郭振峰

[摘 要] 當(dāng)前，我國(guó)即將面臨第三輪農(nóng)村土地延包。為更好地穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的根本利益，現(xiàn)階段需要充分認(rèn)識(shí)過(guò)去農(nóng)村土地延包遺留的難點(diǎn)問(wèn)題，認(rèn)清農(nóng)村的人地矛盾，通過(guò)政策調(diào)整和制度建設(shè)解決相關(guān)問(wèn)題，以進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村三輪土地延包工作?；诖?，本文重點(diǎn)探討我國(guó)農(nóng)村土地延包的難點(diǎn)問(wèn)題及解決策略。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地;延包;土地制度改革

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）31-24-2

在農(nóng)村，土地是農(nóng)民生活的根本，是發(fā)展和壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)必不可少的資源。按照我國(guó)法律規(guī)定，耕地的承包期限為30年，草地的承包期限為30～50年，林地的承包期限為30～70年，種植特殊林木的林地，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，承包期可以延長(zhǎng)，而且明確規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。我國(guó)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制在過(guò)去40余年已經(jīng)進(jìn)行2輪。第二輪承包期將于2024年結(jié)束，因此三輪土地延包工作推進(jìn)迫在眉睫。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》，當(dāng)前農(nóng)村土地存在多種形式并存的局面，如機(jī)動(dòng)地、自留地、宅基地、村留地等[1]。以上這些土地類型都屬于合法土地，有一定的法律依據(jù)，但在使用和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中由于缺乏土地承包程序的問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包糾紛頻發(fā)。研究農(nóng)村土地延包難點(diǎn)問(wèn)題對(duì)于進(jìn)一步確定合理、規(guī)范的農(nóng)村土地承包流程和三輪延包后解決土地承包糾紛問(wèn)題有著重要的意義。

1 我國(guó)農(nóng)村土地承包矛盾突出的原因

1.1 農(nóng)村土地延包政策未落實(shí)

我國(guó)法律雖然明確規(guī)定了農(nóng)村土地延包期限，但是實(shí)際上部分農(nóng)村未落實(shí)明確的土地延包期限，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包期限不穩(wěn)定，給農(nóng)民造成一定的擔(dān)憂。當(dāng)前，部分村集體采用5～10年的土地調(diào)整制度，頻繁的調(diào)整不利于農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、利用土地。這種情況一方面不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提升，另一方面導(dǎo)致調(diào)整過(guò)程中土地使用權(quán)糾紛增多。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

在法制社會(huì)時(shí)期，土地流轉(zhuǎn)合同就是治理農(nóng)村土地糾紛的主要依據(jù)。由于過(guò)去土地承包中許多村集體在分配土地或土地流轉(zhuǎn)時(shí)未簽訂合同，多以口頭的形式確定，在頻繁的村委會(huì)人員更換情況下，導(dǎo)致土地糾紛遺留問(wèn)題增多且長(zhǎng)期無(wú)法得到解決。

1.3 農(nóng)村土地配置不均

農(nóng)村人口在不斷的新增或新減，部分家庭基本維持家庭成員數(shù)量穩(wěn)定，還有部分家庭人員數(shù)量變化較大。在這種情況下，出現(xiàn)了農(nóng)村土地配置不均的問(wèn)題。部分家庭的土地長(zhǎng)期閑置，而部分家庭卻沒(méi)有土地耕種。村委會(huì)在這種情況下將一些機(jī)動(dòng)地、宅基地進(jìn)行分配，結(jié)果出現(xiàn)了土地重復(fù)分配引發(fā)的土地糾紛問(wèn)題[2]。

1.4 農(nóng)村部分土地承包缺乏承一書(shū)一證

農(nóng)村土地承包是一項(xiàng)長(zhǎng)期的政策，在有效的承包期內(nèi)承包家庭成員對(duì)土地具有使用權(quán)和繼承權(quán)。在過(guò)去的農(nóng)村土地延包中，部分村未及時(shí)頒發(fā)土地承包的一書(shū)一證，導(dǎo)致土地關(guān)系不明或土地被他人占用后無(wú)法得到及時(shí)的補(bǔ)償，或無(wú)法保護(hù)自己的合法利益。

2 我國(guó)農(nóng)村土地延包的難點(diǎn)

2.1 如何穩(wěn)定承包關(guān)系

穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地的承包關(guān)系是鼓勵(lì)農(nóng)民充分利用土地發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的前提。國(guó)家雖明確規(guī)定了土地延包30年不變的政策，但實(shí)際各村莊土地承包期限的不統(tǒng)一嚴(yán)重影響著農(nóng)民長(zhǎng)期承包土地的穩(wěn)定性。這也是農(nóng)村土地三輪延包是否應(yīng)調(diào)整承包期限的重點(diǎn)問(wèn)題。如果調(diào)整，應(yīng)如何調(diào)整，才能最大限度地保護(hù)農(nóng)民群體的根本利益值得思考。

2.2 如何解決人地關(guān)系

目前，許多村莊存在人地分配不均的問(wèn)題，該問(wèn)題也是土地三輪延包面臨的一個(gè)大問(wèn)題。如果單純以人口為依據(jù)，則會(huì)忽略人口生產(chǎn)力的問(wèn)題，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。如果不以人口為主，該如何實(shí)現(xiàn)公平的土地分配值得思考。

2.3 如何調(diào)整延包政策

當(dāng)前，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地的實(shí)際使用率大幅降低，特別是耕地的棄荒率持續(xù)走高。在農(nóng)村土地三輪延包下，如果繼續(xù)延續(xù)過(guò)去的30年延包期限和減人不減地的政策，雖然會(huì)穩(wěn)定部分農(nóng)民的心，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)力的提升，但是同時(shí)面臨土地分配后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化情況下土地使用情況無(wú)法得到調(diào)整的問(wèn)題。因此，是否調(diào)整三輪土地延包政策及如何調(diào)整是三輪土地延包方面應(yīng)討論的重點(diǎn)問(wèn)題[3]。

3 我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

3.1 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范的流程和法律依據(jù)，因此導(dǎo)致承包期內(nèi)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的矛盾無(wú)法得到及時(shí)解決。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)村土地涉及商用建設(shè)占地，缺乏土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化流程會(huì)引發(fā)商用占地后賠償糾紛問(wèn)題。此外，部分地區(qū)存在當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)占農(nóng)民土地的情況。農(nóng)民則因?yàn)椴欢珊蜎](méi)有流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)合同而無(wú)法得到相應(yīng)的用地補(bǔ)償。

3.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)方式單一

我國(guó)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定，家庭承包的土地可依法進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他形式流轉(zhuǎn)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)際的流傳方式以轉(zhuǎn)包為主，且轉(zhuǎn)包缺乏規(guī)范的合同，多以口頭的形式確定。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)方式單一導(dǎo)致部分農(nóng)村土地資源閑置或棄為荒地。這與我國(guó)穩(wěn)定農(nóng)民與土地長(zhǎng)期的使用關(guān)系的初衷相悖，無(wú)法高效利用農(nóng)村土地，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

3.3 農(nóng)村耕地補(bǔ)償制度不完善

在農(nóng)村土地糾紛的大部分案件中，涉及土地補(bǔ)償?shù)陌讣急壤^大，這與缺乏完善的農(nóng)村耕地補(bǔ)償制度有著不可分割的關(guān)系。補(bǔ)償制度是農(nóng)民在依法承包土地期限內(nèi)有序?qū)嵤┩恋亓鬓D(zhuǎn)的重要保障。農(nóng)村土地的長(zhǎng)期承包者是土地經(jīng)營(yíng)的主體，如果三輪延包中未能完善土地補(bǔ)償制度，長(zhǎng)期承包者將擔(dān)心無(wú)法得到補(bǔ)償而停止短期的土地流轉(zhuǎn)，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

4 我國(guó)農(nóng)村土地延包方案及問(wèn)題解決策略

4.1 三輪延包方案

2019年11月，黨中黨、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。按照該意見(jiàn)，二輪土地承包期限再延長(zhǎng)30年，這說(shuō)明三輪土地延包的期限不變。在此基礎(chǔ)上，適度調(diào)整農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)管理的相關(guān)政策及管理辦法?！兑庖?jiàn)》指出，各地區(qū)在開(kāi)展農(nóng)村土地延包工作時(shí)，要因地制宜地制定政策及管理辦法，具體問(wèn)題具體分析，分類發(fā)布治理政策。土地延包依舊要檢查農(nóng)村土地國(guó)家所有、村集體使用的基本權(quán)利和義務(wù)。按照我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，三輪延包方案參考如下：①檢查“三權(quán)分置”;②完善永佃權(quán)相關(guān)人的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定;③補(bǔ)充特殊情況延長(zhǎng)和收回土地使用權(quán)的管理制度;④完善農(nóng)村土地承包的流程及法律規(guī)定;⑤在村民自愿的基礎(chǔ)上依法重新分配土地。

我國(guó)農(nóng)村土地資源和人口資源差異化較大，農(nóng)村土地延包需要因地制宜地實(shí)施政策。農(nóng)村土地繼續(xù)延續(xù)“三權(quán)分置”，有助于增加土地延包和經(jīng)營(yíng)管理的靈活性，避免土地延包一刀切導(dǎo)致的頑固性問(wèn)題。永佃權(quán)能有效保證農(nóng)村土地國(guó)有權(quán)，這是農(nóng)村土地根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化實(shí)施土地制度改革的前提條件。明確用佃權(quán)相關(guān)人的權(quán)利與義務(wù)，為制定地方性土地承包管理辦法提供管理依據(jù)。過(guò)去土地延包的矛盾問(wèn)題多表現(xiàn)出特殊問(wèn)題與一般農(nóng)村土地管理辦法之間的矛盾，增加特殊的管理辦法同樣是為了增加農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)管理的靈活性，有效通過(guò)仲裁解決農(nóng)村土地糾紛案件。

4.2 農(nóng)村土地延包問(wèn)題的解決策略

一是嚴(yán)格按照規(guī)定程序組織土地延包及流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，二是鼓勵(lì)和支持多種方式的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，三是規(guī)范占地流程和完善補(bǔ)償制度，四是成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)小組。

過(guò)去農(nóng)村土地承包由于缺乏規(guī)范合同、證件辦理的法律程序等，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包者、經(jīng)營(yíng)者權(quán)利及利益不明確，導(dǎo)致農(nóng)民群眾的土地合法權(quán)益難以得到保障。三輪土地延包政策實(shí)施時(shí)將農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)、占地補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)的內(nèi)容法律化、制度化，將為農(nóng)村土地管理提供法律依據(jù)，為解決相關(guān)的土地糾紛提供法律依據(jù)。這對(duì)于更加規(guī)范地開(kāi)展土地延包和保護(hù)農(nóng)民土地意義重大。

5 結(jié)語(yǔ)

每一位農(nóng)民都應(yīng)享受農(nóng)村土地延包的利益，這是三輪土地延包中需要重視和解決的根本問(wèn)題。因此，制定規(guī)范的農(nóng)村土地延包流程，確定土地分配方案，進(jìn)一步明確和細(xì)化土地承包及流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)確期限，從政策和制度上向未享受到土地承包利益的農(nóng)民傾斜，縮小農(nóng)村土地延包的土地資產(chǎn)利益差異，才能切實(shí)保證每位農(nóng)民的利益，使三輪土地延包更加公平化和合理化。

參考文獻(xiàn)

[1]陳小君，陸劍.論我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)中的法律權(quán)利實(shí)現(xiàn)[J].中州學(xué)刊，2013（2）：52-55.

[2]賀璞.農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2016.

[3]劉睿.農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題研究[D].南昌：南昌大學(xué)，2016.