李婷

摘 ? 要：自黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理開始了新階段的探索與創(chuàng)新。從開放與整合的角度出發(fā)，基層政府在實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的過程中扮演著雙重角色，既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的執(zhí)行者，也是農(nóng)村社會(huì)的管理者。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的有效治理，基層政府需要在頂層設(shè)計(jì)的自上而下和具體落實(shí)的自下而上的“雙軌治理”中轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，在整體推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村開放與特色發(fā)展之路上，回應(yīng)民眾的利益訴求，將良法善治落到實(shí)處，引導(dǎo)多元主體參與農(nóng)村社會(huì)治理。

關(guān)鍵詞：開放與整合;鄉(xiāng)村振興;治理有效

中圖分類號(hào)：D422 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.017

文章編號(hào)：1009-6922（2020）06-89-07

在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平成為關(guān)鍵一環(huán)。現(xiàn)代化的訴求具有開放性的追求，在整體性推進(jìn)現(xiàn)代化這一過程中又具有穩(wěn)定性的要求。時(shí)代的發(fā)展帶來不同階段的目標(biāo)任務(wù)，黨的十九大報(bào)告順應(yīng)時(shí)勢(shì)，提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村治理的首要任務(wù)是推動(dòng)“產(chǎn)業(yè)興旺”，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而“治理有效”就需要在提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力的基礎(chǔ)上，使得政府的治理理念、治理模式、治理機(jī)制有所變革，從而提升政府的治理能力。在整體性治理理論中，以開放與整合的角度來看待鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)加速發(fā)展，構(gòu)建起更具開放性和整合性的政府是必然要經(jīng)歷的過程。

一、鄉(xiāng)村“治理有效”的實(shí)現(xiàn)：基層政府的雙重角色及其意蘊(yùn)

加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理是一項(xiàng)重大而艱巨的任務(wù)，“治理有效”是關(guān)鍵，是農(nóng)民生活幸福感、參與感的不斷提升的信號(hào)與標(biāo)志。其中，政府的角色定位和職能優(yōu)化對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效、全面推進(jìn)國家建設(shè)和治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。

（一）“治理有效”中的政府角色與職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國基層治理的權(quán)力主體，對(duì)上（中央、省）而言，是執(zhí)行者角色;對(duì)下（村）而言，是管理者角色。在中央和地方政府關(guān)系的處理上，正如費(fèi)孝通所說的是“雙軌政治”。所謂的“雙軌”是指自上而下的中央集權(quán)體制的軌道和自下而上的基層組織自治軌道，體現(xiàn)的是國家與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)。其中基層政府的角色定位是雙重的，扮演著承擔(dān)上級(jí)政策的執(zhí)行者角色和實(shí)施本地區(qū)社會(huì)治理的管理者角色（見表1）。當(dāng)基層政府擁有雙重角色，意味著其承擔(dān)的職能也是多重的：要落實(shí)自上而下的鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)指引、政策導(dǎo)向，作為實(shí)現(xiàn)這一確定性目標(biāo)和公共政策的執(zhí)行人，需要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，承擔(dān)著上級(jí)政策的執(zhí)行職能;并且在自下而上的落實(shí)機(jī)制上，從實(shí)際利益獲得者的需求出發(fā)，作為回應(yīng)村民需要的管理者，維護(hù)好村民的實(shí)際利益，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的治理、協(xié)調(diào)職能。

1.有效行政：中央與地方政府間的良性互動(dòng)。鄉(xiāng)村振興需要挖掘鄉(xiāng)村發(fā)展的動(dòng)力源，基層政府的作用極為關(guān)鍵，需要講求“效率”邏輯?；鶎诱鳛橹醒胝c鄉(xiāng)村的連接者，發(fā)揮著對(duì)上承接且執(zhí)行中央政府的宏觀政策的作用，將各類政策、會(huì)議精神落實(shí)到位。相對(duì)于民主管理來講，治理有效更加強(qiáng)調(diào)治理體制與結(jié)構(gòu)的改革、完善和效率，是一種質(zhì)的提升[1]。在權(quán)力場域內(nèi)，上級(jí)是否自上而下地精準(zhǔn)供給制度、政策，基層政府是否自下而上踏實(shí)推進(jìn)、反饋、調(diào)適政策，都會(huì)影響到農(nóng)村共建共享機(jī)制的順利實(shí)現(xiàn)。落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要基層政府在明確上級(jí)政府的指導(dǎo)精神的基礎(chǔ)上不斷推出具體的舉措。強(qiáng)調(diào)治理的科學(xué)性以促進(jìn)效率提升，要求在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理方式。一是在遵循中央的治理道路和政策指引下，更要求治理效率的提升，積極落實(shí)好各項(xiàng)投資建設(shè)的項(xiàng)目。要緊緊抓住鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制建設(shè)，提升行政效率和效能。在2018年1月2日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出：“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序?！盵2]基層政府在推進(jìn)工作時(shí)，難免會(huì)遇到諸多矛盾和難題，需要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)各界的積極性，同時(shí)也需要推動(dòng)法治化進(jìn)程，提升自治水平和德治能力。二是鄉(xiāng)村治理新體系的建立需要立足于農(nóng)村實(shí)際，使中央的政策指引與地方創(chuàng)新治理之間形成良性互動(dòng)。不能僅限于政策思想的傳達(dá)上，更要落實(shí)各項(xiàng)社會(huì)治理事務(wù)和事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等。

2.服務(wù)型政府：優(yōu)化職能與強(qiáng)化協(xié)同治理。“治理有效”凸顯善治理念，體現(xiàn)出基層政府的“治理”邏輯。從民眾的切實(shí)需求入手，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，強(qiáng)化基層群眾的主動(dòng)參與，收獲更多的治理建議，集眾人之智統(tǒng)籌解決民眾之想。新時(shí)代涌現(xiàn)出新問題，政府在施政過程中需要轉(zhuǎn)變角色和理念：不再是劃槳人，而是掌舵人，政府在其中是一種“元治理”角色，優(yōu)化職能成為關(guān)鍵。服務(wù)型政府需要堅(jiān)持德治、自治、法治三者的綜合治理方式，治理有效所體現(xiàn)出來的是多主體共同參與治理，并不僅僅依靠政府。其中自治是核心，法治是保障，德治是基礎(chǔ)，三者組合在一起才能夠?qū)崿F(xiàn)善治[3]。此時(shí)的政府職能由管理轉(zhuǎn)向治理，意味著基層政府除了作為國家科層體制中的一級(jí)和上級(jí)政府的代理者，需要積極落實(shí)各類舉措以完成上級(jí)政府給定的任務(wù)[4]之外，還需要從更高層次追求良好的治理效果，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和集體力量，共同建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。這是一種“開放”的態(tài)度，不僅體現(xiàn)在參與建設(shè)的主體多元化發(fā)展，而且是治理理念的創(chuàng)新、開放和借鑒。尤其是在面臨著城鄉(xiāng)二元融合、鄉(xiāng)村發(fā)展速度遲緩等問題時(shí)，當(dāng)鄉(xiāng)村自身發(fā)展能力已無法及時(shí)、有效處理這些問題時(shí)，引入多元主體協(xié)作參與治理就顯得格外重要和有效。如引入企業(yè)參與鄉(xiāng)村建設(shè)、設(shè)立鄉(xiāng)賢會(huì)以有效維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)等，促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理體系的進(jìn)一步完善。農(nóng)村建設(shè)不僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，更要立足于村莊建設(shè)的全方位、多角度，提升廣大村民的幸福感和獲得感，實(shí)現(xiàn)政府“有所為、有所不為”。

（二）開放與整合：“治理有效”的雙重意蘊(yùn)

從“治理有效”的方針來看，基層政府推動(dòng)鄉(xiāng)村治理變革時(shí)不僅需要發(fā)揮好執(zhí)行者和管理者雙重角色所賦予的職能，遵循雙重邏輯——“效率”邏輯和“治理”邏輯，更在為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中體現(xiàn)著開放與整合這一方式和意蘊(yùn)。實(shí)現(xiàn)“治理有效”這一雙重意蘊(yùn)體現(xiàn)在：鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)是開放的、整合的。開放的政府，意味著政府主體參與的多元化和主體參與平等性得到保障;而政府采取整合的方式則意味著整體性治理的推進(jìn)，不僅僅關(guān)注外在的、可見的硬件資源的整合，更多的是關(guān)注到內(nèi)在和潛在資源的開發(fā)和利用，讓廣大村民擁有更多的可利用的資源，為村民創(chuàng)業(yè)增收帶來新的動(dòng)力源。

一方面，自上而下，從頂層設(shè)計(jì)開始。政府立足于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問題，圍繞農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)展開規(guī)劃設(shè)計(jì)。政府的政策應(yīng)當(dāng)是適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村形勢(shì)和變化的，是符合鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和文化背景的。政府著力推動(dòng)當(dāng)前的鄉(xiāng)村發(fā)展體制機(jī)制的創(chuàng)新改革，為實(shí)現(xiàn)治理有效，基層政府提升處理事務(wù)的效率，做好招商引資工作，拉動(dòng)各方投資建設(shè)好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基地，確保農(nóng)民有創(chuàng)收增收的機(jī)會(huì)。同時(shí)把農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展納入規(guī)劃和考核范疇，維護(hù)好生態(tài)文明，注重綠色協(xié)同發(fā)展。值得注意的是村莊的繁榮和發(fā)展需要回歸自身擁有的資源，建設(shè)好長久發(fā)展的產(chǎn)業(yè)機(jī)制，對(duì)各類資源進(jìn)行開發(fā)和利用，并且要與周邊地區(qū)進(jìn)行區(qū)位優(yōu)勢(shì)的分析與比較，找準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)，避免同質(zhì)化競爭。

另一方面，自下而上，從基層協(xié)同的現(xiàn)狀入手。加強(qiáng)民眾與社會(huì)的相互協(xié)作，調(diào)動(dòng)村民建設(shè)的熱情，提升自治的參與度。聆聽群眾的意見和需求，營造良好的社會(huì)治理氛圍，在村莊區(qū)域內(nèi)構(gòu)建起一種共同體意識(shí)，使得政府以開放與整合的思維方式進(jìn)行的一切實(shí)際行動(dòng)真正得到人們的內(nèi)心認(rèn)同。在雙重邏輯的要求下，政府工作重點(diǎn)放在協(xié)調(diào)、激發(fā)這兩項(xiàng)技能上。農(nóng)村問題的解決需要整體性推進(jìn)，系統(tǒng)解決經(jīng)濟(jì)、政治參與、文化發(fā)展等各方面與村民息息相關(guān)的問題，維護(hù)好村民利益。協(xié)調(diào)各類資源項(xiàng)目的推進(jìn)，推動(dòng)實(shí)施各類適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的生成與發(fā)展，同時(shí)也激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢(shì)和村民干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

二、村級(jí)“治理有效”的實(shí)然運(yùn)行——以D村為例

江蘇省D村地處興化市西北部，位于蘇中里下河腹地，毗鄰世界“四大花海”之一的“千垛菜花風(fēng)景區(qū)”生態(tài)濕地保護(hù)區(qū)域，具有得天獨(dú)厚的地域與資源優(yōu)勢(shì)，生態(tài)布局獨(dú)特。2017年6月，江蘇省委省政府啟動(dòng)全省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)工作，并由江蘇省住建廳牽頭主抓。興化市缸顧?quán)l(xiāng)D村被列入江蘇省特色田園鄉(xiāng)村先行試點(diǎn)和國家級(jí)田園綜合體項(xiàng)目。至2018年底，該村已展現(xiàn)出特色田園鄉(xiāng)村的“雛形”。D村與作為社會(huì)資本參與進(jìn)來的萬科集團(tuán)合作，走上了“政府+社會(huì)資本+村集體”的合作模式，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)互融，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)村民致富，致力于走出一條社會(huì)資本參與特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)的可持續(xù)之路。

（一）D村推進(jìn)鄉(xiāng)村“治理有效”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.執(zhí)行開放政策：引進(jìn)社會(huì)資本，構(gòu)建村莊多主體的營建模式。江蘇在“強(qiáng)富美高”新江蘇的目標(biāo)指引下，出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見》，以特色小鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化變革，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)村民創(chuàng)收增收，以期進(jìn)一步釋放城鄉(xiāng)融合發(fā)展和內(nèi)需增長新空間，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

開放狀態(tài)下的D村所擁有的最大亮點(diǎn)之一就是采取市場主體主導(dǎo)的營建模式，引入社會(huì)資本助力鄉(xiāng)村振興與建設(shè)，創(chuàng)新了發(fā)展方式，積極探索“政府平臺(tái)+社會(huì)資本+村集體”三方營建的“東羅模式”（見圖1），由南京萬科邊設(shè)計(jì)邊建設(shè)，后期主導(dǎo)運(yùn)營。南京萬科已在興化注冊(cè)成立萬興公司，負(fù)責(zé)該村特色田園鄉(xiāng)村的運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展;D村占有一定股份參加分紅（以集體土地作股，如閑置土地使用權(quán)和房屋）;市級(jí)融資平臺(tái)文旅公司代表政府入股，其股本金初步確定為4500多萬元，占總股本的42%，并從2019年起采取預(yù)付方式，先保證D村村集體能夠受益，促使村民能夠獲得更多的資產(chǎn)性收益、勞動(dòng)性收益和分紅。市級(jí)融資平臺(tái)（興華市文化旅游公司）同時(shí)引入“農(nóng)家樂+品牌管理與運(yùn)營”內(nèi)置式民宿發(fā)展理念，建立“云垛民宿”，讓村民既可得到房租收益，又可參與民宿服務(wù)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收。

D村借助萬科集團(tuán)豐富的資源平臺(tái)，立足于現(xiàn)有條件，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育新的產(chǎn)業(yè)增長極，找準(zhǔn)自身優(yōu)勢(shì)推進(jìn)“治理有效”。D村不斷致力于休閑農(nóng)業(yè)觀光旅游的發(fā)展，比如特色民宿、民俗美食、農(nóng)業(yè)觀光、互動(dòng)體驗(yàn)等項(xiàng)目發(fā)展成為關(guān)注的重點(diǎn)。立足于本村的特色農(nóng)業(yè)“千垛果園”發(fā)展旅游采摘，打造特色品牌“八十八倉”;借助企業(yè)的專業(yè)人員與策劃營銷能力，不斷加強(qiáng)品牌營銷來提升產(chǎn)品附加值，形成興化大米、龍香芋、大麥青汁、興化大閘蟹等一批具有興化特色的農(nóng)業(yè)地理標(biāo)志品牌;利用“生態(tài)+”“互聯(lián)網(wǎng)+”等模式構(gòu)建“接二連三”的綠色農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，“線上+線下”促進(jìn)興化大閘蟹、桂花酒品牌營銷;打造菜籽油、脫水蔬菜等特色加工業(yè)，通過訂單式包銷生產(chǎn)、村集體合作社入股和村民就業(yè)創(chuàng)業(yè)等多種方式促進(jìn)農(nóng)民增收致富，吸引更多資源、技術(shù)等要素回流，提升自身“造血”功能，真正實(shí)現(xiàn)全面振興。

2.整合推進(jìn)社會(huì)治理，煥發(fā)村莊“新”生機(jī)?！罢稀币馕吨Y源得到有效利用，不僅是有形的物質(zhì)資源，也包括人們無形的情感支持。鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)“自治、法治、德治”相結(jié)合，意味著鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理有效的實(shí)現(xiàn)，需要統(tǒng)籌各種鄉(xiāng)村發(fā)展力量，調(diào)動(dòng)人們的主動(dòng)參與性，在各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的過程中都能實(shí)現(xiàn)有效參與。興化市政府在推進(jìn)江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)工作時(shí)，D村抓住機(jī)遇，立足于自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)，整體性推進(jìn)村務(wù)治理，強(qiáng)化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。以整體性的思維看待農(nóng)村發(fā)展，站在更高的角度去思考與規(guī)劃D村建設(shè)藍(lán)圖。在社會(huì)治理方面強(qiáng)調(diào)“自治、法治、德治”三治相結(jié)合，以調(diào)動(dòng)村民們的積極性，讓人們了解“窮則思變，變則通，通則達(dá)”，理解政府推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的決心和信心。公共治理的主體多元化，意義在于調(diào)動(dòng)大家在政治參與上的積極性。在鄉(xiāng)土社會(huì)中，費(fèi)孝通的“差序格局”值得我們思考。在中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理中一定要立足于本地發(fā)展的實(shí)際來調(diào)整社會(huì)治理力度，保障民眾意見能得到公正表達(dá)，大家有話可說、有會(huì)可開、有問題可爭論，而非是一言堂，或?qū)Υ鍍?nèi)事務(wù)毫不關(guān)心。

政府作為主導(dǎo)力量對(duì)村內(nèi)資源進(jìn)行整合，不僅是土地資源的集約化管理，更要注重環(huán)境資源的保護(hù)和開放。D村采取整合式的治理模式，切實(shí)改善農(nóng)村社會(huì)生活。在改造之前，該村的民居房前屋后亂堆亂放的現(xiàn)象較為突出，村莊基礎(chǔ)設(shè)施普遍不足。因此，在特色田園鄉(xiāng)村試點(diǎn)建設(shè)時(shí)，首先做的就是空間整理工作，拆除破敗房屋、豬圈雞舍，對(duì)水面、破面、路面、立面和院子等“五面”進(jìn)行集中整治;加強(qiáng)村莊內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，完善道路交通、疏清河道、配建停車場、污水處理設(shè)施、公廁等基礎(chǔ)設(shè)施工程。積極引入投資辦廠的資金和技術(shù)，讓各方的社會(huì)資本入駐，營造良好的村莊宜居、旅游環(huán)境。政府助力環(huán)境發(fā)展所需的資金和技術(shù)支持，也是推動(dòng)D村城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力舉措。在農(nóng)村環(huán)境治理方面，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府更是優(yōu)化自身的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，采取財(cái)政和村集體補(bǔ)貼、住戶付費(fèi)、社會(huì)資本參與的投入運(yùn)營機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村污水和垃圾處理等環(huán)保設(shè)施建設(shè)。強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管，采取政府購買服務(wù)等多種扶持措施，投入350萬元對(duì)村莊河道進(jìn)行全面疏浚，建成景觀河道、濱水景觀;進(jìn)行居民污水排放管線鋪設(shè)、新型化糞池建設(shè)和提升公廁品質(zhì);完善農(nóng)作物秸稈綜合利用制度，健全化肥農(nóng)藥包裝物、農(nóng)膜回收貯運(yùn)加工網(wǎng)絡(luò)，試點(diǎn)垃圾分類，公廁保潔、垃圾清理采取公開招標(biāo)等方式，進(jìn)一步完善長效管護(hù)機(jī)制，做到了水陸環(huán)境包保到人。

3.綜合性推進(jìn)黨建、鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)工作，豐富村民文化生活。推動(dòng)建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村文化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村文化治理能力。從整體視角，整合優(yōu)化鄉(xiāng)村治理層級(jí)、空間和權(quán)力結(jié)構(gòu)，優(yōu)化治理機(jī)制、治理資源和治理過程，協(xié)調(diào)好各方利益、協(xié)同各方治理主體。為促進(jìn)鄉(xiāng)村各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，D村統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等多方面，成為千垛鎮(zhèn)的先行表率村，各項(xiàng)工作都走在全鎮(zhèn)前列，曾獲得中國“最美村鎮(zhèn)”等多項(xiàng)榮譽(yù)。在盡力保持水鄉(xiāng)農(nóng)村“本色”的同時(shí)，積極促進(jìn)人們享有發(fā)展成果、提升鄉(xiāng)村生活的質(zhì)量和水平。政府鋪設(shè)了覆蓋全村的燃?xì)?、污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)工程，優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施，為人們享有現(xiàn)代化的生活助力;萬科集團(tuán)負(fù)責(zé)修繕村史館、村民服務(wù)中心、文化大會(huì)堂、村民食堂等公共設(shè)施，新建濱水民宿等配套設(shè)施，建設(shè)了公共活動(dòng)、娛樂場所;由政府推動(dòng)成立了以鄉(xiāng)村能人為首的鄉(xiāng)賢理事會(huì)，及時(shí)召開座談會(huì)商討相關(guān)事宜，營造積極向上的文化氛圍，利于人們開放、合作參與的理念達(dá)成。在整合推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)過程中，D村體現(xiàn)出一定的文化特色追求，多形式傳承特色文化活動(dòng)、表演文化節(jié)目，陸續(xù)舉辦了“民俗節(jié)”“菜花節(jié)” “燃情東羅”啤酒節(jié)、農(nóng)民豐收節(jié)等節(jié)慶活動(dòng)。

（二）當(dāng)前D村在鄉(xiāng)村治理過程中面臨的問題

特色田園鄉(xiāng)村項(xiàng)目在D村自啟動(dòng)時(shí)起，就面臨著較多的問題，特別是資源不足以支持長久、持續(xù)性發(fā)展的可能。

1.規(guī)劃用地的約束使得試點(diǎn)建設(shè)受到一定程度的制約。該村擁有里下河地區(qū)高臺(tái)垛田的獨(dú)特地貌，村內(nèi)及周圍的村莊建筑高度集聚，提升公共活動(dòng)空間存在很大的限制，后續(xù)的村莊建設(shè)發(fā)展用地將面臨不足。

2.拓展產(chǎn)業(yè)鏈困難。一是農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈、加工鏈建設(shè)不完善。D村已將土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，并在村內(nèi)能人帶動(dòng)下成立了多家農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，但特色農(nóng)產(chǎn)品銷量不高、農(nóng)產(chǎn)品的品牌打造不夠、產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)營收益增幅不大、抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，導(dǎo)致了整體提升該村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈仍有較大的難度。二是鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展吸引力呈現(xiàn)“短周期”熱鬧現(xiàn)象。民宿經(jīng)濟(jì)與農(nóng)家樂的發(fā)展有時(shí)節(jié)性，淡季人員少，導(dǎo)致留村發(fā)展的人也較少。大部分打工人員只是短暫回流，在旅游旺季會(huì)回村幫忙一兩個(gè)月之后又繼續(xù)回城務(wù)工。這也反映出農(nóng)村內(nèi)部就業(yè)機(jī)會(huì)和創(chuàng)收空間有限，這對(duì)于農(nóng)村的長期建設(shè)和發(fā)展是不利的。

3.鄉(xiāng)村整體性運(yùn)營缺乏一套成熟完備的機(jī)制，在特色品牌產(chǎn)品的品質(zhì)穩(wěn)定性和可靠性控制上仍有缺陷。農(nóng)民對(duì)于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式仍存在觀望和質(zhì)疑心態(tài)，全面提檔升級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)任重道遠(yuǎn)。引進(jìn)社會(huì)運(yùn)營資本難度大，更多還是依賴政府在其中的斡旋和主導(dǎo)支持，依靠村莊自發(fā)引資建設(shè)較為困難。同時(shí)，隨著村莊基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，村莊在資金成本方面和人力技術(shù)方面的缺乏也暴露出來。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才儲(chǔ)備上仍有較大缺口，導(dǎo)致維護(hù)壓力不斷加大。而對(duì)于以營利為導(dǎo)向的私人企業(yè)來說，就村莊的后續(xù)投入和長期維護(hù)是一種固定性支出，難以在短期內(nèi)看到經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而這一長期性建設(shè)給繼續(xù)吸引其它企業(yè)參與項(xiàng)目落地將帶來難度。同時(shí)資本下鄉(xiāng)還處于不夠規(guī)范的階段，鄉(xiāng)村項(xiàng)目容易陷入“小企業(yè)不敢談，大企業(yè)難落地”的兩難境地。

三、促進(jìn)治理有效的優(yōu)化策略與建議

在分析D村的治理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要尋求其中的制度制定的背后邏輯和相對(duì)成熟的機(jī)制模式，從中探究出優(yōu)化的策略和路徑選擇。

（一）因地制宜，多舉措整合助力農(nóng)戶增收

要想實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理離不開經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與支撐，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然涉及到“三農(nóng)”問題的解決，尤其是農(nóng)業(yè)增效難、農(nóng)民增收難和農(nóng)村發(fā)展難的問題。圍繞農(nóng)民增收，增加經(jīng)營性收入、財(cái)產(chǎn)性收入是重要途徑，這些收入的實(shí)現(xiàn)都需要發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)。不同地區(qū)、不同村莊，其擁有的資源和地理優(yōu)勢(shì)都不盡然相同，可發(fā)展的產(chǎn)業(yè)自然也不同，需要結(jié)合本地特色來發(fā)展具有競爭性的產(chǎn)業(yè)，并且要立足于區(qū)域整體性發(fā)展規(guī)劃，避免在同一區(qū)域內(nèi)的同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)競爭。江蘇特色小鎮(zhèn)的建設(shè)成效突出都是因?yàn)橥诰蜞l(xiāng)村特色旅游，進(jìn)一步優(yōu)化旅游資源的區(qū)域整合和協(xié)調(diào)。旅游業(yè)具有空間連續(xù)性，因而旅游景點(diǎn)只有連線成片才具有規(guī)模效應(yīng)。要注重有效整合和規(guī)劃，形成大規(guī)模的旅游帶或旅游片，協(xié)調(diào)各分區(qū)功能。納入該旅游區(qū)域的單個(gè)小城鎮(zhèn)要各自承擔(dān)一定的且獨(dú)特的功能，有效避免同質(zhì)化競爭，帶動(dòng)多個(gè)小城鎮(zhèn)共同發(fā)展。同時(shí)，要推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展多個(gè)產(chǎn)業(yè)，立足于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展主業(yè)是穩(wěn)定增收的保障。要考慮到本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；图夹g(shù)性升級(jí)的可能，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及其農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈做大做強(qiáng)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)，進(jìn)而提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的附加值，這才能使得農(nóng)村走上可持續(xù)發(fā)展之路，真正地依靠農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)還需要出臺(tái)鼓勵(lì)機(jī)制，創(chuàng)新各類保障機(jī)制。從要素整合的角度出發(fā)，對(duì)鄉(xiāng)村分散要素進(jìn)行整合利用。加強(qiáng)法治化的營商環(huán)境，為社會(huì)資本、企業(yè)投資減少后顧之憂。有相應(yīng)的機(jī)制保障和配套措施，鄉(xiāng)村治理有效才能得以真正落實(shí)。

（二）協(xié)同共管，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與積極性

鄉(xiāng)村治理有效的實(shí)現(xiàn)離不開多元主體的協(xié)同共管，尤其要發(fā)揮出村民自治的力量，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶政治參與的積極性。自治組織的治理效果與村民的民主參與程度息息相關(guān)。村民自治在快速變化的農(nóng)村社會(huì)不斷呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)和樣態(tài)，其健康理性發(fā)展離不開黨和政府的政策支持，需要國家力量的合理引導(dǎo)和有效推動(dòng)。開放的政府是允許多主體參與的政府，社會(huì)組織的進(jìn)入、社會(huì)資本的引入是鄉(xiāng)村建設(shè)的機(jī)制創(chuàng)新，但是這背后也存在一系列問題需要引起重視。社會(huì)資本需要政府政策的正確引導(dǎo)，需要制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督;同時(shí)也需要農(nóng)戶的認(rèn)同和配合。正如奧斯特羅姆夫婦提出的，以政府為代表的國家公權(quán)力量不是唯一的治理主體，社會(huì)、組織、鄉(xiāng)村居民都是治理中的重要構(gòu)成力量，體現(xiàn)出治理主體的多元化，即“多中心治理”[5]。在我國，基層治理都是政府作為強(qiáng)勢(shì)力量注入到鄉(xiāng)村建設(shè)中來，在借助多中心治理實(shí)現(xiàn)治理有效時(shí)，不僅僅是指政府力量。不同治理主體之間應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，消除行政支配現(xiàn)象，更多的是要有村民自治、社會(huì)的參與。在D村我們可以看到通過引入社會(huì)資本參與建設(shè)能夠明顯增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。因此，有必要整合治理體系中存在的多種力量，制定合理的治理策略和機(jī)制來整合優(yōu)化鄉(xiāng)村治理層級(jí)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)，協(xié)同好各方治理主體，平衡好各方利益，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共問題的合作共治。[6]

（三）振興扶智，與信息化時(shí)代接軌

人才隊(duì)伍的培育是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)內(nèi)容，能人領(lǐng)導(dǎo)能快速實(shí)現(xiàn)有效治理鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)。黨的十九大報(bào)告提出要培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。D村治理實(shí)踐證明：一個(gè)村莊內(nèi)生秩序的健康和村級(jí)組織的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，必然離不開村莊精英的帶領(lǐng)。[7]鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村政治精英的培養(yǎng)和選拔，形成有效的后備力量培養(yǎng)機(jī)制。在工作中，要真正關(guān)愛鄉(xiāng)村干部，多方面鼓勵(lì)干部們認(rèn)真完成本職工作，在物質(zhì)激勵(lì)、政治激勵(lì)和精神激勵(lì)中不斷提升鄉(xiāng)村干部對(duì)自身干部身份、工作責(zé)任的認(rèn)同，找到自我的價(jià)值歸屬感。鄉(xiāng)村情況復(fù)雜，一些地方開展工作條件相對(duì)較差，鄉(xiāng)村人才流失嚴(yán)重，干部們的工作積極性也不高，需要各種獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的出臺(tái)和治理創(chuàng)新。制定相應(yīng)的就業(yè)補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)村民回流在村實(shí)現(xiàn)就業(yè)，不斷激發(fā)村民創(chuàng)業(yè)熱情，留住人才，真正為鄉(xiāng)村建設(shè)注入源源不斷的人才與智力支持。不斷實(shí)現(xiàn)農(nóng)村技術(shù)的創(chuàng)新，了解外面發(fā)展的信息并加以借鑒，讓鄉(xiāng)村治理從內(nèi)而外真正煥發(fā)活力，能夠持續(xù)性地發(fā)展與進(jìn)步。

四、小結(jié)

隨著時(shí)代發(fā)展，鄉(xiāng)村情況復(fù)雜多變，政府實(shí)現(xiàn)有效治理面臨諸多挑戰(zhàn)。正如派伊在《政治發(fā)展面面觀》中提出轉(zhuǎn)型社會(huì)存在“六大危機(jī)”，即認(rèn)同危機(jī)、合法性危機(jī)、貫徹危機(jī)、參與危機(jī)、整合危機(jī)和分配危機(jī)。[8]實(shí)然，這六大危機(jī)在現(xiàn)時(shí)的中國農(nóng)村都有不同程度的表現(xiàn)，它可能動(dòng)態(tài)地表現(xiàn)為各種具體的社會(huì)問題、矛盾和公共性事件，影響“治理有效”的實(shí)現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)村治理有效的實(shí)現(xiàn)需要回歸當(dāng)前語境下的基層社會(huì)的本身面貌，了解鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在束縛，堅(jiān)持整合、協(xié)調(diào)的思路，以開放的姿態(tài)去創(chuàng)新與改革，不搞一刀切，找準(zhǔn)鄉(xiāng)村在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)力點(diǎn)，有特色、有節(jié)奏地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與發(fā)展。

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責(zé)任編輯：秦利民