朱世強

2019年2月18日，中共中央國務院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求構建高效便捷的現(xiàn)代綜合交通運輸體系，推動形成布局合理、功能完善、銜接順暢、運作高效的基礎設施網(wǎng)絡，為粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力支撐。據(jù)相關研究顯示，綜合交通運輸效率每提升1%，對粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟增長的促進作用為0.12%。因此，灣區(qū)建設，交通先行，推動大灣區(qū)交通基礎設施互聯(lián)互通和各類運輸方式綜合銜接成為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的首要任務。進一步完善粵港澳大灣區(qū)的現(xiàn)代化綜合交通運輸體系，將更有利于灣區(qū)城市群的設施融通、創(chuàng)新融合、開放融入，形成宜居宜業(yè)宜游的發(fā)展優(yōu)勢。

隨著粵港澳大灣區(qū)社會經(jīng)濟高速發(fā)展，跨行政區(qū)域、跨行業(yè)主體、跨交通方式的多元交通出行需求凸顯，灣區(qū)交通發(fā)展已經(jīng)到了突破行政壁壘和體制束縛、著力實現(xiàn)一體化發(fā)展的新階段?；A設施互聯(lián)互通、交通智慧精明治理和出行服務質量提升成為現(xiàn)階段發(fā)展的主題，打造一體化綜合交通運輸體系成為滿足人民日益增長的美好出行需求的重要抓手。新時期，立足粵港澳大灣區(qū)綜合交通一體化發(fā)展需求，統(tǒng)籌區(qū)域交通發(fā)展差異，協(xié)調突出問題矛盾，以“人民滿意”為評判標準，探索綜合交通運輸體系的高質量發(fā)展模式，提升大灣區(qū)交通運輸服務能力、品質和效率，助力粵港澳大灣區(qū)建設成為世界一流灣區(qū)，打造交通強國建設的灣區(qū)交通樣板。

當前，灣區(qū)內城市群已具相當規(guī)模，經(jīng)濟一體化、城鄉(xiāng)一體化態(tài)勢基本形成，近幾年的五一、國慶等節(jié)假日期間，灣區(qū)綜合交通樞紐高峰客流飽和度平均達80%以上，樞紐服務能力接近飽和，全年節(jié)假日高峰日高快速路的擁堵里程比平均達到41%。隨著灣區(qū)的進一步融合發(fā)展，城市群內的人、車、物流動愈加頻繁，交通需求將快速增長，預計2035年，灣區(qū)跨城出行的年均客流量將達8.7億人次，主要樞紐、節(jié)點、對外通道的交通壓力將倍增，灣區(qū)交通協(xié)同發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)，需加快推動灣區(qū)綜合交通運輸體系一體化發(fā)展，提高交通運輸效率，實現(xiàn)交通資源利用率最大化，促進灣區(qū)交通互聯(lián)互通、協(xié)調發(fā)展。

發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題

粵港澳大灣區(qū)已具備發(fā)展成為世界一流灣區(qū)的交通基礎設施條件。

隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)交通基礎設施體系逐步完善，擁有連通國內和世界各地的機場群、港口群以及連通泛珠三角和東南亞的鐵路樞紐，開通運營鐵路和城際軌道超過2500公里、城市軌道交通接近1000公里，公路通車里程約6.5萬公里，高速公路網(wǎng)密度達到7.96公里/百平方公里，核心區(qū)的路網(wǎng)密度已超過紐約、東京、舊金山三大灣區(qū)，交通發(fā)展基底良好，已具備發(fā)展成為世界一流灣區(qū)的交通基礎設施條件。未來，多層級軌道交通（高速鐵路、普速鐵路、城際軌道、市域（郊）鐵路、城市軌道交通等）規(guī)劃建設穩(wěn)步推進，高快速路網(wǎng)進一步優(yōu)化完善，將為粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)互通奠定良好基礎。

行政壁壘、行業(yè)藩籬、服務差異等是掣肘灣區(qū)交通一體發(fā)展的主要障礙。

基于當前灣區(qū)的公共客運服務模式，從不同的城市客運模式包括公交、軌道、出租、輪渡、共享單車、分時租賃汽車、網(wǎng)約車、順風車到城鄉(xiāng)公共客運如農村客運班線，再到涉及城際乃至跨境出行的長途客運班線、旅游班線、普鐵、高鐵、民航等，對管理體制、運營機制、票制票價、票務清分、財政補貼、購票及驗票方式、身份認證及安全檢查方式、運營信息對外開放共享程度等進行研究分析，結果發(fā)現(xiàn)，不同的交通運輸服務模式，其管理主體、運營主體、票制票價、購票及驗票方式、財政補貼、身份認證方式、安全檢查方式、運營信息開放共享程度等都存在不同程度的差異，要實現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨方式的一體化出行服務，需圍繞破除行政壁壘和行業(yè)藩籬、整合票價定價、票務清分、身份識別、數(shù)據(jù)共享、信息安全等服務差異進行重點突破。

粵港澳大灣區(qū)公共客運運營管理服務體系現(xiàn)狀

行政壁壘：區(qū)域共謀共建共享機制缺失，缺乏高層次的統(tǒng)籌協(xié)調機制。

自上而下“放”的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式在國家城鎮(zhèn)化上半場取得巨大成功，推動城市交通體系快速建立。彼時，區(qū)域內各城市功能相對獨立，并無強烈的協(xié)調分工組織要求與交通聯(lián)系訴求，以城市經(jīng)濟快速增長、效益最大化的模式發(fā)展推動交通系統(tǒng)“從無到有”快速發(fā)展。然而，在國家城鎮(zhèn)化下半場，“放”的發(fā)展模式逐步成為高質量發(fā)展的掣肘?！吨榻侵藁A設施建設一體化規(guī)劃（2009—2020年）》指出：受現(xiàn)行許多財政、稅收、投資等方面的政策和機制制約，加上項目業(yè)主各異，利益訴求相互矛盾，區(qū)域交通基礎設施一體化布局建設難以落實?；浉郯拇鬄硡^(qū)由“9+2”城市群構成，具有“一國兩制”、三套法律體系、三關稅區(qū)等多元特征?，F(xiàn)階段，高層次協(xié)調機制以及共享利益分配機制相對薄弱，灣區(qū)內各行政屬地共謀共建共享主動性缺失，協(xié)同發(fā)展意識薄弱，導致各城市交通建設相對獨立、交通基礎設備不對接、技術標準不統(tǒng)一，出現(xiàn)無序競爭和資源低效配置等現(xiàn)象。盡管粵、港、澳已初步建立了溝通協(xié)調機制，但由于沒有相應配套政策和利益共享機制，交通基礎設施布局建設協(xié)調管理難度較大，跨區(qū)域交通基礎設施共謀共建共享步履緩慢，急需向自下而上“收”的發(fā)展模式轉變。

行業(yè)藩籬：不同交通行業(yè)各自為政，多方式協(xié)同治理和服務能力不足。

目前，粵港澳大灣區(qū)跨地域、跨行業(yè)、跨方式、跨主體的交通出行協(xié)同治理挑戰(zhàn)日益明顯，交通多元化出行需求持續(xù)增長。然而，由于灣區(qū)各城市的交通發(fā)展政策和行業(yè)管理存在較大差異，形成行業(yè)藩籬，不同交通行業(yè)之間和不同交通方式之間在規(guī)劃建設、審批制度、運營服務等方面相對獨立，協(xié)作意識不強，數(shù)據(jù)信息閉塞不共享，存在資源使用沖突或閑置浪費等問題。同時，不同交通行業(yè)發(fā)展各自為政，各種交通方式之間缺乏有效銜接，致使換乘時間過長，直接影響出行鏈全過程的服務效率。盡管近年來各種新的出行服務不斷涌現(xiàn)，如以滴滴、摩拜單車、定制巴士等為代表的共享出行，以百度地圖、高德地圖為代表的出行導航系統(tǒng)，為灣區(qū)交通出行帶來了很多便利，但這些運輸方式僅能獨立提供出行服務而缺乏相互整合銜接，且其提供的服務呈現(xiàn)通用性、碎片化、片段式等特征，并未成為完整出行鏈中良好銜接的一環(huán)，交通出行者仍然面臨著交通換乘銜接體驗差、出行信息獲取不便、行程時間規(guī)劃不準等困擾。多方式一體化協(xié)同治理和服務能力的不足或缺失，已成為影響灣區(qū)高質量出行的主要障礙。

服務差異：交通服務標準和質量不一，乘客出行體驗不佳。

目前，在粵港澳大灣區(qū)各城市已經(jīng)實施的交通服務中，各種運輸方式單獨運營，有著各自的票務、付款、預訂和移動應用程序，大大阻礙了出行者在不同出行方式之間轉換使用的效率。以公共交通為例，目前灣區(qū)各個城市的公交系統(tǒng)（城際軌道、公路客運、地鐵、公交巴士等）都是由各自的公交承運商擁有交通工具、規(guī)劃線路、運營方式與制定票價系統(tǒng)等，最終乘客直接購買和使用公交承運商提供的公交服務，如購買單程票的乘客需要分別從公交公司和地鐵公司購買不同的車票，以完成兩者之間的換乘。這種公交構成模式從根本上導致各公交系統(tǒng)之間形成明顯的分割界限，公交服務質量不統(tǒng)一，乘客出行體驗不佳。

破解思路與對策建議

構建一體化綜合交通運輸體系，既是《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的明確要求，也是構建世界一流灣區(qū)的必經(jīng)之路?；诨浉郯拇鬄硡^(qū)“一國、兩制、三關稅”的實情，以及當前粵港澳大灣區(qū)交通建設在行政壁壘、行業(yè)藩籬、服務差異等方面的不足，粵港澳大灣區(qū)一體化綜合交通運輸體系建設的總體思路，在于以“人民滿意”為評判標準，打破不同行政地區(qū)“各自為政”的孤立隔閡，走“共謀、共建、共治、共享”之路。

具體思路為：從自上而下的“放”（激發(fā)市場活力）向自下而上的“收”（提升效能質量）轉變，從以“方便管理出發(fā)”向“以人民為中心”轉變，主動謀劃，適應灣區(qū)出行需求，在治理能力上“補短板”、“強弱項”，構建一體化綜合交通運輸體系，減少交通全流程出行鏈的分割，提升效率和服務，為粵港澳大灣區(qū)提供高質量的綜合交通出行服務，推進灣區(qū)交通出行服務治理體系和治理能力現(xiàn)代化，滿足人民日益增長的美好出行需要，真正實現(xiàn)灣區(qū)交通出行互聯(lián)互通、無縫銜接、“門到門”出行。

區(qū)域共建共治：設立灣區(qū)大交通管理委員會，打破行政行業(yè)壁壘。

建議成立灣區(qū)大交通管理委員會，由粵港澳大灣區(qū)建設領導小組管理，民航局、鐵路總公司和?。ㄊ?、區(qū)）政府等相關機構參加，下設政策、技術、經(jīng)濟金融、規(guī)劃、建設、運營等專業(yè)委員會，制訂并組織實施交通行業(yè)的相關政策機制、行規(guī)行約，推進灣區(qū)綜合交通規(guī)劃、建設、投融資和運營管理各項事宜，提升灣區(qū)交通服務能級和治理水平，為提升灣區(qū)的全球競爭力、影響力和自愿配置能力提供有力支撐。

一是由國家層面牽頭，形成“權責分明”的大灣區(qū)交通協(xié)調機構。只有通過國家層面引導，發(fā)揮行政隸屬關系約束，形成大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展實體機構，才能突破既有“廣東省”、“珠三角”等傳統(tǒng)城市群協(xié)調機構在協(xié)調范圍與事項上的局限性，真正以國家視角保障大灣區(qū)一體化的統(tǒng)籌發(fā)展。

二是建立大灣區(qū)平等政府主體之間的橫向磋商與利益協(xié)調機制。借助橫向磋商與利益補償機制，對于激勵城市群交通協(xié)同中處于發(fā)展劣勢的政府主體參與城市群協(xié)同發(fā)展具有積極的作用，有利于城市群交通協(xié)同戰(zhàn)略共識的達成。同時，利益補償機制也是對政府行為的有效約束，通過合理的制度設計，可有效抑制地方政府尋求自身利益擴張的沖動，為協(xié)同發(fā)展過程中處于優(yōu)勢地位的政府設定了更多的責任與義務。此外，支持開展大灣區(qū)跨行政區(qū)交通合作探索，消除區(qū)域交通市場壁壘，打破行政性壟斷，加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場聯(lián)動的灣區(qū)交通行業(yè)一體化發(fā)展新機制，建立區(qū)域協(xié)調發(fā)展評價指標體系，統(tǒng)籌推進交通基礎設施對接合作、交通服務互聯(lián)互通。

區(qū)域協(xié)調規(guī)劃：構建灣區(qū)交通規(guī)劃編制體系，完善多元協(xié)同的規(guī)劃編制組織模式。

建議在大灣區(qū)城市群層面，建立與國家（?。用嬉?guī)劃、城市層面規(guī)劃相銜接的大灣區(qū)交通規(guī)劃編制體系，統(tǒng)籌落實國家戰(zhàn)略意圖，協(xié)調大灣區(qū)港口群、機場群、高快速鐵路、高速公路等戰(zhàn)略資源在城市群的空間配置，并重點針對城際軌道、市域鐵路、跨市公交等城市交通層面難以落實的規(guī)劃建設任務形成規(guī)劃編制體系。推動大灣區(qū)交通規(guī)劃體系法制化建設，確保相關規(guī)劃工作的權威性和后續(xù)落地實施性。

在整個規(guī)劃編制組織體系中，需要由交通、環(huán)境、經(jīng)濟、產業(yè)、人文等多專業(yè)團隊技術人員組成，建立行之有效的“編制-跟蹤-反饋-修編”的長期優(yōu)化調整技術路線，以滾動編制形式，確保近期目標的不斷達成，實現(xiàn)面向遠期目標的不斷優(yōu)化調整。

區(qū)域出行服務：打造“一站式”出行服務體系，驅動交通精細化治理和應用服務全新變革。

推動5G、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、超級計算等新技術與交通行業(yè)深度融合，推進數(shù)據(jù)資源賦能交通發(fā)展，加速交通基礎設施網(wǎng)、運輸服務網(wǎng)、能源網(wǎng)與信息網(wǎng)絡融合發(fā)展，構建泛在先進的交通信息基礎設施。構建綜合交通大數(shù)據(jù)中心體系，深化交通公共服務和電子政務發(fā)展。大力發(fā)展共享交通，打造基于移動智能終端技術的“一站式”出行服務系統(tǒng)，實現(xiàn)出行即服務。

一是基于Maas（Mobility as a Service，出行即服務）理念整合大灣區(qū)多方式、跨城市交通信息與服務資源，形成“共享化”、“一站式”大灣區(qū)出行體驗。

二是推動全程無憂的樞紐“協(xié)同式”服務。打通多方式、跨城市數(shù)據(jù)壁壘，整合灣區(qū)內軌道、城際客運的票務、發(fā)班、延誤等多方式、跨城市交通信息，打造灣區(qū)內跨方式、多樞紐協(xié)同服務，為市民提供便捷、可靠的出行規(guī)劃，提升灣區(qū)整體集疏運能力和主要城市之間“1小時”出行服務水平。

三是推動泛在的城市交通“一站式”服務。構建城市級Maas管控平臺，提供高時效、高精準、高便捷服務。整合公交、軌道、出租、共享單車等市內與航空、高鐵、水運、公路長途客運班車等城際交通運營服務，實現(xiàn)路徑規(guī)劃、全過程誘導與一體化支付，通過積分獎勵、配套優(yōu)惠套餐等形式進行出行引導，構建全程全時、高效可靠的Maas生態(tài)體系。

四是推動靈活調度的片區(qū)交通“響應式”服務結合片區(qū)差異化出行需求，積極推動“共享化”的按需響應公交應用示范，將動態(tài)拼車技術與巴士結合，對出行需求在時間和空間內進行聚合，結合人工智能、刷臉識別、動態(tài)實時車隊調度等創(chuàng)新技術，開展無人駕駛巴士出行試點服務，通過微信小程序、出行APP等，實現(xiàn)乘車預約、一體支付、掃碼/刷臉乘車等功能，打造按需響應的無人駕駛巴士出行服務體驗。（作者為廣州公交集團第二公共汽車公司黨委書記、董事長、總經(jīng)理）

編輯/余弘陽