得宅基地使用權(quán);抵押這種流轉(zhuǎn)方式,只能在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后,農(nóng)戶才喪失宅基地使用權(quán)??梢?jiàn),這種物權(quán)性流轉(zhuǎn)不會(huì)在宅基地上產(chǎn)生“三權(quán)分置”之“三權(quán)”。
宅基地使用權(quán)租賃客觀上屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn),通常法律規(guī)定財(cái)產(chǎn)所有權(quán)由占有、使用、收益、處分等四大權(quán)能構(gòu)成,應(yīng)該運(yùn)用權(quán)能分離理論實(shí)現(xiàn)債權(quán)產(chǎn)生的路徑。在該租賃這一債權(quán)法律關(guān)系中,出租方(農(nóng)戶)仍保留用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)(原權(quán)利),承租方依法創(chuàng)設(shè)繼受取得債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)。同時(shí),宅基地使用權(quán)也受到宅基地租賃權(quán)法律約束??梢?jiàn),在宅基地使用權(quán)租賃這一流轉(zhuǎn)方式之情形下,在宅基地上客觀地形成“三權(quán)”的宅基地所有權(quán)(自物權(quán))、宅基地使用權(quán)(用益物權(quán))和宅基地租賃權(quán)(債權(quán))之權(quán)利結(jié)構(gòu),因此,只能在宅基地使用權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)中形成“所有權(quán)、用益物權(quán)、債權(quán)”的“三權(quán)分置”。
在2019年《土地管理法》修正中宅基地“三權(quán)分置”之中央該政策沒(méi)有入法,同時(shí)2020年5月28日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》中也沒(méi)有涉及宅基地“三權(quán)分置”之內(nèi)容,顯然,宅基地“三權(quán)分置”有許多重要理論與實(shí)踐問(wèn)題值得繼續(xù)深入研究。
農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理2020年4期