雷德航 張雨桐

【摘? 要】論文結(jié)合此次疫情暴露出我國應急物資保障機制存在的短板和不足，提出了加強我國應急物資保障能力建設(shè)要以習近平總書記關(guān)于應急物資保障建設(shè)的重要指示精神為指導，遵循“集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務、災時應急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效”原則，建立健全應急物資管理機制，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)信息為紐帶，以專業(yè)隊伍為支撐，涵蓋應急物資生產(chǎn)、儲備、配送全流程管理的應急物資保障體系，做到關(guān)鍵時刻調(diào)得出、用得上。

【Abstract】Combined with the weaknesses existing in China's emergency materials and guarantee mechanism exposed by the COVID-19， the paper proposes that strengthening the construction of China's emergency materials and guarantee ability should be guided by the spirit of General Secretary Xi Jinping's important directive on the construction of emergency materials and guarantee， following the principle of "centralized management， unified allocation， daily service， emergency response in times of disaster， integration of collection and storage， and conservation and efficiency"， establishing and improving the management mechanism of emergency materials， and establishing a system based on big data and information and supported by professional teams. The emergency material and guarantee system， which covers the whole process management of emergency material production， reserve and distribution， can be used at the critical moment.

【關(guān)鍵詞】應急物資保障;流程管理;數(shù)據(jù)信息

【Keywords】emergency materials and guarantee; process management; data information

【中圖分類號】F259.21? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）11-0148-03

1 引言

在以習近平總書記為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，我國新冠肺炎疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果。為進一步鞏固和拓展這一來之不易的成果，我們要深刻認識到防范化解重大安全風險事關(guān)全局的極端重要性，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項。應急物資保障體系是國家應急體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是維護社會和人民生命財產(chǎn)安全的重要支撐，是應對自然災害和公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)事件的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。加強應急物資保障能力建設(shè)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。

2 我國應急物資保障體系建設(shè)現(xiàn)狀

我國的應急管理體系建設(shè)工作開始于2003年，在取得了抗擊“非典”疫情的勝利之后，應急管理的預案和體制、機制、法制建設(shè)才開始走向正軌。而機制建設(shè)中的應急物資儲備制度建立得更晚，物資保障的重要性在2008年汶川地震中才真正引起關(guān)注。隨著近些年突發(fā)事件頻發(fā)，應急物資短時間內(nèi)產(chǎn)生了大量需求，其中暴露出的物資儲備不足，促使國家、省、市、縣各級政府部門開始認識到應急物資儲備的必要性，并逐步建立相關(guān)的物資儲備制度和管理體系。2015年，國家有關(guān)部門印發(fā)了《應急保障重點物資分類目錄》，對近年來應對重大突發(fā)事件中的應急物資使用情況進行了總結(jié)，按照“目標—任務—作業(yè)分工—保障物資”4個層次，將應急保障重點物資分為3個大類、16個中類、65個小類，涵蓋了各類作業(yè)所需的400余種工具、材料、裝備、用品等。2017年，國家發(fā)展改革委與工信部等14個部門和單位聯(lián)合簽署了《國家應急物資保障信息共享備忘錄》，明確了信息共享方式和管理責任，建立了相應的工作機制。共享信息內(nèi)容主要分為四大類：一是政府儲備物資及庫點信息，涵蓋醫(yī)藥儲備、消防應急、民政救災等領(lǐng)域;二是生產(chǎn)供應企業(yè)信息，涉及應急裝備生產(chǎn)、生活必需品供應等有關(guān)企業(yè);三是災害評估信息，包括氣象災害預報、災情快速評估等;四是救援隊伍信息，涉及衛(wèi)生應急、安全生產(chǎn)、地震救援等方面。

目前，我國已基本建立應急物資儲備體系。在儲備責任方面，我國倡導的是縱向分級儲備，即中央和地方各級人民政府有關(guān)部門都應當儲備物資，如《自然災害救助條例》對市、縣自然災害救助物資儲備提出明確要求;橫向責任劃分，即各級人民政府組成部門按職責劃分儲備內(nèi)容。在儲備形式方面，實物儲備一般用于生產(chǎn)周期長、保質(zhì)期長的應急物資。協(xié)議儲備通過和相應企業(yè)單位簽訂協(xié)議，確保突發(fā)事件發(fā)生后能夠迅速生產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)，保障物資供應，主要用于保質(zhì)期短或大型搶險裝備。在儲備品類方面，根據(jù)應急物資用途，分為自然災害類、公共衛(wèi)生類、事故災難類、社會安全類;根據(jù)應急工作不同環(huán)節(jié)，分為應急指揮類、應急救援處置類、人員安置類;根據(jù)物資來源不同，分為政府物資、社會物資，或者中央物資、省級物資、市縣級物資等。

3 此次疫情暴露出我國應急物資保障建設(shè)存在的短板和不足

3.1 應急物資儲備不足

一是物資儲備種類單一、數(shù)量不足。應急物資儲備以通用產(chǎn)品為主，難以滿足特定情況下的應急需要，例如，疫情期間防護服、醫(yī)用口罩、護目鏡的大量短缺。中央應急保障目錄亟需調(diào)整，現(xiàn)有目錄已下達多年，難以滿足工作需要?；鶎迂斄τ邢?，應急物資儲備嚴重不足，過度依賴省級物資。二是產(chǎn)能儲備不足。以實物儲備為主，產(chǎn)能儲備數(shù)量和質(zhì)量難以滿足應急物資峰值需求。例如，此次疫情初期，由于春節(jié)前清庫存、節(jié)日期間企業(yè)員工放假、停工停產(chǎn)、原材料供應不足，以及各地醫(yī)院防護需求增加、個人物資儲備激增等多重因素疊加影響，造成國內(nèi)產(chǎn)能與突發(fā)疫情下的實際需求相比還有不小缺口，醫(yī)用物資產(chǎn)能利用率僅67%。三是應急物資管理職能分散，加劇庫存不足。不同地方儲備物資標準不一，尚未形成條塊互補優(yōu)勢。在應急物資分類管理的現(xiàn)狀下，應急、醫(yī)療、公安、消防等有關(guān)單位物資管理的目標、任務各不相同，物資儲備分散在各個行業(yè)系統(tǒng)，容易造成過剩和不足并存。

3.2 調(diào)度運輸不暢

一是缺乏信息共享渠道。疫情初期信息調(diào)度平臺尚未建立，造成聯(lián)防聯(lián)控、供需對接、捐贈分配、物資運送等問題上信息溝通不暢，直接影響到應急物資保障體系各參與方之間的協(xié)同配合。國家層面尚未搭建統(tǒng)一的應急物資保障調(diào)度平臺，導致在需求端方面，缺乏對社會各類資源系統(tǒng)性的梳理掌握，在緊急采購征用時往往調(diào)度效率低下。在供給端方面，相關(guān)的生產(chǎn)企業(yè)繁多且中小微企業(yè)占相當數(shù)量，供應方在不了解需求的情況下，無法預估產(chǎn)量，進一步加劇供需矛盾。二是應急調(diào)用補償機制不完善。雖然《突發(fā)事件應對法》對征用補償提出了要求，但征用補償缺乏操作細則，責任不清，補償資金到位不及時，挫傷了企業(yè)參與突發(fā)事件應對的積極性。三是應急物流網(wǎng)絡不夠快速通暢。受交通管制影響，應急物流配送速度慢，干線支線末端銜接效率低，物資供應“最后一公里”問題難以解決。物流網(wǎng)絡建設(shè)存在短板，航空物流、醫(yī)藥物流、冷鏈物流對國際通道依賴度高，軍民應急物流融合度低。無接觸配送不夠普及，無人機、智能配送機器人、智能快遞柜應用不夠廣泛。

3.3 儲備意識和專業(yè)能力不夠

一是儲備意識不強?？茖W防護理念尚未融入生活習慣，群眾防災應急意識不夠高，公共衛(wèi)生防護沒有形成集體共識。二是社會儲備基礎(chǔ)薄弱。大多數(shù)企事業(yè)單位對應急物資儲備重視不夠，家庭應急物資儲備幾乎是空白，面對突發(fā)事件容易產(chǎn)生恐慌情緒，盲目哄搶物資，擾亂市場秩序。據(jù)國務院聯(lián)防聯(lián)控機制公布數(shù)據(jù)顯示，疫情蔓延初期（截至2020年2月7日），全國口罩等防疫用品價格違法案件立案達3600多件。三是隊伍建設(shè)專業(yè)性不夠。應急物資保障能力建設(shè)重看得見摸得著的物資儲備，在人才、技術(shù)等方面投入不足，應急物資保障隊伍建設(shè)和技術(shù)儲備跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展要求。應急物資分發(fā)專業(yè)化水平較低，物資分發(fā)與防疫需求對接不夠高效準確，按照物資類別進行專業(yè)化作業(yè)的水平不夠高。

4 進一步加強應急物資保障能力建設(shè)的幾點建議

應急物資作為經(jīng)濟學意義上的準公共物品，具有不確定性、不可替代性、時效性和滯后性等特點。結(jié)合其準公共物品的特點和我國社會主義市場經(jīng)濟的基本國情，我們應當建立政府統(tǒng)籌主導、市場參與運營的應急物資保障體系。一方面，政府要承擔保障和服務職能，對于關(guān)系到國計民生的應急物資儲備工作要起到主導作用，建立健全應急物資管理體制機制。同時要綜合運用各種政策手段，積極引導企業(yè)、家庭、非盈利組織等不同社會主體肩負起應急物資儲備義務，形成既滿足應急物資保障需求，又兼具經(jīng)濟性的社會合力。另一方面，應急物資保障工作涉及物資種類多、范圍廣、數(shù)量大，只有充分發(fā)揮市場作用，將市場的事交給市場去做，才能提高資源配置效率，推動應急物資保障體系更加高效安全可靠。

新時代加強應急物資保障能力建設(shè)，要以習近平總書記關(guān)于應急物資保障建設(shè)的重要指示精神為指導，遵循“集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務、災時應急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效”原則，建立健全應急物資管理機制，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)信息為紐帶，以專業(yè)管理隊伍為支撐，涵蓋應急物資生產(chǎn)、儲備、配送全流程管理的應急物資保障體系，做到關(guān)鍵時刻調(diào)得出、用得上。

4.1 建立健全應急物資管理機制

一是建立健全應急物資調(diào)運聯(lián)動機制，明確不同公共突發(fā)事件中應急物資主管或牽頭部門，實行集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送，確保應急物資能夠快速有序地參與救援。二是建立健全應急物資調(diào)用補償機制，將儲備應急物資的法律義務擴大到社會組織、企事業(yè)單位和個人。完善應急物資儲備及調(diào)用預案，按照“第一時間、最快響應”要求，制定緊急情況下調(diào)運物資的操作標準和工作流程，明確各利益相關(guān)主體的權(quán)責利，確保應急物資能夠快速有序地參與救援。三是建立健全應急物資監(jiān)督檢查機制。定期抽查應急物資儲備情況，加強市場監(jiān)督，嚴厲打擊在突發(fā)事件發(fā)生的特殊時期，制假售假、哄抬物價等損害公眾利益的行為。四是統(tǒng)一應急物資生產(chǎn)采購儲備標準。出臺應急物資強制儲備目錄，動態(tài)更新應急物資儲備的種類及結(jié)構(gòu)標準，做到重點突出、先急后緩。同時結(jié)合重大突發(fā)情況防控經(jīng)驗，對目錄實施動態(tài)管理。

4.2 提高應急生產(chǎn)能力

一是強化應急生產(chǎn)服務保障。出臺企業(yè)應急生產(chǎn)服務指南，簡化生產(chǎn)審批手續(xù)，開通綠色融資渠道，給予稅收補貼。采取預撥補助款、預購產(chǎn)品等方式予以支持企業(yè)及時轉(zhuǎn)產(chǎn)。二是強化應急生產(chǎn)準備。通過生產(chǎn)能力儲備補貼方式，促使協(xié)議企業(yè)愿意持有適量富余產(chǎn)能。加強生產(chǎn)原料的合理分配和調(diào)度，強化需求評估，增強保障能力。三是強化后續(xù)扶持。優(yōu)先將列入突發(fā)事件防控的應急物資生產(chǎn)企業(yè)，納入政府應急產(chǎn)品采購名錄。建立應急物資生產(chǎn)企業(yè)中央政府收儲制度，合理設(shè)定收儲價格和數(shù)量。鼓勵企業(yè)適時轉(zhuǎn)產(chǎn)，推動應急物資企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

4.3 整合優(yōu)化儲備體系

一是優(yōu)化儲備空間結(jié)構(gòu)布局，對現(xiàn)有物資儲備網(wǎng)點進行重新整合，建設(shè)網(wǎng)格化布局的應急物資儲備中心庫，做好應急物資分類儲備工作。推動儲備專業(yè)化與社會化的有機結(jié)合，規(guī)劃建設(shè)應急物資“實物儲備庫”和“產(chǎn)能儲備庫”。對于專門化、不易保存的應急物資，采取產(chǎn)能儲備、協(xié)議儲備等方式，建立穩(wěn)定的政企合作儲備機制，增強應急響應供給能力。在儲備中心物資不能滿足應急需求時，由供應商給予快速的應急補給，降低政府儲備成本，優(yōu)化市場產(chǎn)能。對保存周期長、使用量大的涉及國計民生的重要戰(zhàn)略性物資，要有足夠的政府儲備作保障，科學合理地進行實物儲備。二是建立應急儲備中心與供應商之間的臨期物資回收置換機制，在經(jīng)濟成本和應急需求間尋找最佳平衡點，維持合理庫存水平，降低易逝性物資的過期損失和缺貨損失，調(diào)動企業(yè)積極性，最大程度地降低成本、避免浪費。三是提高社會和家庭個人儲備水平。積極培育一批富有社會責任感和專業(yè)水平的社會組織，重樹社會組織形象，提高社會捐贈意愿。規(guī)范社會組織對受捐物資的管理，做好信息公開工作，嚴懲私自截留挪用物資行為。深入開展愛國衛(wèi)生運動，大力普及應急儲備常識，積極引導社區(qū)、鄉(xiāng)村與家庭儲備。

4.4 構(gòu)建立體配送網(wǎng)絡

一是提高應急物流運送效率和能力。加強運輸綠色通道建設(shè)，利用社會化物流網(wǎng)絡與物流園區(qū)，建立應急物資中轉(zhuǎn)服務站。提高干線支線末端銜接效率，完善物流末端配送設(shè)施?？茖W布局應急物流中心，利用好鐵路、公路、航空、水路、郵政快遞、倉儲配送的各自優(yōu)勢，補齊醫(yī)藥物流、冷鏈物流運送短板，形成物流網(wǎng)絡協(xié)同效應。二是建設(shè)“平戰(zhàn)結(jié)合”的應急物流后備力量。提高軍民應急物流融合度，通過協(xié)議約定、政策優(yōu)惠等方式，搭建政府企業(yè)應急物流合作平臺，選擇優(yōu)質(zhì)可靠的物流公司作為應急物資配送的后備力量，發(fā)揮物流公司應急物資運輸優(yōu)勢。三是大力發(fā)展“無接觸配送”。優(yōu)化城市物流空間，提高物流網(wǎng)絡智能化水平，在應急物資出入庫、配送等環(huán)節(jié)推廣使用無人機、智能機器人、智能快遞柜等工具，實現(xiàn)緊急情況下危險地區(qū)的“無接觸配送”。

4.5 培育專業(yè)管理隊伍

鼓勵大中院校開設(shè)應急物資管理專業(yè)，積極培育倉儲管理、物流管理、應急設(shè)備使用等方面的專業(yè)技術(shù)人才，提高應急物資管理專業(yè)化能力。建立應急物資保障專業(yè)人才儲備機制，加強對各級應急物資管理儲備管理人員、技術(shù)人員、操作人員等的培訓。建立應急物資培訓演練機制，鼓勵企事業(yè)單位和個人到應急物資儲備中心進行參觀學習，定期開展應急物資使用演練活動，確保關(guān)鍵時候及時響應、處置有力。

4.6 建立大數(shù)據(jù)信息服務平臺

建立政府主導、市場運營的應急物資保障大數(shù)據(jù)信息服務平臺，將政府、企業(yè)、社會組織等各類主體的信息資源統(tǒng)一納入平臺，實現(xiàn)信息收集、信息公開、統(tǒng)一調(diào)度、社會監(jiān)督等功能，提高應急物資供需匹配度。利用大數(shù)據(jù)進行正確的社會輿論引導，統(tǒng)一公開應急物資保障信息，有效進行社會輿論引導，防止產(chǎn)生恐慌情緒、進一步激化供需矛盾。

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