朱杰進(jìn)

【內(nèi)容提要】基礎(chǔ)設(shè)施議程在2010年二十國(guó)集團(tuán)（G20）首爾峰會(huì)時(shí)被列為G20發(fā)展議程的關(guān)鍵領(lǐng)域，但此后G20基礎(chǔ)設(shè)施議程的穩(wěn)定性并不高。雖然2014年G20布里斯班峰會(huì)建立了全球基礎(chǔ)設(shè)施中心，2016年G20杭州峰會(huì)建立了全球基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通聯(lián)盟，但這些合作成果未能在隨后的G20漢堡峰會(huì)、布宜諾斯艾利斯峰會(huì)上得到有效延續(xù)。G20基礎(chǔ)設(shè)施議程的演進(jìn)反映了新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切需求與G20議程推進(jìn)能力有限之間的矛盾。在此背景下，“一帶一路”、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國(guó)家新開發(fā)銀行等新興經(jīng)濟(jì)體關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施的新倡議和新型國(guó)際組織的建立，可以對(duì)G20的基礎(chǔ)設(shè)施議程形成有力補(bǔ)充，并發(fā)揮一定的倒逼效應(yīng)，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系進(jìn)行更加公正、有效的變革。

【關(guān)鍵詞】G20;新興經(jīng)濟(jì)體;基礎(chǔ)設(shè)施議程;全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsi.2020.12.003

作為當(dāng)今世界最主要的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作論壇，G20峰會(huì)的議程反映了全球經(jīng)濟(jì)治理的發(fā)展趨勢(shì)以及主要大國(guó)的議題偏好?；A(chǔ)設(shè)施是印度、中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體偏好的一項(xiàng)議題，在經(jīng)歷了一段時(shí)間的博弈之后，該議題終于進(jìn)入了G20峰會(huì)的議程，但基礎(chǔ)設(shè)施議題在G20發(fā)展議程中的穩(wěn)定性并不高。2014年G20布里斯班峰會(huì)和2016年G20杭州峰會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施議題上取得的合作成果未能在其后的峰會(huì)中得到有效延續(xù)。本文旨在通過(guò)對(duì)G20基礎(chǔ)設(shè)施議題歷史演變的考察，分析新興經(jīng)濟(jì)體在G20峰會(huì)中的議程推進(jìn)能力，從而為新興經(jīng)濟(jì)體參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革提供政策啟示。

基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入G20發(fā)展議程

早在2008年G20華盛頓峰會(huì)中就出現(xiàn)了關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施議題的討論，但由于發(fā)達(dá)國(guó)家的不支持，一直到2010年11月G20首爾峰會(huì)，基礎(chǔ)設(shè)施才被正式列入議程。2008年11月14日，第一屆G20峰會(huì)在華盛頓舉行，當(dāng)時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施不是會(huì)議的正式議程，但是時(shí)任印度總理曼莫漢·辛格（Manmohan Singh）在發(fā)言中提到要加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施投資。辛格指出，由于這場(chǎng)金融危機(jī)是全球性的，它需要全球性的解決方案，在短期內(nèi)要將危機(jī)控制住，在中期內(nèi)要改革國(guó)際金融架構(gòu)，以避免類似的危機(jī)再次發(fā)生。除此之外，中期內(nèi)G20還可以加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以挖掘世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。在世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的情況下，全球經(jīng)濟(jì)中私營(yíng)部門的投資動(dòng)力正在減弱，這就使得加大公共部門投資基礎(chǔ)設(shè)施力度并帶動(dòng)私營(yíng)部門投資顯得格外重要。辛格認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施投資可以發(fā)揮反周期的作用，刺激需求，為世界經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)創(chuàng)造條件。但是，由于基礎(chǔ)設(shè)施投資最大的難題是缺乏資金，所以需要新的方式來(lái)解決融資問題?；诖?，辛格特別建議，世界銀行、地區(qū)開發(fā)銀行可以考慮提供額外的500億美元貸款來(lái)刺激基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，探討新的基礎(chǔ)設(shè)施融資工具。但是在G20華盛頓峰會(huì)上，由于七國(guó)集團(tuán)（G7）領(lǐng)導(dǎo)人的注意力都集中在如何應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)、恢復(fù)流動(dòng)性、重新穩(wěn)定美國(guó)和英國(guó)的金融體系等問題上，“辛格倡議”（Singh Initiative）并未得到重視。隨后通過(guò)的《華盛頓峰會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人宣言》提到，“我們鼓勵(lì)世界銀行和其他多邊開發(fā)銀行全力支持各自發(fā)展議程，歡迎世界銀行近期在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和貿(mào)易融資領(lǐng)域引入新的貸款機(jī)制，采取一些新的舉措?！睂?shí)際上，G20只是原則性表示了對(duì)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“鼓勵(lì)和歡迎”，并沒有出臺(tái)任何有關(guān)的實(shí)質(zhì)性措施。

在2009年4月舉行的G20倫敦峰會(huì)上，時(shí)任英國(guó)首相戈登·布朗全力以赴推動(dòng)G20各國(guó)做出經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，向市場(chǎng)發(fā)出“現(xiàn)在金融危機(jī)的形勢(shì)已經(jīng)被掌控”的信號(hào)。G20倫敦峰會(huì)的目標(biāo)就是出臺(tái)巨額的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，顯示出G20各國(guó)團(tuán)結(jié)一致，為全球金融體系的穩(wěn)定注入強(qiáng)勁動(dòng)力。G20倫敦峰會(huì)的這種“轟動(dòng)效應(yīng)”確實(shí)是G20取得的標(biāo)志性成果，也遏制住了金融危機(jī)不斷蔓延的態(tài)勢(shì)。但是在基礎(chǔ)設(shè)施議題上，G20倫敦峰會(huì)成果中沒有涉及。

G20倫敦峰會(huì)之后，全球金融市場(chǎng)逐步穩(wěn)定下來(lái)。美國(guó)出臺(tái)了巨額的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃和銀行拯救計(jì)劃，美聯(lián)儲(chǔ)開始實(shí)施量化寬松貨幣政策，同時(shí)還與歐洲央行、日本央行、瑞士銀行等主要央行簽署了雙邊貨幣互換協(xié)議，美元的流動(dòng)性開始逐步恢復(fù)。2009年9月，美國(guó)舉辦G20匹茲堡峰會(huì)，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)際金融監(jiān)管改革，同時(shí)提出了G20在危機(jī)之后要努力實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)勁、可持續(xù)、平衡增長(zhǎng)框架”。美國(guó)、英國(guó)、加拿大等G7國(guó)家的財(cái)政部長(zhǎng)在匹茲堡峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)，G20要努力解決全球經(jīng)濟(jì)的匯率失衡問題（Exchange Rate Misalignment），認(rèn)為匯率的失衡才是導(dǎo)致2008年全球金融危機(jī)的主要根源。美國(guó)開始利用自己最大經(jīng)濟(jì)體的地位以及作為匹茲堡峰會(huì)輪值主席國(guó)的身份，將匯率問題作為G20的最重要議程。

實(shí)際上，在匹茲堡峰會(huì)之前，2009年7月，八國(guó)集團(tuán)（G8）在意大利拉奎拉召開了峰會(huì)，并邀請(qǐng)中國(guó)、印度、巴西、南非、墨西哥等新興經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行外圍對(duì)話。在G8拉奎拉峰會(huì)上，中國(guó)、印度、巴西、南非等新興經(jīng)濟(jì)體代表都提出要把基礎(chǔ)設(shè)施列入G20匹茲堡峰會(huì)議程，認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施投資可以為解決全球宏觀經(jīng)濟(jì)的難題提供幫助。但是，美國(guó)、英國(guó)、加拿大等G7國(guó)家并不這么認(rèn)為，它們將匯率問題作為匹茲堡峰會(huì)的核心議程，認(rèn)為這是解決全球宏觀經(jīng)濟(jì)失衡的重要方案。

2010年6月，加拿大在多倫多舉辦了第四屆G20峰會(huì)。加拿大并沒有將基礎(chǔ)設(shè)施放進(jìn)G20的議程，而是將匯率問題、經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的退出問題等列為G20的主要議程。當(dāng)時(shí)，中國(guó)、印度、巴西對(duì)于討論采取反周期的經(jīng)濟(jì)政策很感興趣，包括擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資。但是加拿大、英國(guó)仍然跟隨美國(guó)的步伐，將匯率問題、全球經(jīng)濟(jì)再平衡以及相互評(píng)估進(jìn)程（Mutual Assessment Process，簡(jiǎn)稱MAP）作為峰會(huì)的主題，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施議題刻意進(jìn)行了忽視。

2010年11月，作為第一個(gè)非G7主辦國(guó)，韓國(guó)舉辦了G20首爾峰會(huì)，并將基礎(chǔ)設(shè)施正式列入了G20峰會(huì)的議程。作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家，韓國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資在本國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛過(guò)程中的重要性有著深刻的理解。在籌備首爾峰會(huì)的過(guò)程中，韓國(guó)意識(shí)到基礎(chǔ)設(shè)施議題的重要性，與廣大發(fā)展中國(guó)家以及相關(guān)國(guó)際發(fā)展組織進(jìn)行了廣泛磋商。在首爾峰會(huì)上，韓國(guó)努力扮演G7國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體之間的橋梁：一方面，韓國(guó)繼續(xù)推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)再平衡和相互評(píng)估的議題，并牽頭制定了作為評(píng)估基礎(chǔ)的“參考性指南”（Indicative Guidelines）;另一方面，韓國(guó)推動(dòng)形成了《首爾發(fā)展共識(shí)》，確定了9個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源、貿(mào)易、私營(yíng)部門投資、糧食安全、抗風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)、普惠金融、國(guó)內(nèi)資源動(dòng)員、知識(shí)分享。韓國(guó)將基礎(chǔ)設(shè)施列為G20發(fā)展議程的首位，并建立了G20基礎(chǔ)設(shè)施高級(jí)別專家小組，以審議多邊開發(fā)銀行推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的狀況。至此，“辛格倡議”開始在G20中正式落地。

G20基礎(chǔ)設(shè)施議程的演進(jìn)

雖然基礎(chǔ)設(shè)施在2010年首爾峰會(huì)上正式進(jìn)入了G20發(fā)展議程，但除2014年G20布里斯班峰會(huì)和2016年G20杭州峰會(huì)外，多數(shù)G20峰會(huì)在這個(gè)議程上均未能取得實(shí)質(zhì)性成果。同時(shí)，由于G20采取輪值主席國(guó)的制度，導(dǎo)致G20的基礎(chǔ)設(shè)施議程缺乏延續(xù)性和穩(wěn)定性。

2014年11月，澳大利亞擔(dān)任G20的輪值主席國(guó)，認(rèn)為G20的有效性正在大幅下降，未能實(shí)現(xiàn)新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)G20的預(yù)期;G20的發(fā)展議程已經(jīng)被傳統(tǒng)的國(guó)際發(fā)展議程所取代，而新興經(jīng)濟(jì)體的失望情緒正在轉(zhuǎn)化為創(chuàng)建專門從事基礎(chǔ)設(shè)施投資的新型國(guó)際組織的熱情。其中，“辛格倡議”已經(jīng)在2012年金磚國(guó)家新德里峰會(huì)上轉(zhuǎn)化為創(chuàng)建金磚國(guó)家新開發(fā)銀行的倡議，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平也在2013年APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上提出了籌建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的倡議。2014年，這兩家銀行已經(jīng)基本完成了籌建談判，并于2015年開始正式運(yùn)營(yíng)。

與此同時(shí)，澳大利亞也意識(shí)到2014年世界經(jīng)濟(jì)面臨減速的風(fēng)險(xiǎn)，開始認(rèn)同印度、中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的觀點(diǎn)，提出G20需要刺激全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，尤其是需要推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，澳大利亞在布里斯班峰會(huì)上推動(dòng)G20建立了“全球基礎(chǔ)設(shè)施中心”（Global Infrastructure Hub，簡(jiǎn)稱GIH）。在G20的帶動(dòng)下，世界銀行也宣布成立了全球基礎(chǔ)設(shè)施基金（Global Infrastructure Facility，簡(jiǎn)稱GIF），亞洲開發(fā)銀行也在布里斯班峰會(huì)上宣布要擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目投資。

作為G20在基礎(chǔ)設(shè)施議程上最具實(shí)質(zhì)性的成果，全球基礎(chǔ)設(shè)施中心旨在通過(guò)分享其投資最佳實(shí)踐信息、投資策略和風(fēng)險(xiǎn)管理工具，促進(jìn)、優(yōu)化政府和社會(huì)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資與合作。具體來(lái)看，全球基礎(chǔ)設(shè)施中心的主要功能是在基礎(chǔ)設(shè)施投資者與項(xiàng)目之間牽線搭橋，解決數(shù)據(jù)缺失問題并改善項(xiàng)目信息渠道，其資源包括數(shù)據(jù)配置、評(píng)估工具、知識(shí)平臺(tái)、項(xiàng)目渠道和先進(jìn)做法等。

需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然全球基礎(chǔ)設(shè)施中心的建立在一定程度上緩解了基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的信息不對(duì)稱，但仍然不能高估G20布里斯班峰會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所取得的成就。正如長(zhǎng)期關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的澳大利亞學(xué)者邁克爾·卡拉漢（Michael Callaghan）所言，要全面地看待G20全球基礎(chǔ)設(shè)施中心的作用，現(xiàn)在有觀點(diǎn)認(rèn)為，這個(gè)中心能夠釋放數(shù)萬(wàn)億美元的私營(yíng)部門資金投到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這是不準(zhǔn)確的;這個(gè)中心能夠發(fā)揮一定作用，但擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資并不是簡(jiǎn)單改善數(shù)據(jù)質(zhì)量。實(shí)際上，除數(shù)據(jù)問題外，改善投資環(huán)境、尋找基礎(chǔ)設(shè)施資金來(lái)源和制定嚴(yán)格的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)更加重要。

2016年中國(guó)擔(dān)任G20輪值主席國(guó)，基礎(chǔ)設(shè)施成為G20杭州峰會(huì)的主要議程之一。2016年7月，在成都舉行的G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議上，中國(guó)充分發(fā)揮作為現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行主要股東國(guó)和新型多邊開發(fā)銀行倡建者的影響力和話語(yǔ)權(quán)，成功推動(dòng)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國(guó)家新開發(fā)銀行等全球11家主要多邊開發(fā)銀行發(fā)表了《支持基礎(chǔ)設(shè)施投資行動(dòng)的聯(lián)合愿景聲明》，成為G20中國(guó)年的一大亮點(diǎn)。世界銀行提出，對(duì)能源、運(yùn)輸、水利和衛(wèi)生、信息通信等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的貸款占貸款總規(guī)模的30%—50%，對(duì)健康、教育等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的貸款約占5%—10%;亞洲開發(fā)銀行提出，2016—2020年間預(yù)計(jì)將700億美元資金用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，約占同期貸款總額的70%;亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行2016年貸款規(guī)模為12億美元，2017年為25億美元，2018年為35億美元;金磚國(guó)家新開發(fā)銀行貸款規(guī)模2016年為15億—20億美元，2017年為20億—25億美元，2018年為40億—50億美元。

除此之外，中國(guó)還在G20杭州峰會(huì)上成功發(fā)起了“全球基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通聯(lián)盟倡議”，以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項(xiàng)目的整體協(xié)調(diào)與合作。G20要求世界銀行作為聯(lián)盟的秘書處，與全球基礎(chǔ)設(shè)施中心、經(jīng)合組織、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國(guó)家新開發(fā)銀行以及有興趣的G20成員一起工作，有力推動(dòng)新老多邊開發(fā)銀行在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的合作。2016年9月，世界銀行與金磚國(guó)家新開發(fā)銀行簽訂合作諒解備忘錄，內(nèi)容包括探索聯(lián)合融資項(xiàng)目可行性，推動(dòng)聯(lián)合融資項(xiàng)目的知識(shí)交流，探索顧問服務(wù)方式，根據(jù)各自政策和程序，推動(dòng)借調(diào)人員和員工交流等。2017年4月，世界銀行與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行簽署了諒解備忘錄，為兩個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)在各領(lǐng)域加強(qiáng)合作提供了一個(gè)整體框架，包括聯(lián)合融資、員工交流、分析調(diào)研等。

雖然G20杭州峰會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施議程上取得了豐碩成果，但在隨后的幾次G20峰會(huì)中，這一合作勢(shì)頭未能延續(xù)。在2017年德國(guó)主辦的G20漢堡峰會(huì)上，由于特朗普?qǐng)?jiān)持“美國(guó)優(yōu)先”的原則，使得峰會(huì)斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)集中在反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義和應(yīng)對(duì)氣候變化等議題上，無(wú)暇顧及基礎(chǔ)設(shè)施投資的議題。此次峰會(huì)僅僅在“非洲發(fā)展伙伴關(guān)系倡議”中提及“我們歡迎非盟的《2063年議程》和《非洲基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)計(jì)劃》”實(shí)際上，G20漢堡峰會(huì)并沒有真正涉及基礎(chǔ)設(shè)施議題。

在2018年G20布宜諾斯艾利斯峰會(huì)上，雖然輪值主席國(guó)阿根廷將基礎(chǔ)設(shè)施納入了會(huì)議議程，但主要是討論如何撬動(dòng)私人部門的資金來(lái)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施作為一種獨(dú)立的資產(chǎn)類別。事實(shí)上，正是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施投資周期長(zhǎng)、利潤(rùn)低，所以市場(chǎng)投資者不愿意進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，這才需要政府以及政府推動(dòng)建立的多邊開發(fā)銀行等公共部門來(lái)發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用。因此，在某種意義上說(shuō)，布宜諾斯艾利斯峰會(huì)蛻變?yōu)镚20的成員國(guó)政府“推卸”責(zé)任，認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施投資主要是一種市場(chǎng)投資者的行為。

在2019年G20大阪峰會(huì)上，主席國(guó)日本設(shè)置的核心議程是數(shù)字經(jīng)濟(jì)、自由貿(mào)易和氣候變化，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施議程則片面強(qiáng)調(diào)了“高質(zhì)量”和“高標(biāo)準(zhǔn)”。與大多數(shù)新興經(jīng)濟(jì)體主要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施的資金和數(shù)量不同，G20大阪峰會(huì)通過(guò)的《G20高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則》強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)考慮基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期的成本、對(duì)環(huán)境和社會(huì)的破壞程度、抗自然災(zāi)害的韌性、創(chuàng)造就業(yè)的機(jī)會(huì)、知識(shí)和專業(yè)技能轉(zhuǎn)移等。實(shí)際上，盡管基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量問題不容忽視，但目前并不存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)充分考慮不同國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展實(shí)際和需要，當(dāng)前的G20議程重點(diǎn)還應(yīng)該是滿足發(fā)展中國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施融資的巨大和迫切需求，而不能因過(guò)度強(qiáng)調(diào)“高質(zhì)量”而導(dǎo)致投資不足。

2020年由于新冠肺炎疫情的暴發(fā)，G20利雅得峰會(huì)只能采取視頻會(huì)議的形式，此次峰會(huì)雖然也涉及基礎(chǔ)設(shè)施議程，但只是空洞地重提了2018年達(dá)成的《推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施作為獨(dú)立資產(chǎn)類別的路線圖》和2019年達(dá)成的《G20高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則》，缺乏任何實(shí)質(zhì)性的政策舉措。在全球疫情肆虐和世界經(jīng)濟(jì)深度低迷的背景下，如何應(yīng)對(duì)疫情和重振經(jīng)濟(jì)應(yīng)該成為當(dāng)下G20議程的重點(diǎn)，但不容忽視的是，基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)疫情后重振世界經(jīng)濟(jì)本來(lái)可以發(fā)揮較大的逆周期作用，而利雅得峰會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施議程顯然缺乏足夠的興趣。

G20基礎(chǔ)設(shè)施議程的前景展望

作為一項(xiàng)新興經(jīng)濟(jì)體偏好的議題，基礎(chǔ)設(shè)施一開始難以進(jìn)入G20議程，進(jìn)入后也難以保持延續(xù)，這實(shí)際上反映了當(dāng)前G20全球經(jīng)濟(jì)治理體系的一大困境：新興經(jīng)濟(jì)體在G20中的議程推進(jìn)能力仍然有限，與G20戛納峰會(huì)提出的“G20的創(chuàng)始精神是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體平等地參與全球經(jīng)濟(jì)治理”的目標(biāo)相比，仍有相當(dāng)?shù)木嚯x。例如，發(fā)達(dá)國(guó)家偏好全球經(jīng)濟(jì)再平衡和匯率調(diào)整的議題，在G20峰會(huì)上領(lǐng)導(dǎo)人形成了初步共識(shí)，西方國(guó)家掌控的國(guó)際貨幣基金組織就會(huì)跟進(jìn)，參與到“相互評(píng)估”和“參考性指南”的制定過(guò)程中，從而使議程的延續(xù)性大大增強(qiáng);而新興經(jīng)濟(jì)體偏好的基礎(chǔ)設(shè)施議題，雖然發(fā)達(dá)國(guó)家在壓力下同意建立G20全球基礎(chǔ)設(shè)施中心，但該機(jī)制僅僅得到了澳大利亞、中國(guó)、韓國(guó)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家的資金支持，其職能定位也僅限于緩解基礎(chǔ)設(shè)施投資的信息不對(duì)稱，難以維持G20基礎(chǔ)設(shè)施議程的延續(xù)性。

進(jìn)一步看，基礎(chǔ)設(shè)施在G20中屬于發(fā)展議程的一部分，而G20本身在發(fā)展議程上存在著先天不足。對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，發(fā)展問題主要是指幫助低收入發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)發(fā)展，一般是由國(guó)際發(fā)展部或者國(guó)際發(fā)展署來(lái)負(fù)責(zé)，其核心是對(duì)外援助問題。而對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，發(fā)展問題幾乎覆蓋了所有的政府部門，基礎(chǔ)設(shè)施就是其中一個(gè)突出的問題，其核心是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問題。反映在G20中，參與討論基礎(chǔ)設(shè)施議程的外交代表有7個(gè)國(guó)家來(lái)自外交部、5個(gè)國(guó)家來(lái)自財(cái)政部、4個(gè)國(guó)家來(lái)自國(guó)際發(fā)展部、1個(gè)國(guó)家來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、1個(gè)國(guó)家來(lái)自發(fā)展規(guī)劃部、1個(gè)國(guó)家來(lái)自商務(wù)部，另外加一個(gè)歐盟的代表。一般而言，來(lái)自外交部和國(guó)際發(fā)展部的代表更多是從對(duì)外援助的視角來(lái)看待基礎(chǔ)設(shè)施，而來(lái)自財(cái)政部和經(jīng)濟(jì)發(fā)展部的代表則更多是從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的視角來(lái)看待基礎(chǔ)設(shè)施。十分多樣的代表結(jié)構(gòu)使得成員國(guó)沒有一個(gè)統(tǒng)一的部門來(lái)進(jìn)行議程對(duì)接，凸顯了基礎(chǔ)設(shè)施議程在G20中的復(fù)雜性和困難性。

在這種背景下，中國(guó)發(fā)起了“一帶一路”倡議，并推動(dòng)建立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國(guó)家新開發(fā)銀行，為發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供新的資金來(lái)源，對(duì)G20基礎(chǔ)設(shè)施議程形成了有力補(bǔ)充。此外，這些新的倡議和國(guó)際組織也會(huì)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的世界銀行和其他地區(qū)多邊開發(fā)銀行形成倒逼作用，以一種良性競(jìng)爭(zhēng)的方式迫使這些傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行更加重視對(duì)發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系進(jìn)行更加公正、有效的變革。